● 呂同舟

理論研討

構(gòu)建政府縱向職責體系的三個問題性視角

● 呂同舟

從2007年黨的十七大報告中首次提出“健全政府職責體系，完善公共服務(wù)體系”算起，至今已有十年時間。客觀地看，雖然諸多領(lǐng)域體制改革均取得了顯著的成績，但關(guān)于政府縱向職責體系的研究和實踐仍有待進一步深化。這既源于這項改革本身涉及異常復雜的要素，也源于當前我國正處于歷史轉(zhuǎn)型期這一事實——政治、經(jīng)濟、社會、文化各方面要素都在發(fā)生巨大變化，導致外部形勢異常嚴峻。正因如此，關(guān)于政府縱向職責體系的構(gòu)建，并非單純的職能轉(zhuǎn)變或機構(gòu)調(diào)整問題，而是關(guān)涉著一系列內(nèi)外部要素的問題域。為了更清晰地厘清政府縱向職責體系的邏輯思路和構(gòu)建路徑，需要轉(zhuǎn)換改革思路，立足問題視角進行觀察，從而為深化理論認識、推進改革實踐提供可能的幫助。具體看，至少可以從以下三個問題入手。

政府要對誰負責？

“政府要對公民負責”，這似乎是一個不證自明的命題。但如果從權(quán)力配置的角度看，地方政府的權(quán)力來源有兩個方面：一是作為地方國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，通過地方國家權(quán)力機關(guān)獲得外部授權(quán)，二是作為本區(qū)域的行政機關(guān)，直接或間接地通過上級行政機關(guān)從中央政府得到內(nèi)部授權(quán)。后者是主要途徑這一事實，使得下級政府在管理實踐中更傾向于對上負責，也導致其在職責配置、機構(gòu)設(shè)置方面更傾向于“復制”上級政府。在這個意義上，權(quán)力配置方式與當前政府間縱向關(guān)系以及職責履行之間，存在緊密的邏輯聯(lián)系，自然也就成為下一步推進職責體系構(gòu)建需要考慮的關(guān)鍵問題之一。

新中國成立以來我國的改革實踐無疑也驗證了這一點。以往頗受詬病的集分式改革，均是在地方政府以內(nèi)部授權(quán)為主要權(quán)力來源方式的基礎(chǔ)上推進的，其癥結(jié)在于權(quán)力配置方式表現(xiàn)出極強的非制度化，某種意義上，權(quán)力的集分成為了中央有效控制地方的“武器”。

沿著這一邏輯，在未來推進政府縱向職責體系構(gòu)建的過程中，可從權(quán)力配置方式改革入手，跳出集權(quán)或分權(quán)的一般性爭論，以合理確權(quán)為原則，推進內(nèi)部授權(quán)規(guī)范化、外部授權(quán)擴大化，從而實現(xiàn)權(quán)力配置的制度化。

政府要負責什么？

“政府要負責什么”指向具體的政策執(zhí)行。在這一過程中，財政支出結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵要素之一。財政支出結(jié)構(gòu)是作為財政支出的各個不同部分的組合狀態(tài)及其數(shù)量配比的總和，本質(zhì)上體現(xiàn)為財政職能和政策執(zhí)行的狀態(tài)。也就是說，政府的職責配置直接影響著財政支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，而財政支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模也反映出政府的履責狀態(tài)。基于這一邏輯，關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)的時間序列分析，往往能夠揭示出政府職能轉(zhuǎn)變的歷程。這一點也可以從新中國成立以來政府職能轉(zhuǎn)變與財政支出結(jié)構(gòu)變遷的相互映射上得到驗證。

在計劃經(jīng)濟時代，政府在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，形成了以重工業(yè)為優(yōu)先、“無所不包、無所不管”的職能結(jié)構(gòu)；相應(yīng)地，財政支出一方面覆蓋社會經(jīng)濟的方方面面，另一方面重點落在固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，而科教文衛(wèi)領(lǐng)域比重較低。改革開放以后，我國財政支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)兩大變化：一是總體規(guī)模呈現(xiàn)上升趨勢，二是經(jīng)濟建設(shè)、工業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財政比重逐漸降低，相應(yīng)地公共服務(wù)領(lǐng)域的財政比重日漸增加。這些變化勾勒出從“生產(chǎn)建設(shè)型財政”到“公共財政”轉(zhuǎn)變的趨勢，也凸顯了政府逐漸淡化經(jīng)濟干預職能、強化公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變過程。

然而，結(jié)合當前行政發(fā)展實踐來看，我國財政支出結(jié)構(gòu)不均衡仍然比較顯著。這種不均衡既表現(xiàn)在對民生財政目標的偏離上，也表現(xiàn)在不同地區(qū)、不同層級政府財政支出結(jié)構(gòu)的顯著偏差上。這種狀態(tài)實際上揭示了下一步改革的方向。未來，應(yīng)將重點放到財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化上，一方面打造公共財政，另一方面推進基本公共服務(wù)均等化，從而構(gòu)建起有序、高效的政府縱向職責體系。

政府要如何負責？

從靜態(tài)上看，政府縱向職責體系指縱向各層級政府應(yīng)完成的工作任務(wù)的總和；從動態(tài)上看，這一概念意味著政府為了有效完成工作任務(wù)而與市場、社會乃至個體發(fā)生關(guān)系的過程，例如，推進行政審批制度改革、編制權(quán)責清單等。換言之，寬泛地講，政府縱向職責體系可以被視為包含政府、市場、社會等多個主體在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)體系；在這一體系中，政府并非唯一的行動主體，其履責過程需要依賴其他行動主體的信息和資源支持，并且這種支持的表現(xiàn)方式和作用強度會因公共政策議題的變化而有所區(qū)別。進一步說，政府必須承認其他政策行動者的存在，并意識到其重要的資源調(diào)動和配置能力，強化諸多政策行動者各自的治理能力及其競合聯(lián)系，進而塑造一種多元主體之間的互賴關(guān)系。

基于這一前提，在未來推進政府縱向職責體系構(gòu)建的過程中，一方面要強化政府履職能力，另一方面，政府應(yīng)主動、有序地向社會放權(quán)、向市場放權(quán)，在不斷“試錯”中提高其參與公共問題治理的能力，乃至承接一部分由政府轉(zhuǎn)移出來的公共職能。

簡言之，構(gòu)建政府縱向職責體系是一個異常復雜的過程。未來應(yīng)在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，從具體的問題入手，圍繞著“權(quán)力配置制度化”、“財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化”、“多元主體治理能力強化”三個抓手，解決好一系列內(nèi)外部問題，扎實推進政府縱向職責體系構(gòu)建。

（作者單位：上海師范大學哲學與法政學院）

注：本文受上海市人民政府發(fā)展研究中心—上海師范大學研究基地專項課題（編號：2017-YJ-C09）資助。

▲《沁園春·雪》 張義炎書法

沁園春·雪毛澤東

北國風光，千里冰封，萬里雪飄。

望長城內(nèi)外，惟余莽莽；大河上下，頓失滔滔。

山舞銀蛇，原馳蠟象，欲與天公試比高。

須晴日，看紅裝素裹，分外妖嬈。江山如此多嬌，引無數(shù)英雄競折腰。

惜秦皇漢武，略輸文采；唐宗宋祖，稍遜風騷。

一代天驕，成吉思汗，只識彎弓射大雕。

俱往矣，數(shù)風流人物，還看今朝。