■文／褚福靈

社會保險：覆蓋面大了，轉(zhuǎn)接更順了

■文／褚福靈

社會保險是勞動者的法定權(quán)益，是防范和化解年老、疾病等風(fēng)險的重要制度。依法擴大社會保險覆蓋面，實現(xiàn)跨統(tǒng)籌地區(qū)、跨制度的社會保險關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接，確保對社會保險參保人“記錄一生、服務(wù)一生、保障一生”，不僅是十八大報告提出的任務(wù)要求，也是深化社會保險改革的目標追求。5年來，我國社會保障事業(yè)取得巨大成就，其中一個關(guān)鍵指標就是社會保險覆蓋面顯著擴大，更加接近“全覆蓋”的目標。

社?！叭采w”進行時

按照中央全面深化改革的總體部署，為加快推進社會保險全覆蓋，實現(xiàn)建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度的目標，人社部決定于2014年起在全國范圍內(nèi)逐步實施“全民參保登記計劃”，各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大。

截至2016年底，我國職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋各類職工3.8億人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度覆蓋城鄉(xiāng)居民約5億人。兩類養(yǎng)老保險制度共覆蓋8.8億人，按16歲以上人口10億人估計，養(yǎng)老保險覆蓋率在85%以上，比2012年76%的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋率顯著提高（提高了9%），基本做到了“應(yīng)保盡?！?。

截至2016年底，我國職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋各類職工2.9億人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度覆蓋城鄉(xiāng)居民10.4億人。兩類醫(yī)療保險制度覆蓋13.3億人，醫(yī)療保險覆蓋率在95%以上，基本實現(xiàn)了全民參保。失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的覆蓋面也不斷擴大，2016年末全國參加失業(yè)保險人員為1.81億人，參加工傷保險為2.19億人，參加生育保險為1.85億人，分別比2012年末增加2864萬人、2879萬人、3022萬人。

5年來，我國在擴大社會保障覆蓋面工作中的卓越成就得到國際社會的認可，2016年11月，國際社會保障協(xié)會在第32屆巴拿馬全球大會上，將“社會保障杰出成就獎”（2014—2016）授予中華人民共和國政府。

社保關(guān)系轉(zhuǎn)接路更寬

為切實保障參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員（含農(nóng)民工）的合法權(quán)益，促進人力資源合理配置和有序流動，保證參保人員跨省流動并在城鎮(zhèn)就業(yè)時基本養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，2009年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)〔2009〕66號）出臺。十八大之后，我國基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策及時跟進。

2014年人力資源社會保障部、財政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號），解決了城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民兩大制度的銜接問題，以確保農(nóng)民工跨制度就業(yè)時養(yǎng)老保險權(quán)益能順暢銜接。

2016年人力資源社會保障部印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》（人社部規(guī)〔2016〕5號），進一步貫徹落實國辦發(fā)〔2009〕66號文件，解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工跨省流動就業(yè)時養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的操作性問題。

2017年人力資源社會保障部、財政部印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》（人社部規(guī)〔2017〕1號），解決了職工在機關(guān)事業(yè)和企業(yè)之間流動就業(yè)時基本養(yǎng)老保險和補充養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。

通過以上制度建設(shè)，我國基本形成了跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險關(guān)系的政策體系。同時，基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策更加完善。

為進一步保障流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保險權(quán)益，2015年人力資源社會保障部、國家發(fā)展和改革委、財政部、國家衛(wèi)計委以人社部發(fā)〔2015〕80號印發(fā)《關(guān)于做好進城落戶農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險和關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的辦法》，明確了進城落戶農(nóng)民工參保政策、規(guī)范了基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)、保障了醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中當事人的權(quán)益、明確了經(jīng)辦服務(wù)機構(gòu)和相關(guān)主體的責(zé)任。為切實貫徹落實該《辦法》，2016年又印發(fā)了《流動就業(yè)人員基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程》（人社廳發(fā)〔2016〕94號），進一步完善了轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦管理服務(wù)的有關(guān)規(guī)定。

同時，為方便患者異地就醫(yī)，異地就醫(yī)住院費用直接結(jié)算工作不斷推進。2016年12月，人力資源社會保障部發(fā)布了《關(guān)于做好基本醫(yī)療保險跨省異地就醫(yī)住院醫(yī)療費用直接結(jié)算工作的通知》（人社部發(fā)〔2016〕120號），明確了異地就醫(yī)的目標任務(wù)、工作原則、異地就醫(yī)結(jié)算流程和管理服務(wù)標準等，為推進該項工作的順利開展提供了政策基礎(chǔ)。

在過去的5年，以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為代表的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作持續(xù)推進，2016年全國辦理基本養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)200萬人次，較2012年增加85.3萬人次，增長74.4%；2012年以來累計辦理860萬人次，轉(zhuǎn)移資金達到1717億元。截至2016年底，全國累計辦理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接55萬人次，轉(zhuǎn)移資金23.5億元；累計轉(zhuǎn)接退役軍人養(yǎng)老保險關(guān)系219萬人。2016年全國基本醫(yī)療保險關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)190萬人次，較2012年增加100萬人次，累計轉(zhuǎn)續(xù)797萬人次，轉(zhuǎn)移資金達到21.3億元。

期待“一卡通”時時轉(zhuǎn)接

5年來，我國社會保障事業(yè)取得巨大成就，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡、制度建設(shè)不夠規(guī)范統(tǒng)一等，在社會保險覆蓋面與社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面也面臨問題與挑戰(zhàn)，需要采取措施加以應(yīng)對。

中斷社會保險繳費現(xiàn)象仍存在。根據(jù)《中國社會保險年度發(fā)展報告2015》，2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中，企業(yè)部門繳費人員占參保職工人數(shù)的比重為80.3%。這意味著，每5個參保職工中約有1人沒繳費，存在中斷繳費情況。同時，企業(yè)部門繳費人員占參保職工人數(shù)的比重連續(xù)7年下降，由2009年繳費人員占參保人員的比重為87.7%下降到2014年的80.3%。參保人員中斷繳費將導(dǎo)致社會保險實際覆蓋面下降，需要引起有關(guān)部門重視。中斷繳費的原因來自多方面，既有部分自雇勞動者繳費15年自行中斷繳費，也有部分靈活就業(yè)人員因繳費能力不強等原因中斷繳費，還有由于關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不夠便捷等原因，一些流動就業(yè)的勞動者因沒有及時轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險關(guān)系而導(dǎo)致中斷。

社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接仍未完全到位。盡管社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接制度逐步完善，但在實際工作中仍存在社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接不到位的問題。根據(jù)人民日報2013年12月21日的報道，全國開具基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證已轉(zhuǎn)移接續(xù)的勞動者中，成功轉(zhuǎn)移的僅僅占到20%，距離真正實現(xiàn)“不管你到哪里干，養(yǎng)老保險接著算”的目標尚有很大的差距。根據(jù)《2017年第1號公告：醫(yī)療保險基金審計結(jié)果》顯示，我國仍存在醫(yī)療保險制度銜接不到位的問題。審計報告指出，由于職工醫(yī)療保險制度與城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度之間銜接不到位，2016年有305萬人重復(fù)參加基本醫(yī)療保險造成財政多補助14.57億元，305萬人中有5124人重復(fù)報銷醫(yī)療費用1346.91萬元。

造成社會保險關(guān)系銜接不規(guī)范、不到位的原因來自多方面，主要包括：一是社會保險統(tǒng)籌層次偏低。職工基本養(yǎng)老保險按要求在2010年都應(yīng)當達到省級統(tǒng)籌，但事實上只有幾個省份達到了全省范圍基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，大多數(shù)省份為調(diào)劑金制度，基金收支在地市一級或縣一級。除了幾個直轄市以外，職工醫(yī)療保險、居民醫(yī)療保險、居民養(yǎng)老保險等險種基金收支為地市一級或縣一級。由于統(tǒng)籌層次低，統(tǒng)籌地區(qū)多，各地的制度規(guī)程往往不夠統(tǒng)一，導(dǎo)致社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接困難。二是信息網(wǎng)絡(luò)不兼容，難以做到“一卡通”。由于統(tǒng)籌地區(qū)多，利益主體多，社會保險信息網(wǎng)絡(luò)開發(fā)往往由各個統(tǒng)籌地區(qū)主導(dǎo)，導(dǎo)致不同統(tǒng)籌地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)不能兼容，各地發(fā)行的社會保障卡難以“一卡通”，致使社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接過程中存在一些困難和羈絆。

2017年全民參保登記工作已由試點轉(zhuǎn)為全面啟動，各項社會保險將接近“全覆蓋”的目標，如何使社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)更加順暢，建議以養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接為突破口，實現(xiàn)社會保險關(guān)系自動轉(zhuǎn)接“一卡通” 。

社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接的核心是養(yǎng)老保險關(guān)系，應(yīng)當由城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系的“申請轉(zhuǎn)接”轉(zhuǎn)為“自動轉(zhuǎn)接”。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)改革的方向是：由“因就業(yè)而轉(zhuǎn)移”到“因權(quán)益轉(zhuǎn)移”，由“申請轉(zhuǎn)移”到“自動轉(zhuǎn)移”，由“憑證轉(zhuǎn)移”到“一卡通”轉(zhuǎn)移。勞動者因參保繳費而累計基本養(yǎng)老保險權(quán)益，通過參保繳費自動將這種權(quán)益累計到可以通存通兌的權(quán)益憑證上和社會保障卡上，勞動者持有社會保障卡，“卡隨人走，錢隨卡行”。勞動者再次就業(yè)時通過“刷卡注冊自動接續(xù)”城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系，在任何社會保險營業(yè)網(wǎng)點都可以轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險權(quán)益，由此實現(xiàn)“一卡通，保終生”。

總之，我國在社會保險覆蓋面與社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接方面均取得巨大成就，但也存在一些亟待解決的問題。應(yīng)當深入分析在社會保險覆蓋面與社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)接方面存在的突出問題及其原因，采取諸如“規(guī)范繳費年限、便捷權(quán)益轉(zhuǎn)接、逐步調(diào)整退休年齡”等針對性措施加以應(yīng)對。（本文是國家社會科學(xué)基金重點項目“醫(yī)保費用科學(xué)分配及有效監(jiān)控的技術(shù)方法研究”的研究成果）■

中央財經(jīng)大學(xué)社會保障研究中心