● 張立學(xué) 任芳芳

綜合行政執(zhí)法體制改革路徑探究

● 張立學(xué) 任芳芳

實(shí)施相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)、推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，是深化行政體制改革和行政執(zhí)法體制改革的重要任務(wù)，也是規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。如何持續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，有必要對(duì)綜合行政執(zhí)法體制改革路徑選擇進(jìn)一步審視，以把握改革方向，完善思路，繼續(xù)把綜合行政執(zhí)法體制改革向前推進(jìn)。

一、綜合行政執(zhí)法探索實(shí)踐

目前，綜合行政執(zhí)法體制改革比較典型的是城市管理和文化市場(chǎng)領(lǐng)域。一是城市管理綜合執(zhí)法。自1996年頒布《中華人民共和國(guó)行政處罰法》提出“國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”開(kāi)始，地方陸續(xù)開(kāi)展了城市管理綜合行政執(zhí)法探索，將原來(lái)分屬于城建、土地、規(guī)劃、環(huán)衛(wèi)、工商等職能部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)整合，組建相對(duì)獨(dú)立的城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)行相對(duì)集中行政處罰。這個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革最早，涉及面最廣、暴露問(wèn)題也最多。二是文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法。2004年，中央下發(fā)《關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，提出文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的基本思路。隨后部分地方先后開(kāi)展文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2009年在總結(jié)試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中宣部、中央編辦等5部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革工作的意見(jiàn)》，要求“副省級(jí)及以下城市開(kāi)展文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革，2010年底前基本完成文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建”。文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法是要求比較明確，貫徹相對(duì)徹底的一次改革實(shí)踐。

現(xiàn)行行政執(zhí)法管理體制在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但隨著改革的不斷深入，也逐漸暴露出層次過(guò)多、職責(zé)不清、效率不高等問(wèn)題。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類(lèi)，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法”。山東省出臺(tái)了《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治省的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確“整合、規(guī)范市縣兩級(jí)政府行政執(zhí)法隊(duì)伍，有條件的地方可實(shí)行市和市轄區(qū)只保留一個(gè)行政執(zhí)法層級(jí)。推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣下移，重點(diǎn)充實(shí)和加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等領(lǐng)域的基層執(zhí)法力量。抓好跨部門(mén)、跨行業(yè)綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，探索在縣級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。中央和山東省推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革方向非常明確，深化行政綜合執(zhí)法改革勢(shì)在必行。

二、現(xiàn)行綜合執(zhí)法模式利弊分析

隨著行政管理體制改革、行業(yè)體制改革和事業(yè)單位分類(lèi)改革的深入，原有執(zhí)法體制下執(zhí)法任務(wù)交叉、分工過(guò)細(xì)、多頭執(zhí)法、無(wú)序執(zhí)法的問(wèn)題得到有效解決，但隨著大部門(mén)制改革和綜合執(zhí)法改革的深入，又出現(xiàn)不少新問(wèn)題，特別是市和市轄區(qū)在相同領(lǐng)域設(shè)立兩級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法邊界、監(jiān)管責(zé)任不清晰等，影響了綜合執(zhí)法的效力。針對(duì)上述問(wèn)題，推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革可從縱、橫兩個(gè)方向探索。

（一）橫向改革重點(diǎn)在于合理確定綜合執(zhí)法整合范圍。從橫向看，目前綜合執(zhí)法大致可分為兩種模式，即跨部門(mén)綜合執(zhí)法和大部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法，兩種模式各有利弊。

跨部門(mén)綜合執(zhí)法主要是將法律法規(guī)賦予特定部門(mén)的行政處罰權(quán)，從原來(lái)的部門(mén)劃轉(zhuǎn)給新的執(zhí)法部門(mén)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間執(zhí)法權(quán)限的外部整合。這一模式優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是有效解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。如濟(jì)南市2003年撤銷(xiāo)了城建、土地、規(guī)劃、房管、環(huán)衛(wèi)、園林、人防等14支執(zhí)法隊(duì)伍，組建了城市管理執(zhí)法支隊(duì)，相對(duì)集中了城市管理領(lǐng)域300余項(xiàng)行政處罰權(quán)，從體制上解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的問(wèn)題。二是強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約。實(shí)行綜合執(zhí)法改革的部門(mén)，監(jiān)管職責(zé)仍由各部門(mén)負(fù)責(zé)，這種“管”與“罰”分離的模式，實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約，改變了一些政府部門(mén)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的管理體制，有效規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行。三是降低了行政成本。在城市管理執(zhí)法整合過(guò)程中，按照精簡(jiǎn)效能的原則，將原14支執(zhí)法隊(duì)伍編制326名壓縮到200名。當(dāng)然，這種模式的弊端也比較明顯。一是執(zhí)法范圍過(guò)寬。如城管綜合執(zhí)法的事項(xiàng)多達(dá)300項(xiàng)，且隨著社會(huì)綜合管理的逐步推進(jìn)，執(zhí)法的邊界仍在不斷延伸。執(zhí)法范圍顯然過(guò)寬、頭緒過(guò)多，而且有限的執(zhí)法資源只能向重大事項(xiàng)、重點(diǎn)任務(wù)傾斜，造成執(zhí)法事項(xiàng)之間的偏頗不均。二是缺乏剛性協(xié)作機(jī)制，難以形成合力。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門(mén)通常會(huì)需要有關(guān)部門(mén)的配合，但綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威性不強(qiáng)，協(xié)調(diào)難度大。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的信息不暢等因素也影響了執(zhí)法效力。三是監(jiān)管與執(zhí)法邊界不清。主管部門(mén)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間“有利搶著干，無(wú)利沒(méi)人干”的問(wèn)題突出，管理職責(zé)發(fā)揮缺乏有效抓手，管理弱化、以罰代管問(wèn)題突出。

大部門(mén)內(nèi)部綜合執(zhí)法，將改革涉及的部門(mén)直接合并成一個(gè)綜合部門(mén)。在此基礎(chǔ)上，原有的歸屬各部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也一并整合，通過(guò)整合執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的相對(duì)集中。比較有代表性的是文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法。濟(jì)南市撤銷(xiāo)文化局、廣播電視局、新聞出版局（市版權(quán)局），組建市文化廣電新聞出版局和文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法局。將法律法規(guī)賦予的文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、文物、廣播電視等行政執(zhí)法職能整合到文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法局。這種模式的優(yōu)勢(shì)比較明顯。一是統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管，避免了多部門(mén)管理推諉扯皮而造成的監(jiān)管漏洞和執(zhí)法真空，有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法力度和尺度統(tǒng)一，從而推進(jìn)公平執(zhí)法。二是將原有執(zhí)法力量進(jìn)行整合，避免因跨領(lǐng)域、跨行業(yè)執(zhí)法帶來(lái)的知識(shí)儲(chǔ)備不足、執(zhí)法難度增加等問(wèn)題。這有利于提高執(zhí)法水平和效率。這種模式的弊端，主要是人員身份劃轉(zhuǎn)障礙造成的改革不徹底。

（二）縱向改革重點(diǎn)在于分別確定區(qū)與縣綜合執(zhí)法整合方向。從縱向看，相同領(lǐng)域均設(shè)有市、縣區(qū)兩個(gè)執(zhí)法層級(jí)。市縣兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、權(quán)限相對(duì)獨(dú)立。探索在縣級(jí)政府設(shè)立統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，需重點(diǎn)明確整合范圍與步驟。而市、市轄區(qū)兩級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)各為執(zhí)法主體，且執(zhí)法區(qū)域重疊，不可避免地造成政出多門(mén)、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的局面。市轄區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍往往處于“打下手”“當(dāng)配角”的位置，工作上難免出現(xiàn)被動(dòng)應(yīng)付的情況，造成人財(cái)物資源的浪費(fèi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，減少執(zhí)法層級(jí)是大勢(shì)所趨，但保留市級(jí)還是區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍各有優(yōu)勢(shì)。保留區(qū)級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在區(qū)域性上，即屬地管理責(zé)任和同級(jí)政府部門(mén)間協(xié)作配合方面。一是快速執(zhí)法能力較強(qiáng)。區(qū)一級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法的范圍相對(duì)較小，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題處理較為及時(shí)，執(zhí)法效率較高。二是便于部門(mén)間協(xié)作配合。由于屬地管理責(zé)任明確，遇到執(zhí)法重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題時(shí)，可由政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)配合，采取聯(lián)合執(zhí)法、集中協(xié)作等多種方式，形成多方參與、齊抓共管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。弊端主要體現(xiàn)在，一是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同區(qū)域執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可能帶來(lái)自由裁量權(quán)和隨意性較大，造成執(zhí)法不公正。二是層級(jí)較低，影響執(zhí)法效力。區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)地位較低，無(wú)力協(xié)調(diào)上級(jí)政府相關(guān)部門(mén)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，直接影響執(zhí)法效力。保留市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在協(xié)作與統(tǒng)籌方面上。對(duì)于城市管理中跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制；對(duì)于區(qū)與區(qū)之間搭界的監(jiān)管盲點(diǎn)，可根據(jù)各區(qū)執(zhí)法力量和目前承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)情況，合理分配任務(wù)，有效解決執(zhí)法邊界不清、執(zhí)法力量不足、區(qū)域界限不明確而造成的推諉扯皮問(wèn)題；對(duì)于重大綜合案件聯(lián)合執(zhí)法，也可以迅速集中工作力量，部門(mén)聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)作，形成合力。但執(zhí)法重點(diǎn)偏重于一些重大問(wèn)題，對(duì)于一些小問(wèn)題、具體問(wèn)題可能出現(xiàn)不重視和執(zhí)法不到位的情況。

三、綜合行政執(zhí)法路徑選擇

（一）從橫向上由“小”及“大”分步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。綜合行政執(zhí)法改革要與行政管理體制改革、大部門(mén)制改革有機(jī)結(jié)合，分領(lǐng)域分行業(yè)先行試點(diǎn)，逐步推開(kāi)。先行試點(diǎn)執(zhí)法整合領(lǐng)域應(yīng)滿足三個(gè)條件：一是涉及范圍不大。如文化領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，整合文化、新聞出版、版權(quán)、文物、廣播影視、音像制品等行政處罰權(quán)，而文化、文物、出版物、美術(shù)市場(chǎng)一般比較集中，規(guī)模不大，執(zhí)法領(lǐng)域相似度較高，難度不大，涉及面不寬；二是專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)。確定綜合執(zhí)法的整合范圍要充分考慮能否有效運(yùn)行，對(duì)于一些執(zhí)法專(zhuān)業(yè)程度較強(qiáng)的，專(zhuān)屬執(zhí)法權(quán)不宜簡(jiǎn)單整合?？上瓤紤]一些執(zhí)法過(guò)程便于操作的，不需要專(zhuān)業(yè)儀器和技術(shù)支撐的，如旅游執(zhí)法；三是關(guān)聯(lián)程度較高。執(zhí)法領(lǐng)域相似性較高，執(zhí)法環(huán)節(jié)盡量處在同一生產(chǎn)鏈條可實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)全過(guò)程無(wú)縫監(jiān)管，有效避免重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法，提高執(zhí)法效力。如市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)⒐ど?、質(zhì)監(jiān)、食藥等執(zhí)法整合，再如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)投入品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、植物檢疫、農(nóng)業(yè)機(jī)械安全等綜合執(zhí)法。

（二）從縱向上“收”“放”結(jié)合分領(lǐng)域推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。對(duì)市和市轄區(qū)行政執(zhí)法改革而言，“推進(jìn)執(zhí)法重心下移、減少執(zhí)法層級(jí)”并不意味著把市級(jí)全部行政執(zhí)法權(quán)限下放，而是要考慮各領(lǐng)域特點(diǎn)，“收”“放”結(jié)合。除中央和山東省有明確要求的食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵭惺袇^(qū)分級(jí)執(zhí)法外，對(duì)于需要全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推動(dòng)、區(qū)域間協(xié)調(diào)任務(wù)較重或區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)無(wú)法協(xié)調(diào)的和區(qū)級(jí)無(wú)相關(guān)管理權(quán)限的國(guó)土資源、規(guī)劃、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水利、節(jié)能等領(lǐng)域，建議“上收”。對(duì)于城市管理、勞動(dòng)保障、文化旅游、市場(chǎng)監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)督，建議“放到位”。在下放權(quán)限時(shí)，還要充分考慮事項(xiàng)所在執(zhí)法鏈條的整體性，避免因同種類(lèi)型執(zhí)法權(quán)限收與放不一致，變相增加執(zhí)法協(xié)調(diào)的難度。

（三）從政策上敢“破”敢“立”保障執(zhí)法人員同城同崗?fù)?。如?jì)南市執(zhí)法人員6000多名，事業(yè)人員占比超過(guò)70%，編外聘用人員約占16%。同城同崗不同工不同酬是阻礙行政執(zhí)法體制改革的重要因素。一方面，人員無(wú)法流動(dòng)。有的職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，由于執(zhí)法人員身份問(wèn)題無(wú)法及時(shí)劃轉(zhuǎn)，原執(zhí)法隊(duì)伍仍然存在，造成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法。另一方面，同工不同酬造成執(zhí)法隊(duì)伍“機(jī)關(guān)化、貴族化”。許多地方一線執(zhí)法編制甚至不到全部編制的1/3。推進(jìn)綜合執(zhí)法，要探索改革現(xiàn)行人事管理體制，明確一線執(zhí)法力量比例，嚴(yán)把執(zhí)法人員資質(zhì)，暢通人員劃轉(zhuǎn)、身份過(guò)渡機(jī)制，完善崗位績(jī)效工資待遇。

（四）從機(jī)制上“硬”化協(xié)作考核指標(biāo)形成剛性制約。在現(xiàn)行管罰分離的管理體制下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)之間、執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)難度較大。提高執(zhí)法效力還應(yīng)從健全完善公務(wù)協(xié)作制度入手，強(qiáng)化監(jiān)督制約。一是研究出臺(tái)行政執(zhí)法配合考核辦法。將配合執(zhí)法作為職能部門(mén)的重要任務(wù)列入綜合考評(píng)，硬化量化考核標(biāo)準(zhǔn)，形成約束機(jī)制。二是健全公務(wù)協(xié)作制度。建立信息共享、協(xié)作配合、聯(lián)合執(zhí)法等系列公務(wù)協(xié)作制度，形成公務(wù)協(xié)作規(guī)范。三是強(qiáng)化屬地化管理責(zé)任。結(jié)合權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，建立形成權(quán)責(zé)一致、主體明晰、責(zé)任明確的屬地管理體制，倒逼地方政府廣泛調(diào)動(dòng)資源參與到行政執(zhí)法活動(dòng)中來(lái)，積極探索推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法等多種形式執(zhí)法。

（作者系濟(jì)南市編辦巡視員；事業(yè)機(jī)構(gòu)編制處副處長(zhǎng)）