● 唐亞林

從外部關(guān)系理順到內(nèi)部關(guān)系規(guī)范：回應(yīng)—責(zé)任型政府的新構(gòu)建

● 唐亞林

黨的十八大以來，新一屆中央政府圍繞建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的發(fā)展目標(biāo)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵，著重在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面做了大量卓有成效的工作，推動(dòng)了政府與市場、社會(huì)關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上，把機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重點(diǎn)放在黨政部門組織結(jié)構(gòu)、管理體制、中央與地方關(guān)系、政事與事企關(guān)系等內(nèi)部關(guān)系的規(guī)范之上，為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，指明了改革方向，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定內(nèi)外相結(jié)合的政府制度體系基礎(chǔ)。

一、新型政府與市場、社會(huì)關(guān)系的重塑：回應(yīng)型政府的新構(gòu)建

長期以來，由于各級(jí)政府一方面通過行政審批、行政許可、管制政策等方式，對(duì)各類市場和社會(huì)主體設(shè)置了過多的嚴(yán)格的準(zhǔn)入措施和監(jiān)管門檻，同時(shí)對(duì)政府權(quán)力行使的邊界缺乏清晰的劃分，導(dǎo)致市場和社會(huì)的制度性交易成本居高不下，市場活力、社會(huì)創(chuàng)新力難以得到有效釋放；另一方面對(duì)市場主體和自然人提供的各類輔助性辦事服務(wù)，存在服務(wù)手續(xù)繁雜、服務(wù)時(shí)限過長、服務(wù)績效不彰等弊端，導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和公民的需求普遍存在如回應(yīng)不及時(shí)、回應(yīng)乏力等問題。這種政府對(duì)市場、社會(huì)組織和公民的干預(yù)和服務(wù)存在的“越位”“錯(cuò)位”“缺位”等交織的情況，成為十八大以來新一屆中央政府主攻的改革對(duì)象和改革方向。

從2013年3月至2017年5月底，伴隨著持續(xù)不斷且環(huán)環(huán)相扣的“放管服”改革進(jìn)程，當(dāng)代中國的各級(jí)政府在制度層面基本確立了“負(fù)面清單”“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”體系，初步達(dá)成了市場和社會(huì)主體“法無禁止即可為”、政府部門“法無授權(quán)不可為”“法定職責(zé)必須為”的目標(biāo)，一改多年的政府對(duì)市場和社會(huì)的亂干預(yù)亂作為的現(xiàn)象。

在改革成效方面，首先是通過取消、下放和變更等方式，讓簡政放權(quán)取得突破性制度成就。僅4年多時(shí)間，行政審批事項(xiàng)大幅減少，在國務(wù)院部門層面取消和下放行政審批事項(xiàng)的比例超過40%，非行政許可審批徹底終結(jié)，國務(wù)院各部門設(shè)置的職業(yè)資格削減70%以上。此外，商事制度大為簡化，工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，注冊資本由“實(shí)繳制”改為“認(rèn)繳制”，“多證合一、一照一碼”初步實(shí)施。其次，通過信用體系建設(shè)、綜合執(zhí)法體制改革等方式，推動(dòng)了事中事后監(jiān)管取得突破性進(jìn)展。4年多來，各地通過“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新、工商質(zhì)監(jiān)食藥監(jiān)等執(zhí)法部門整合、守信與失信聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制建設(shè)等方式，有效地規(guī)范了市場秩序。最后，通過信息通訊技術(shù)有機(jī)嵌入政務(wù)服務(wù)流程等方式，以電子政務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)格化管理平臺(tái)為載體，不斷提升政府部門服務(wù)市場與社會(huì)主體以及公民的服務(wù)水平。以“一窗受理、一站服務(wù)”為核心的行政服務(wù)中心普遍建立，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式得到普遍推廣，政府行政服務(wù)水平得到提升，社會(huì)滿意度和營商環(huán)境得到高度認(rèn)可。

4年多來，以“放管服”改革為突破口的行政體制改革進(jìn)程，最直接的績效就是從新型政府與市場、社會(huì)關(guān)系的重塑視角，進(jìn)一步理順政府、市場和社會(huì)的各自活動(dòng)范圍和基本功能，創(chuàng)設(shè)了規(guī)范三者關(guān)系的基本制度體系，把回應(yīng)市場和社會(huì)主體以及公民的需求作為現(xiàn)代政府建設(shè)的基本要義。黨的十九大報(bào)告提出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的發(fā)展目標(biāo)，其實(shí)質(zhì)就是在過往已取得的績效基礎(chǔ)和確定的改革方向之上，繼續(xù)以回應(yīng)型政府建設(shè)為突破口，把政府與市場、社會(huì)關(guān)系從理順走向定型，進(jìn)而形成強(qiáng)大的制度化治理力量。

二、新型政府內(nèi)部關(guān)系的再造：責(zé)任型政府的新構(gòu)建

在改變政府部門對(duì)市場和社會(huì)主體亂干涉、亂作為的過程中，除了需要?jiǎng)澏ㄕ畽?quán)力行使的邊界，理順政府與市場、社會(huì)的關(guān)系外，還需要對(duì)多年來職能相近與交叉、各自為政、缺乏信息共享和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、碎片化明顯的黨政機(jī)構(gòu)體系、中央與地方關(guān)系進(jìn)行整合與再造。為此，黨的十九大報(bào)告對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系再造的重點(diǎn)進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)，即將改革重點(diǎn)放在黨政部門組織結(jié)構(gòu)、管理體制、中央與地方關(guān)系、政事與事企關(guān)系等之上，否則正在進(jìn)行的各類重大改革難以得到高效的體制機(jī)制保障，已經(jīng)取得的重大體制機(jī)制改革成果最終也可能會(huì)喪失。

新型政府內(nèi)部關(guān)系再造的基本思路遵循“瘦身—健體—強(qiáng)魂”的主線，建設(shè)責(zé)任型政府。首先按照精簡統(tǒng)一效能原則，繼續(xù)“瘦身”，規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)關(guān)系。一方面繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革進(jìn)程，從聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同治理角度，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)；另一方面在省市縣層級(jí)，根據(jù)各地已經(jīng)取得的各種試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索通過合并設(shè)立或合署辦公方式，推動(dòng)黨政機(jī)構(gòu)的一體化治理進(jìn)程。

其次，按照科學(xué)化、規(guī)范化、法制化原則，強(qiáng)化“健體”意識(shí)，用立法方式鞏固機(jī)構(gòu)和行政體制改革成果。多年來，在各級(jí)政府管理實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置不夠科學(xué)，編制管理乏力，“編外編”現(xiàn)象屢禁不止，迫切需要按照各地、各類、各部門管理實(shí)際，在制定統(tǒng)一的編制管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮城鄉(xiāng)之間、決策部門與執(zhí)行部門之間、直接面對(duì)市場、社會(huì)和民眾的服務(wù)部門和管理部門之間等差別，加快出臺(tái)國家機(jī)構(gòu)組織法律體系。

最后，按照權(quán)責(zé)一致原則，樹立“強(qiáng)魂”理念，切實(shí)增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。一方面需要從加強(qiáng)黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人力資源管理能力出發(fā)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，建設(shè)高效有為盡責(zé)的公務(wù)員隊(duì)伍體系；另一方面要盡快落實(shí)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2016〕49號(hào)）》，推進(jìn)不同層級(jí)間權(quán)責(zé)合理配置，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)，激發(fā)中央和地方兩個(gè)積極性，持續(xù)釋放制度紅利；還需要強(qiáng)化事業(yè)單位的公益屬性，推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部體制機(jī)制改革，提升事業(yè)單位作為提供公益性服務(wù)主力軍的作用，為滿足人民日益增長的美好生活需要提供基本保障。

三、內(nèi)外部關(guān)系的有機(jī)結(jié)合：回應(yīng)—責(zé)任型政府行政文化的新構(gòu)建

堅(jiān)持以人民為中心的基本方略，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，是黨和政府既定的歷史使命。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的進(jìn)程，從新型政府行政文化視角，一方面需要將政府內(nèi)部關(guān)系的再造和政府與市場、社會(huì)關(guān)系的重塑有機(jī)結(jié)合，形成對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格制約與監(jiān)督的制度體系，另一方面需要以需求和績效為導(dǎo)向，強(qiáng)化所有公職人員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，將合法運(yùn)用政府權(quán)力和積極履行職責(zé)有機(jī)結(jié)合，形成對(duì)人民負(fù)責(zé)的回應(yīng)—責(zé)任型政府行政文化。

回應(yīng)—責(zé)任型政府行政文化，第一，始終將人民日益增長的美好生活需要作為各級(jí)政府及其公務(wù)員的工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把群眾路線真正貫徹到建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府全過程之中。第二，以績效為導(dǎo)向，合法高效地行使權(quán)力，將激勵(lì)與問責(zé)相結(jié)合，不斷提高執(zhí)政本領(lǐng)和服務(wù)能力。第三，以政府運(yùn)作過程的公開性與透明性為抓手，推動(dòng)政府辦事流程的公開化與透明化、政府決策過程與執(zhí)行過程的公開化、政府辦事人員公務(wù)行為的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化、政府機(jī)關(guān)與人員日?；顒?dòng)的透明化等進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估的全過程參與。第四，將在實(shí)踐中不斷完善的政府管理制度體系與不斷提升的公務(wù)員能力體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)中國特色政府管理實(shí)踐領(lǐng)域“良制+良心”的發(fā)展目標(biāo)。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授）