■ 孫 月/王麗艷/李赫伊

（1.中國地質大學（北京）人文經管學院，北京 100083； 2.天津華北地質勘查局，天津 300170）

淺談礦業(yè)權流轉制度中國家權利的合理運用

■ 孫 月1/王麗艷1/李赫伊2

（1.中國地質大學（北京）人文經管學院，北京 100083； 2.天津華北地質勘查局，天津 300170）

國家擁有礦產資源的所有權并且在礦業(yè)權流轉中具有管理權。國家的所有者權利和管理者權力的復合使用使得國家在礦業(yè)權交易中有著至高無上的地位，行政部門既是權利處分的當事人又是權利處分行為的監(jiān)督者，這使得礦業(yè)權交易過程中雙方的地位不可能平等，難以從根本上解決由礦業(yè)權行政審批為主導的資源配置方式所產生的資源供應效率低下和資源損失浪費等問題。對于礦業(yè)權流轉制度的設定，可區(qū)分國家的行政權規(guī)定和財產權規(guī)定，在一級市場和二級市場中，合理行使國家權利，促進我國礦業(yè)權流轉制度完善。

礦業(yè)權；礦業(yè)權流轉；國家權利

0 引言

我國《礦產資源法》第三條規(guī)定，國家對礦產資源具有民事所有權。由于國家的所有權并不能像民法上的所有權一樣，由當事人直接行使，因此由所有權人國家賦予符合資質者以礦業(yè)權，再由礦業(yè)權人開發(fā)礦產資源以實現(xiàn)其經濟價值。除此之外，國家還具有自然資源的行政管理職能，即在礦業(yè)權流轉中具有管理權。在國家所有權和管理權復合使用的現(xiàn)實狀況下，容易出現(xiàn)國家行政權力和民事權利混淆的情況，行政機關往往過度使用行政權對礦業(yè)權流轉實施干預，不僅阻礙了礦業(yè)權的流轉，也不利于礦業(yè)權市場的完善以及礦產資源經濟效益的發(fā)揮。在礦業(yè)權流轉的過程中，為促進礦業(yè)權市場的建立，應合理使用國家所有權和管理權，避免國家行政權過多地干預礦業(yè)權市場。在一級市場與二級市場中，國家的經濟利益與公共利益有不同的實現(xiàn)途徑，因此需要有不同的管理方式。通過對國家所有權與管理權進行分析，探究國家對一級市場和二級市場的不同規(guī)制，促進我國的礦業(yè)權流轉制度完善。

1 我國礦業(yè)權流轉制度中國家權利的運用方式

在礦業(yè)權流轉中，國家作為礦產資源的所有者，具有國家所有權，同時，國家作為礦產資源的管理者，又具有行政管理權。這兩種權利的并行行使，使得礦業(yè)權流轉中的國家參與變得更加復雜。

1.1 礦產資源國家所有權

我國法律規(guī)定礦產資源歸國家所有，鑒于國家作為具體法律關系主體時的抽象性，《礦產資源法》第二條還規(guī)定由國務院行使國家對礦產資源的所有權。根據礦產資源所有權的歸屬，我國設置了相應的產權制度。

關于礦產資源國家所有權與民法上的財產所有權的性質問題，目前法學界存在爭議，主要有三種觀點：公權說、私權說以及公私混同權說。公權說認為礦產資源國家所有是一種公法上的關系，是國家與公民之間的關系，即國家處于行政主體地位，對礦產資源享有絕對的管理和控制權。私權說認為礦產資源國家所有是一種民事上的財產關系，是國家對于礦產資源享有的一種民事權利，礦產資源相關權利應當通過市場機制以競爭方式取得，國家對礦產資源的配置不是行政行為而是民事行為，政府處于民事主體地位。公私混同權說認為礦產資源所有權是對礦產資源的權利，指法律上對礦產資源所享有的進行合理使用的權利，它既包括公權力對觸犯國家和其他公民環(huán)境權益行為的限制，也包括私人對礦產資源享有的產權。

國家所有礦產資源，實質是為全民所有，其客體帶有公共物品的特征，在國家擁有產權的同時也要履行妥善配置、保護資源的義務，因此礦產資源國家所有權包含資源產權和資源管理權兩種，礦業(yè)權流轉的同時，還應受到國家行政的規(guī)制，但這種規(guī)制應僅限于礦產資源的安全與生態(tài)保護等公共利益領域，并不應影響礦產資源權利主體獨立的支配權和開發(fā)利用權。在礦業(yè)權出讓過程中，礦產資源國家所有權可作為國家配置、管理礦產資源及其開發(fā)行為的源權，國家基于所有者地位可行使配置、保護資源的管理權。而在轉讓過程中，因礦業(yè)權已經出讓，國家只是基于行政管理職能，對礦業(yè)權市場進行管理。

根據我國目前法律對礦產資源所有權的規(guī)定來看，基于國家的特殊地位，其對于礦產資源這一國家所有的財產，過分強調了國家對國有資產的支配力，在出讓環(huán)節(jié)重在主體資格以及程序方面的要求，使得礦業(yè)市場的準入門檻提高；在二級市場的轉讓環(huán)節(jié)，也強調了批準程序，使得轉讓困難重重，妨礙了礦業(yè)權人資產的流動，與市場規(guī)律相悖。

總之，由于現(xiàn)有法律框架強調了國家對國有資產的支配力，忽略了其民事財產權屬性，礦產資源的經濟價值難以充分體現(xiàn)。

1.1.1 礦產資源國家所有權的實現(xiàn)方式—授予礦業(yè)權

大多數(shù)礦產資源賦存于地下，因此，對礦產資源的開發(fā)利用首先從勘查開始，通過勘查發(fā)現(xiàn)具有可采價值的礦產資源后，再進入到開采階段。礦產資源的開發(fā)利用分為探礦階段與采礦階段，大多數(shù)國家的礦業(yè)法相應地也將礦業(yè)權設置為探礦權與采礦權①注：礦業(yè)權是指礦產資源開發(fā)利用中的一系列權利的統(tǒng)稱。各國的礦業(yè)權設置不同，種類也不同，但一般都是按照探礦、采礦兩個階段設置。例如，澳大利亞在探礦階段的權利包括找礦普查權、勘探權，采礦階段分為采礦租賃保留權、租礦權、開采權；美國在勘察階段授予勘查許可，在采礦階段分為優(yōu)先租礦權、專利礦權、租礦權等；而蒙古與我國相同就分為探礦權與采礦權。本文就以探礦權與采礦權為例說明礦產資源所有權實現(xiàn)的階段中的權屬。。根據我國相關法律規(guī)定，我國探礦權和采礦權的取得實行許可證制度，需要經過資格審查、登記與批準程序，并且權利行使范圍與時間具有限制性。在授予礦業(yè)權階段，國家所有權的實現(xiàn)處處體現(xiàn)了所有者與管理者的一體化。

值得說明的是：國家對礦產資源的勘查投入與探礦階段的探礦權不同。國家公益性礦產資源勘查主要是指礦產資源的地質調查，是為了后續(xù)勘探所做的基礎性資料的調查活動，所獲取的地質資料是公開的，無償提供給社會使用。另外，國家對戰(zhàn)略性礦產資源和經濟建設急需，但勘查技術要求高、投入大、風險高，社會資本不愿意投入的礦產資源開展勘查，進行投資或建立基金，主要目的是保障社會需求。這一方面實際上體現(xiàn)了國家所有權的處分權，即國家有權對自己的礦產資源所有權進行處分，同時也體現(xiàn)了國家所有權不同于一般財產所有權的公共屬性特征。

按照一般市場規(guī)律，只要有需求就會有社會投資進行此類礦產的勘查，國家不應當投入太多資金。但我國在長期的計劃經濟體制下，國家成為礦產資源勘查的主體。為實現(xiàn)找礦突破，礦產資源勘查通過公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進的模式推進，基金的收益通過探礦權出讓取得價款或轉讓合作探礦權來實現(xiàn)，部分地方基金還約定了礦業(yè)權出讓收益分成?？梢哉f我國投入了較大的國有資金進行了本質上是商業(yè)性勘查的礦產資源勘查。本文認為，隨著礦產資源勘查市場機制的完善，國家可運用市場機制來引導社會資金進行礦產資源的勘探，以減輕國有資金投入的負擔②注：本文這里所指的礦產資源的勘查，不包括國有企業(yè)對該部分礦產資源的勘查投資。。

1.1.2 礦產資源國家所有權的價值實現(xiàn)—收取礦產資源稅費

礦產資源本身的所有權價值可體現(xiàn)在礦產資源稅費之上。根據國務院《礦產資源權益金制度改革方案》，我國現(xiàn)行的礦產資源稅費制度主要包括：礦業(yè)權出讓收益，礦業(yè)權占用費，礦產資源稅和礦山環(huán)境治理恢復基金。世界上各國很少有類似我國的專門的“礦產資源稅”，并不專門針對礦產資源開采所得征稅，一般收取權利金、資源超額利潤稅、礦業(yè)租金等。我國礦產資源稅費制度中并未引入權利金制度，在對礦產資源國家所有者權益的具體實現(xiàn)形式上，主要是以礦業(yè)權出讓收益體現(xiàn)國家出讓礦業(yè)權中國家所有者權益。

1.2 礦業(yè)權流轉中的國家管理權

礦產資源作為經濟建設的重要資源，具有公共物品的特征，并且在其開發(fā)中可能會受到經濟外部性影響，導致市場失靈，因此，各國礦業(yè)法以及我國《礦產資源法》都對礦產資源的開發(fā)利用進行管制，通過立法規(guī)定礦業(yè)權人資格、礦業(yè)權的授予機關和程序、礦業(yè)權轉讓的限制、礦產資源開發(fā)利用管理機關及其職責等對礦產資源的勘查、開采進行監(jiān)督管理。國家在礦業(yè)權流轉中的管理權分別有礦產資源所有權和國家公共管理權兩種權利來源，在礦業(yè)權出讓過程中，國家的管理權與所有權兩者之間并不是截然對立和此消彼長的。

礦業(yè)權流轉的國家管理權可分為：礦業(yè)權出讓中的國家管理權，礦業(yè)權轉讓中的國家管理權和礦業(yè)權流轉中的監(jiān)督管理權。礦業(yè)權出讓階段的國家管理權主要體現(xiàn)為對出讓前的礦種分類管理的劃定，對出讓前的礦產資源的分區(qū)劃定權，對礦產資源出讓環(huán)節(jié)的管理權，以及對礦業(yè)權出讓中的行政處罰權。在礦業(yè)權出讓中管理權的行使不僅體現(xiàn)了所有權的財產權的實現(xiàn)，更主要的目的是通過對礦業(yè)權申請人資格的審查以及授予許可，以保證礦業(yè)權人具有申請資格與開發(fā)能力、對礦產資源進行合理開發(fā)利用、保證生態(tài)平衡。礦業(yè)權轉讓環(huán)節(jié)的管理權主要包括礦業(yè)權轉讓條件的限制、對礦業(yè)權轉讓的審批和登記管理，以及違法轉讓的法律責任等。國家在授予礦業(yè)權后，基于國家管理者的身份，還要對礦業(yè)權人的礦產資源開發(fā)利用行為進行監(jiān)督，包括現(xiàn)場監(jiān)督檢查、對礦業(yè)權人違法行為的制止與處罰、礦業(yè)權的吊銷等。

從以上分析可以看出，礦業(yè)權的設定使所有權的基本權能脫離所有者后，國家作為主權者和管理者，仍然保留著絕對的處分權，但這并不是基于國家的所有權而是基于其公共管理職能。

2 礦業(yè)權流轉中國家權利的復合

礦業(yè)權作為財產權的一種，需要通過流轉實現(xiàn)其經濟價值。在市場經濟體制下，礦業(yè)權需要進入市場，進行流通，才能有效取得經濟利益。目前我國礦業(yè)權市場的結構，按照礦業(yè)權流轉階段的不同，分為一級出讓市場和二級轉讓市場。國家權利的復合影響了一級市場和二級市場的運行，礦業(yè)權流轉受到公權力的限制，流轉過程中的各方關系變得復雜，難以實現(xiàn)交易的平等。

2.1 一級市場中國家復合權利行使的影響

一級出讓市場是指礦業(yè)權登記管理機關以協(xié)議出讓或競爭性招拍掛方式作出行政許可決定，頒布勘查許可證、采礦許可證，一般民事主體獲得礦業(yè)權。我國礦業(yè)權出讓方式主要包括招標拍賣掛牌方式、協(xié)議出讓方式以及探礦權申請在先方式。國家權利復合影響了出讓的對象、可出讓礦產的種類、出讓年限、出讓區(qū)塊、出讓方式、出讓稅費等，可歸納為以下幾個方面：

(1)出讓主體的不平等。一是國家與礦業(yè)權申請人之間的地位不平等?，F(xiàn)行法律法規(guī)對礦業(yè)權申請人的資金、設備、技術人員等資質條件和安全生產、環(huán)境保護等方面作出了嚴格限定，并通過嚴格的程序來遴選和確定最終的礦業(yè)權人，對礦業(yè)權申請人的資格審查和礦業(yè)權市場準入條件體現(xiàn)了國家以行政權力介入國家所有權的行使。二是礦業(yè)權申請人之間的地位不平等。我國《礦產資源法》及其實施細則中將礦山企業(yè)分為國有礦山企業(yè)、集體所有制礦山企業(yè)和私營礦山企業(yè)，對于三者可出讓的礦產種類和出讓方式有所不同。如對于“國務院批準的重點礦產資源開發(fā)項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地”所設的探礦權和采礦權，可采取協(xié)議方式出讓，而協(xié)議出讓的對象通常為具有特定資質條件的國有礦山企業(yè)。以行政權力遴選礦業(yè)權人，限制了市場的自由配置。

(2)出讓方式除市場性的招標、掛牌、拍賣方式外，還存在協(xié)議出讓、申請在先方式出讓。根據《礦產勘查開采分類目錄》（以下簡稱《分類目錄》）的分類，分別劃定不同礦產資源的出讓方式，如屬于《分類目錄》規(guī)定的第一類礦產的勘查，并在礦產勘查工作空白區(qū)或雖進行過礦產勘查但未獲可供進一步勘查礦產地的區(qū)域內，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權。盡管政府目標中盡可能減少協(xié)議出讓的數(shù)量，但協(xié)議出讓依然在礦業(yè)權市場中為政府選擇礦業(yè)權出讓方式保留了行政通道，這不是國家所有權的行使，而是基于行政性考量。

(3)出讓合同的雙重性質。國家所有權和行政權的復合使得出讓合同同時具有了民事和行政合同的雙重性質。這種雙重性質導致了主體關系的矛盾。在行政合同關系中，締約雙方地位不平等，存在著管理和被管理的關系，而民事合同雙方地位平等，權利與義務對等。在我國法律中，礦業(yè)權出讓合同的簽訂是在簽訂成交確認書后，即要取得礦業(yè)權許可證后才進行礦業(yè)權出讓。礦業(yè)權出讓審批帶有的國家行政許可限制，和我國物權法界定為用益物權的礦業(yè)權需通過市場來配置雜糅在一起，導致了我國礦業(yè)權出讓合同性質的混亂。

2.2 二級市場中國家復合權利行使的影響

礦業(yè)權二級市場是礦業(yè)權在不同的礦業(yè)權人之間依法橫向流通的市場，表現(xiàn)為平等主體之間的礦業(yè)權轉讓行為，是礦業(yè)權通過一級市場后進入的有限制的自由流通領域。一級市場中已有礦業(yè)權的民事主體通過合法的方式，將礦業(yè)權轉給其他民事主體，實際上是轉讓其經濟利益和經濟風險，轉讓后，受讓者成為新的礦業(yè)權人。國家行政權與礦產資源所有權的復合主要影響了以下幾個方面：

(1)礦業(yè)權是限制性轉讓而非自由流通。一是《礦產資源法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》對礦業(yè)權的轉讓規(guī)定了一系列的法定條件。如對于探礦權人完成規(guī)定的最低勘查投入的規(guī)定；礦山企業(yè)投入采礦生產必須滿1年的規(guī)定等。

(2)探礦權人的合法權益難以保障。我國法律規(guī)定“探礦權人有權在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內礦產資源的采礦權。探礦權人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人?！贝_定了探礦權人獲得勘查作業(yè)區(qū)內采礦權的優(yōu)先權。但對于探礦權人優(yōu)先取得勘查區(qū)塊內的采礦權的權利是同等條件下的優(yōu)先權，還是一種排他性的優(yōu)先權，以及優(yōu)先權行使的條件和程序并未有統(tǒng)一、明確地規(guī)定?，F(xiàn)實中，有些地區(qū)對于探礦權人申請勘查工作區(qū)內的采礦權時，依舊按照招拍掛的方式辦理，使得有些探礦權人最終無法獲得采礦權，這是國家行政權進入民事領域導致的問題。

(3)“轉讓”界定不清?，F(xiàn)階段法律規(guī)定了礦業(yè)權人可以采取出售、作價出資、分立合并、合資合作、重組改制、上市等方式轉讓礦業(yè)權，礦業(yè)權人也可以依法出租、抵押礦業(yè)權?；谛姓剂?，礦山企業(yè)的分立合并、合資合作、重組改制、上市等也作為礦業(yè)權轉讓的方式，這是對于礦業(yè)權的權屬轉移的理解有誤。

(4)合同經審批后生效。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第10條規(guī)定探礦權、采礦權轉讓合同自批準之日生效；轉讓批準后由登記機關辦理變更登記。此舉在于統(tǒng)一轉讓合同、行政許可與登記的效力。這種以行政許可來確認合同效力，進而確認物權效力的方式，看似方便了礦業(yè)權交易，減少了政府的程序性約束，但其混淆了物權、合同以及行政許可的效力問題，在以雙方意思自治為主的合同中介入行政權力，實際是政府權力的不當干涉。

2.3 礦業(yè)權流轉制度中國家權利運用的問題

我國現(xiàn)今的礦業(yè)權流轉制度中，國家的所有者地位與管理者地位重合，因此國家在礦業(yè)權交易中有著至高無上的地位，行政部門既是權利處分的當事人，又是權利處分行為的監(jiān)督者，這使得礦業(yè)權交易過程中雙方的地位不可能平等，難以從根本上解決由于礦業(yè)權行政批準為主導的資源配置方式所產生的資源供應效率低下和資源損失浪費等問題。通過對一級市場和二級市場的分析，國家權利復合在礦業(yè)權流轉制度體現(xiàn)為公權與私權的沖突，可歸納為以下幾點：

(1)市場準入資格與礦業(yè)權許可相混淆。礦業(yè)市場準入資格是進入礦業(yè)市場的經營資格，而礦業(yè)權是對于礦產資源的財產性權利的分配，我國法律將把行政許可擴大到了自然資源的分配領域，混淆了特定行業(yè)的市場準入與自然資源財產權分配的界限。

(2)合同效力不能實現(xiàn)。礦業(yè)權轉讓合同經必須批準才能生效，使得流轉的效率降低，流轉的滯后性導致市場的盈利減少，且容易引起糾紛，這也導致了我國目前礦業(yè)權流轉秩序混亂、資源配置不合理。

(3)稅費制度混亂。我國礦產資源屬于國家所有，為了實現(xiàn)國家的所有權收益，并且補償部分的行政管理支出，開征了多個種類的礦產資源稅費，各種稅費之間界限不清，征收目標不明確，造成礦產資源稅費制度的混亂。這種用行政管理的方式取代民事交易的做法，賦予礦產資源稅費過多的目標。名目過多的稅費加重了礦山企業(yè)的負擔，有些更是被認為是重復征收。因而大多數(shù)礦山企業(yè)在取得礦業(yè)權之后，不斷加快礦產資源的開發(fā)，甚至過度開采礦產資源，造成礦產資源的浪費。

我們應認識到行政權是直接由主權派生的，是國家行政機關對社會生活進行管理的權力，它具有國家強制性的特征，根本不能進入交換領域進行交換，否則必然造成對交易秩序的破壞。

3 礦業(yè)權流轉中國家權利運用的優(yōu)化

實現(xiàn)國家的礦產資源所有者利益，既要使礦產資源所有權產生效益，又要避免外部性影響，礦產資源權屬劃分會直接影響其流轉方式和程序。因此，一方面需要完善礦業(yè)權市場開放交易平臺，對交易流程進行合理規(guī)劃；另一方面也要完善國家權利的運行機制，區(qū)分所有權人利益的實現(xiàn)與管理者公眾權益的實現(xiàn)方式，合理行使國家在礦業(yè)權交易中的權利。

3.1 國家所有權與管理權的合理區(qū)分

我國確立了礦產資源有償使用制度和礦業(yè)權分級分類出讓制度，在市場經濟條件下，完善礦業(yè)權流轉制度的有效方式是健全礦業(yè)權市場。在礦業(yè)權流轉中，應區(qū)分國家的兩種角色，在交易中國家作為所有者要保證與其他主體的平等地位，在市場中僅作為管理者進行合法的行政干預，保證市場對礦業(yè)權流轉的合理導向，未來應盡量減少行政干預，著重審查礦產開采方案。國家作為管理者，可以對礦業(yè)權的流轉和行使進行宏觀的監(jiān)督和管理，對于礦業(yè)權轉讓的規(guī)制應在保證交易安全和國家資源安全的范圍內。如為保證礦產資源的合理開采，對礦業(yè)權人資格的限制性審查必須始終貫穿于礦業(yè)權流轉的各個環(huán)節(jié)，礦業(yè)權雖然可以自由交易，但仍然要在國家對其資質條件的審查合格后，才能進行礦業(yè)權的流轉。

在礦業(yè)權流轉過程中應盡可能區(qū)分國家的行政和民事行為。作為礦產資源所有者，國家可以規(guī)劃礦業(yè)權出讓方案，審查礦業(yè)權申請人資質，確定礦業(yè)權受讓人，依法收取礦業(yè)權出讓收益、礦業(yè)權占用費等。作為國家管理者，國家可以對礦業(yè)權流轉進行宏觀調控，規(guī)范礦業(yè)權交易市場，監(jiān)督礦產資源勘探開發(fā)，如確定礦產勘查和開采的資質條件并對申請人的資質進行審查認定等，并且可以通過征收資源稅的方式實現(xiàn)國家收益。我國將礦產資源行政管理與資源性產權授予一并交由地質礦產主管部門，而行政管理與資源性產權管理分屬公權力和私權利的調整范圍，需要區(qū)分行政管理與產權管理權限，以防出現(xiàn)過度行政干擾的后果，對于保證交易安全的職能可交由專門財政部門規(guī)制。

3.2 礦業(yè)權一級市場中國家權利運用的合理化

在礦業(yè)權的一級市場中，國家作為礦產資源所有人，通過出讓礦業(yè)權的形式，將所有權讓渡給礦業(yè)權人。在出讓時，國家的所有者身份中帶有管理者性質，在平等交易的同時基于對礦產資源安全等因素，需要對礦業(yè)權人進行資格審查，我國現(xiàn)有方式是授予礦業(yè)權許可證。但國家的雙重身份會導致許可和民事合同、權利登記的競合。

根據我國《行政許可法》的規(guī)定，礦業(yè)權許可證屬于特許的一種。國家以礦產資源所有者的身份，向申請人頒發(fā)許可，既是以行政權力準許申請人從事開發(fā)利用的行為，也是以特定的民事主體身份，讓渡民事權利，其與后續(xù)民事合同的簽訂以及礦業(yè)權變更登記有重復的內涵。有學者認為《行政許可法》把行政許可擴大到了公共自然資源財產權的分配，混淆了主體法同客體法的功能界限。

根據對礦產資源特殊性質的分析，許可證針對的不應是權利讓渡，而是從事勘探、開采活動的特殊領域的進入，并且許可證不僅要體現(xiàn)礦產資源所有權，更要體現(xiàn)環(huán)境權益、資源節(jié)約利用、生態(tài)保護等公共利益。而礦業(yè)權的取得則屬于民事法律行為，應以平等協(xié)商的交易方式取得，以簽訂合同與變更登記為依據，即政府應當以所有者的身份平等地與申請者進行協(xié)商，而不是以管理者的身份對申請者進行審批管理。反映在探礦權證和采礦權證上，即不能直接以礦業(yè)權許可證作為礦業(yè)權的權利憑證。

如果能進一步擴展礦業(yè)權競爭性出讓的程序可以較好地解決此問題，因為在招拍掛的過程中包含對礦業(yè)權人的資產技術等資格審核的程序，在許可證的授予上則省去了原來實質審查的部分，只保留一定的形式審查以及審查開采方案等保護公共利益的部分，解決了許可證兼有直接分配財產權作用的問題。協(xié)商出讓方式則需要劃定許可與交易的界限，以同時保證政府和礦業(yè)權申請人的權利。對于《分類目錄》中的第三類礦產，其有著體積大且單位價格低廉的特點，除招拍掛的出讓形式外，美國對于此類材料礦產由土地管理局以市場價格向公眾出售材料礦石，或為公共項目免費提供給非盈利組織使用，其許可方式也不同于其他礦產。

我國可依據現(xiàn)有對礦產資源的分類，對于礦業(yè)權許可證的形式和內容進行一定的完善。根據《礦業(yè)權交易規(guī)則（試行）》，需要通過礦業(yè)權出讓合同來約定雙方的權利義務。另外還需完善礦業(yè)權有償取得制度，保證各競爭主體公平競爭，以競爭性出讓方式激活礦業(yè)權一級市場，帶動礦業(yè)權二級市場的發(fā)展。

值得注意的是，探礦權不同于采礦權，由于勘探結果的不確定性，因而存在投資風險，最終探礦權價值既可能高于投資額，也可能低于投資額甚至沒有勘探到可采的礦產資源，因此在探礦權一級市場中國家不應以營利目的為主。國家應根據具體情況確定探礦權收益。

3.3 礦業(yè)權二級市場中國家權利運用的合理化

世界上大多數(shù)國家都將礦業(yè)權轉讓視為民事主體之間的債權行為，允許礦業(yè)權依法流轉，但同時要接受國家的監(jiān)督管理。政府此時已脫離雙重身份，不能直接參與民事活動，而是以單一的市場管理者的身份行使行政職能，行使有條件的行政監(jiān)督管理及依法授予行政許可的職權。根據《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》，我國允許礦業(yè)權轉讓，但也設定了一系列的限制條件。其中引起廣泛爭議的是“礦業(yè)權轉讓合同自轉讓申請被批準之日起生效”③《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》第四十六條：“礦業(yè)權轉讓的當事人須依法簽訂礦業(yè)權轉讓合同。依轉讓方式的不同，轉讓合同可以是出售轉讓合同、合資轉讓合同或合作轉讓合同。轉讓申請被批準之日起，轉讓合同生效?！保瑢⒑贤Яεc礦業(yè)權變動效力等同，行政批準不僅影響了礦業(yè)權的變更，也引起合同效力的變化，是行政權干預民事行為的體現(xiàn)。

在礦業(yè)權轉讓過程中，應區(qū)分礦業(yè)權轉讓的原因行為和結果行為。礦業(yè)權轉讓合同是礦業(yè)權轉讓的基礎行為，屬于債權行為，通過合同行為引起準物權行為——礦業(yè)權轉讓。合同效力與礦業(yè)權轉讓效力不同，只要當事人達成合意，合同就應成立并生效。而行政批準是國家作為公共資源的管理者審查被轉讓者資格的行政性流程，不能以行政批準影響合同效力，在民事權利轉讓行為中不應再適用行政審批。因此，建議取消礦業(yè)權轉讓合同自“批準之日生效”的規(guī)定。

另外，基于礦業(yè)權準物權的性質，并根據自然資源統(tǒng)一確權登記的要求，可引入礦業(yè)權登記制度，規(guī)定礦業(yè)權轉讓自登記之日起生效。國家作為行政管理主體，其管理地位體現(xiàn)在登記的形式審查，只要符合法律規(guī)定的時間、受讓人資格、礦業(yè)權無爭議等轉讓條件，登記機關就予以登記。對于礦產資源勘查與開采中要符合勘查或開采的環(huán)境、資源的綜合利用、礦山安全等作業(yè)行為，則應由產業(yè)行政主管部門進行監(jiān)督管理。

4 結論

基于礦產資源國家所有原則，國家擁有礦產資源的所有權，礦產資源所有權作為一種抽象權利只有轉化為具體的價值才能取得收益。礦業(yè)權制度設定的根本是為了實現(xiàn)國家所有權的經濟利益，同時保護公共資源和生態(tài)環(huán)境利益。在市場經濟條件下，為實現(xiàn)礦業(yè)權的經濟價值，最有效的方式就是建立礦業(yè)權市場，發(fā)揮市場的資源配置效能。但是由于國家行政主體和所有權主體權能的競合，我國現(xiàn)有的礦業(yè)權法律法規(guī)混淆了國家的所有權利益和行政職能，不利于發(fā)揮礦業(yè)權市場的作用。對于礦業(yè)權流轉制度的設定，可區(qū)分國家的行政權規(guī)定和財產權規(guī)定。在一級市場中，國家具有行政和民事雙重主體的地位，在出讓礦業(yè)權時，應擴大礦業(yè)權競爭性出讓的范圍，解決許可和民事合同、權利登記競合的問題，以競爭性出讓方式激活礦業(yè)權一級市場，帶動礦業(yè)權二級市場的發(fā)展，并且可依據現(xiàn)有礦產資源的分類，對礦業(yè)權許可證的形式和內容進行一定的完善。在二級市場中，國家不應再以所有者的身份介入礦業(yè)權交易，只具有管理職能，應區(qū)分轉讓合同和礦業(yè)權轉讓的效力，并且應區(qū)分產權變動和行業(yè)準入的不同，強化合同效力，將行政審批轉化為產權登記制度，國家的行政審批只是對于市場準入的形式性審查，并將產權登記與勘探開采行為交由不同的政府部門進行管理。

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Discussion on how to properly use national rights in m ining right circu lation system

SUN Yue1, WANG Yanli1, LI Heyi2
((1. School of Humanities and Economic Management of China University of Geosciences, Beijing, 10083; 2. Tianjin North China Geological Exploration Bureau, Tianjin 300170)

The state not only has the ownership of the m ineral resources, but also has the management right for m ining right circulation. The compounding use of these two rights has made the country have supreme legal authority in the transaction of m ining rights. This means that the adm inistrative department acts as the parties to the disposition of the right and the supervisors who must give oversight of the behavior of right disposition simultaneously, which makes the two sides in the transaction of m ining right inequality in status. Therefore, it is diff cult for us to solve these problems fundamentally, for example, ineff cient supply of resources, and losses and waste of resources. These problems are caused by the allocation of resources which is based on adm inistrative exam ination and approva l of m ining rights. Faced w ith these problems, this paper of fers some measures for establishing the m ining right circulation syst em. It focuses on the follow ing aspects. First, we have focused on distinguishing the dif ference between executive power regulation and property rights rules. Second, we must exercise the right of the state reasonably in the primary and secondary markets w ith a v iew to improving m ining rights circulation system.

mining rights; mining right circulation system; national rights

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）06-0033-06

2017-03-07；

2017-05-02

孫月（1991—），女，天津市人，中國地質大學（北京）人文經管學院碩士研究生，研究方向為環(huán)境法學。