●李東民

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革專欄

樺南縣“強鄉(xiāng)擴權(quán)”試點改革的實踐與啟示

●李東民

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，是加速推進縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。近年來，黑龍江省樺南縣以明義鄉(xiāng)為試點，積極開展“強鄉(xiāng)擴權(quán)”改革，以加強基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為核心，以擴大基層政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限、完善基層政府功能、提升公共服務(wù)能力水平為重點，激發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的新活力。

一、“強鄉(xiāng)擴權(quán)”試點改革的探索

一是優(yōu)化配置資源。強化鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導核心作用，破解“多部門管理、多部門都不管”的難題。通過改革，原“2辦5中心”機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置為“3辦3中心1大隊”，即黨政綜合辦公室、基層組織辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心、社會事務(wù)服務(wù)中心、公共便民服務(wù)中心、綜合執(zhí)法大隊，并細化了部門職責分工。實行黨政領(lǐng)導交叉任職。對7個縣直部門的派駐機構(gòu)負責人實行屬地管理。初步構(gòu)建起機構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干的運行機制。

二是科學合理賦權(quán)。樺南縣采取委托、機構(gòu)延伸、派駐人員等方式賦予明義鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)管理、市政建設(shè)等方面經(jīng)濟社會管理權(quán)限共計258項，并進行動態(tài)調(diào)整。探索綜合執(zhí)法新模式。以綜合執(zhí)法大隊為載體，歸并9個委托及派駐機構(gòu)承擔行政執(zhí)法權(quán)限205項，實行鄉(xiāng)級統(tǒng)一綜合執(zhí)法。同時，制定出臺《樺南縣“強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擴權(quán)”改革試點工作考核實施細則》、《樺南縣縣直單位派駐“強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）擴權(quán)”改革試點工作考核實施細則》等配套制度，確保權(quán)力規(guī)范有序運行。

三是優(yōu)化工作流程。探索構(gòu)建“2+5”的“前站+后臺”新型服務(wù)模式?！扒罢尽奔垂脖忝穹?wù)中心和綜合執(zhí)法大隊2個“窗口”機構(gòu)，直接面對基層群眾、企業(yè)和社會組織，開展公共服務(wù)和綜合行政執(zhí)法；“后臺”即黨政綜合辦公室、基層組織辦公室、經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心、社會事務(wù)服務(wù)中心5個職能機構(gòu)，履行政策指導、政令傳遞、監(jiān)督問責等內(nèi)部行政功能?！昂笈_”為“前站”提供政策指導、服務(wù)保障并及時傳遞相關(guān)工作信息；“前站”接受“后臺”的指揮與監(jiān)管，形成了縱向聯(lián)動、橫向互動的工作機制，打造了前臺后臺貫通、統(tǒng)一規(guī)范高效的服務(wù)平臺。

四是抓黨建促改革。鄉(xiāng)黨委將機關(guān)1個黨支部發(fā)展為3個，壓緊壓實鄉(xiāng)黨委抓基層黨建的主體責任。牢固樹立大抓基層、夯實基礎(chǔ)的鮮明導向，建立了19個行政村村級代辦點，強化村級服務(wù)能力建設(shè)。加強干部隊伍建設(shè)，將12名部門下派干部黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)黨委，選調(diào)3名縣直部門優(yōu)秀年輕干部充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子，將黨群職能整合到基層組織辦公室，加強抓基層黨建力量。發(fā)揮村監(jiān)督委員會職能，推行鄉(xiāng)黨政機關(guān)及所屬機構(gòu)預決算公開，深化黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)公開，推進村級民主建設(shè)。加強村級帶頭人隊伍建設(shè)，把12名致富能手、專業(yè)合作組織負責人、復員退伍軍人、畢業(yè)大學生和返鄉(xiāng)務(wù)工經(jīng)商人員充實到村“兩委”班子。持續(xù)開展“機關(guān)走進基層、干部走進群眾”活動，助力基層黨建與“強鄉(xiāng)擴權(quán)”改革深度融合和統(tǒng)籌推進。

五是加大財力支持。在“鄉(xiāng)財縣管”的財政體制下，理順縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相互匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理機制。加大財政保障力度。根據(jù)明義鄉(xiāng)事權(quán)情況，將人員經(jīng)費、公用經(jīng)費及重點民生項目等納入縣級財政保障范圍。加大財政激勵力度。凡屬明義鄉(xiāng)招商引資入駐企業(yè)稅收中縣實得部分全部返還；在明義鄉(xiāng)委托和延伸部門所收繳非稅收入（包括土地出讓金、罰沒收入、行政事業(yè)性收費等），扣除上繳和工本費等相關(guān)費用后全部返還。加大項目支持力度。進一步整合財政專項資金，加大對試點鄉(xiāng)的扶持力度，重點在道路交通、農(nóng)田水利、環(huán)境衛(wèi)生、飲水安全等方面對明義鄉(xiāng)予以傾斜。

二、“強鄉(xiāng)擴權(quán)”試點改革取得的成效

一是實行“大部門”式管理體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理能力。通過機構(gòu)瘦身做“減法”、職權(quán)做“加法”，依法賦予明義鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會治安、民生事業(yè)等方面經(jīng)濟社會管理權(quán)限，構(gòu)建起機構(gòu)設(shè)置綜合、管理扁平高效、人員編制精干、運行機制靈活的“大部門”式組織架構(gòu)。由過去單純強調(diào)“執(zhí)行上級決策、直接參與經(jīng)濟建設(shè)”為重心，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)行上級決策、加強市場監(jiān)管、強化社會管理、保障公共服務(wù)”為重心的職能定位，實現(xiàn)了“小政府”承接“大權(quán)力”、做實“大服務(wù)”?！扒罢?后臺”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理新模式，創(chuàng)新了服務(wù)政府、法治政府的基層載體，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力，提升了社會管理效能。改革前，農(nóng)業(yè)有農(nóng)技、水利、畜牧、農(nóng)機、林業(yè)5個站所，職能交叉、管理不順問題嚴重；改革后，涉農(nóng)部門全部歸入農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心，“前站”社會事務(wù)管理服務(wù)中心設(shè)立農(nóng)機、土地流轉(zhuǎn)等窗口對外接辦業(yè)務(wù)，“后臺”農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)中心提供政策指導和行政決策，“前站”和“后臺”之間既相互聯(lián)系又相互制約、既相互促進又相互補充，切實提升了農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合管理效能。

二是健全“三個一”服務(wù)舉措，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)效能。改革后，將行政許可及公共服務(wù)職能涉及的事、職、人全面整合進駐社會事務(wù)管理服務(wù)中心，實行“一個窗口對外、一站式審批、一條龍服務(wù)”，所有事項將原本存在于不同機構(gòu)之間的審批事項由“體外循環(huán)”變成統(tǒng)一于社會事務(wù)管理服務(wù)中心的“體內(nèi)循環(huán)”，業(yè)務(wù)平均辦結(jié)時限從原來的28.3天壓縮到15.6天。同時，各窗口明確辦理流程、收費標準、辦結(jié)時限等，構(gòu)建權(quán)力公開透明運行工作機制，杜絕了辦事人員推諉扯皮、服務(wù)不到位等問題，切實解決了服務(wù)群眾“最后一公里”問題。改革前，農(nóng)民購置大型農(nóng)機具辦理補貼事宜，需要將所購置的農(nóng)機具開到縣農(nóng)機局，并提供相關(guān)要件方可辦理；改革后，在明義鄉(xiāng)社會事務(wù)管理服務(wù)中心設(shè)立了農(nóng)機窗口，農(nóng)機窗口工作人員深入農(nóng)戶家中核實農(nóng)機補貼基本信息，然后將信息上報縣農(nóng)機局等待批復；農(nóng)保窗口對高齡老人和行走不便群眾提供上門采集信息服務(wù)，形成了“群眾動嘴、干部跑腿”的新風氣。

三是完善“多元化”投入機制，優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。按照“事財匹配”原則，縣政府不斷加大對明義鄉(xiāng)的財政保障力度，逐步擴大“以錢養(yǎng)事”范圍和領(lǐng)域，推動了基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播。改革以來，新建公共便民服務(wù)綜合樓2514平方米、便民服務(wù)大廳280平方米；加快推進“節(jié)水增糧”行動，打井22眼，增加灌溉面積4500畝；完成共和灌區(qū)土地整理，新增水田1500畝；整修農(nóng)田橋67座、涵200處；高標準完成了朝陽村、北合發(fā)村、油坊村、雙龍村等8個行政村的“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)；全部完成了農(nóng)村泥草（危）房改造任務(wù)，共計1079戶；為13個村新建了千平米休閑廣場，為19個村改擴建了衛(wèi)生所，村級休閑廣場、衛(wèi)生所覆蓋率達到80%，群眾文體生活日益豐富。同時，探索推進公共服務(wù)多元化、市場化運營，在綠化養(yǎng)護、衛(wèi)生保潔、路燈維修等事項上實行“項目招標、市場運作、群眾監(jiān)督、政府買單”的運行機制，降低了行政成本，促進了公共服務(wù)供給的社會化和專業(yè)化。

四是統(tǒng)籌“集約化”執(zhí)法模式，化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的“九龍治水”弊端。改革前，安全生產(chǎn)監(jiān)管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的第一責任，出了問題一票否決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對安全事故責任人沒有處罰權(quán)、管理權(quán)。改革后，明義鄉(xiāng)堅持執(zhí)法重心下移、執(zhí)法力量整合，歸并委托及派駐機構(gòu)承擔的所有行政執(zhí)法權(quán)限，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級的統(tǒng)一綜合執(zhí)法，強化了執(zhí)法力量，規(guī)范了執(zhí)法行為，提高了執(zhí)法效能。共受理群眾舉報15次，出動日常巡查106次，查處行政違法違規(guī)行為23件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)私堆亂建、集市混亂等現(xiàn)象明顯減少，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、安全生產(chǎn)等均有較大改善。

三、推行“強鄉(xiāng)擴權(quán)”改革的幾點啟示

樺南縣的“強鄉(xiāng)擴權(quán)”改革，緊抓制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、惠民服務(wù)的“瓶頸”難題，先行先試，對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)等具有一定的啟示意義。

一是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，擴權(quán)、強鄉(xiāng)與富民、利民不可分割。從樺南縣改革實踐看，“擴權(quán)”、“強鄉(xiāng)”是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理功能、提升服務(wù)群眾水平的方法及手段，“富民”、“利民”是推行改革的目的，也是衡量改革的標準。兩者密不可分，缺一不可。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，要把“改革”與“服務(wù)”有機結(jié)合，堅持用基層老百姓是否分享到改革的紅利來衡量成效，用老百姓對改革的滿意度來檢驗成果。

二是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，要充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子的積極性、創(chuàng)造性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府是改革組織實施的執(zhí)行人，承擔著落實改革新政新規(guī)的主體責任。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的設(shè)置，到行政管理權(quán)限的歸還、委托、延伸等，都應認真考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否需要、能否有效承接、如何運行等問題。特別是再造便捷服務(wù)流程和權(quán)力運行監(jiān)督，以及統(tǒng)籌社會資源力量、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等，要聽取、吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府合理的意見建議，讓執(zhí)行改革的人真正成為改革的主人，讓改革由“讓我改”轉(zhuǎn)為“我愿改”，煥發(fā)出改革內(nèi)在動力。

三是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，理順縣鄉(xiāng)權(quán)責是重點。“強鄉(xiāng)擴權(quán)”改革的根本目的是適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢需要，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化、功能不全、機制老化、缺乏活力以及縣鄉(xiāng)部門職責交叉、邊界不清等問題。這與推動經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的工作目標是一致的。因此，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重點是要理清縣鄉(xiāng)兩級權(quán)責關(guān)系，著力解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)部門架構(gòu)、職能設(shè)置、承接縣級責權(quán)等問題，明確應賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，厘清縣鄉(xiāng)權(quán)責邊界，建立權(quán)責明晰、權(quán)責相稱、事權(quán)一致、勤政廉政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

四是深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，省級的財力支撐是保障。目前，東北地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力都明顯不足。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，要按照事權(quán)財權(quán)相匹配原則，調(diào)整完善縣鄉(xiāng)兩級財政管理體制，建立財政主體稅收超收激勵機制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理財自主權(quán)，支撐鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)延伸、公共服務(wù)覆蓋等民生工程，助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項改革任務(wù)落到實處。

（作者系黑龍江省編辦副主任）