丘開浪

中國資產(chǎn)評估協(xié)會頒布《PPP項目資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)操作指引》（以下簡稱《操作指引》），《操作指引》以價值思維作為邏輯起點，以期能夠維護PPP項目各相關(guān)當事方合法權(quán)益，促進PPP模式的有效實施與推廣。

價值思維，是一種以價值驅(qū)動、價值創(chuàng)造、價值實現(xiàn)作為衡量尺度、決策依據(jù)和評價標準的思維方式，廣泛運用于企業(yè)戰(zhàn)略管理和運營決策當中。

資產(chǎn)評估是對評估對象在評估基準日特定目的下的價值進行分析、估算并發(fā)表專業(yè)意見的行為和過程，資產(chǎn)評估的過程實質(zhì)也是分析價值驅(qū)動因素、剖析價值創(chuàng)造過程、檢驗價值實現(xiàn)程度的過程，由此可見資產(chǎn)評估方法與價值思維邏輯一脈相承。

一、價值思維在PPP項目中的運用

在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目中，政府傳統(tǒng)采購模式更多地顯現(xiàn)出價格思維的特征。比如，在建造基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施過程中，通過公開招標的方式選擇建造成本合理最低的相應(yīng)方案，作出建造周期的管理決策，實現(xiàn)政府方建造過程中的利益最大化，但是，這樣的決策方法并未將建設(shè)期的建造成本與運營期的運營成本進行統(tǒng)籌考慮，也通常無法將工程建造成本與工程的長期維護成本作出兼顧分析，缺乏全生產(chǎn)周期成本管理的思維方式。在PPP采購模式下，政府與社會資本之間的合作方式及其內(nèi)在特征，客觀上要求運用價值思維作出指引。采用PPP采購模式，其全生產(chǎn)周期的整合要求、鼓勵創(chuàng)新的機制以及合理的風險分配與風險轉(zhuǎn)移等目標，迫切需要運用價值思維進行合作決策。從深層次看，價值思維在PPP項目中的運用是具有深厚的理論基礎(chǔ)的，主要有均衡價格理論、協(xié)同效應(yīng)理論和風險理論等。此外，在PPP項目中，不僅可以從政府的視角運用價值思維，也可以從社會資本的角度看待價值思維問題。價值思維是貫穿PPP項目全生命周期的一條主線。

（一）三塊理論基石

1. 均衡價格理論

均衡價格理論是新古典經(jīng)濟學(xué)派把效用價值論和生產(chǎn)價值論結(jié)合起來而建立的理論，該理論認為：在任何社會，稀缺性的商品或勞務(wù)，其客觀效用或滿足欲望的程度必須用一個共同的標準來衡量，這個標準就是價格。在均衡價格理論中有需求價格，它取決于需求，即需求量取決于消費者對商品效用的主觀評價，因而需求價格是買方愿意支付的最高價格；有供給價格，它取決于生產(chǎn)費用，是生產(chǎn)者愿意接受的最低價格。均衡價格就是供求均衡時雙方都能接受的價格，因此，效用和生產(chǎn)費用是影響價格的兩個均等因素。

按均衡價格理論，對PPP項目付費價格的解釋是：社會資本提供基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)而應(yīng)獲得的回報，一方面受社會資本建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目所需的成本影響，社會資本投入的成本越大，其所需要獲得的回報越高，因此，社會資本在項目中可收回的資金可在建造和營運成本基礎(chǔ)上結(jié)合機會成本和投資回報因素進行測算；另一方面又受基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的影響，不論是采用可用性付費、使用量付費還是績效付費，均反映了這樣的邏輯，也正因為如此，項目產(chǎn)出說明、績效監(jiān)測是項目實施方案和PPP合同中的重要內(nèi)容。在市場競爭條件下，PPP項目付費價格由作為供給方的社會資本（或項目公司）和作為（或代表）需求方的政府雙方共同決定，當市場供給等于市場需求時，市場達到了均衡，此時的付費價格就是政府和社會資本雙方均可接受的價格。

2. 協(xié)同效應(yīng)理論

協(xié)同效應(yīng)原來是一種物理化學(xué)現(xiàn)象，又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調(diào)配在一起，所產(chǎn)生的作用大于各種組分單獨應(yīng)用時作用的總和。如今，協(xié)同效應(yīng)普遍應(yīng)用于企業(yè)經(jīng)營管理領(lǐng)域，并可分為內(nèi)部和外部兩種情況：內(nèi)部協(xié)同是指企業(yè)生產(chǎn)、營銷、管理的不同環(huán)節(jié)、不同階段、不同方面共同利用同一資源而產(chǎn)生的整體效應(yīng)；外部協(xié)同則指一個集群中的企業(yè)由于相互協(xié)作共享業(yè)務(wù)行為和特定資源，將比作為一個單獨運作的企業(yè)取得更強的盈利能力①國務(wù)院國資委產(chǎn)權(quán)管理局投資價值評估課題組編著.投資價值評估[M]. 北京：中國市場出版社，2016.1：64-65。外部協(xié)同主要存在于企業(yè)并購領(lǐng)域，指兩個企業(yè)通過合并所產(chǎn)生的效益大于兩個企業(yè)未合并前各自產(chǎn)生的效益總和，通常被表述為2+2=5，或是指企業(yè)合并后所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量超過兩企業(yè)合并時預(yù)計產(chǎn)生的現(xiàn)金流量總和的部分。

在PPP采購模式中，政府與社會資本之間達成合作，是PPP協(xié)同效應(yīng)產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，政府與社會資本之間資源或優(yōu)勢的互補性是形成協(xié)同效應(yīng)的機理。政府與社會資本進行合作，其核心動機在于要借助社會資本的技術(shù)優(yōu)勢或管理經(jīng)驗，以提高效率、節(jié)約成本，實現(xiàn)物有所值。因此，政府與社會資本之間在資源、技術(shù)、管理經(jīng)驗等方面優(yōu)勢互補所形成的管理協(xié)同效應(yīng)和技術(shù)協(xié)同效應(yīng)，是PPP模式的協(xié)同效應(yīng)的主要組成部分。在社會資本端，PPP項目與社會資本的其他產(chǎn)業(yè)間，也可能產(chǎn)生縱向或模向的經(jīng)營協(xié)同效應(yīng)。

3. 風險理論

美國學(xué)者Haynes最早提出風險的概念，定義風險為損失發(fā)生的可能性，為風險管理與保險相結(jié)合奠定了理論基礎(chǔ)。有關(guān)風險的經(jīng)濟學(xué)理論可分為兩個部分：一是新古典經(jīng)濟學(xué)理論，其理論基礎(chǔ)是理性人假設(shè)和有效市場假說，認為風險的產(chǎn)生是基于人們對事物的期望和預(yù)期效用，在此基礎(chǔ)上將人們對風險的態(tài)度分為風險厭惡、風險偏好和風險中性三類；二是行為經(jīng)濟學(xué)理論，該理論認為人類由于受到認識的局限和心理活動、情感因素的影響，經(jīng)常會出現(xiàn)有限理性的行為發(fā)生，并在期望和預(yù)期效用的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了有限理性行為的風險理論。

在PPP采購模式中，對項目風險進行識別和分配，是政府和社會資本簽署的PPP協(xié)議中的重要內(nèi)容，項目風險是否完整識別和科學(xué)分配是PPP項目成功與否的關(guān)鍵。對項目風險是否能夠完整識別并進行合理分配，決定著政府方采用PPP采購模式是否能實現(xiàn)物有所值，也影響著社會資本方的投資回報水平。對于同一不確定性事項，政府和社會資本的風險態(tài)度、決策行為與效用之間的函數(shù)關(guān)系、在風險和損失規(guī)避情況下的效用感受等方面均可能存在差異。具體來說，對于同一風險事項，政府和社會資本控制風險的能力、成本及效率可能存在差異，應(yīng)將風險交由最有能力管理且管理成本更低、管理效率更高的一方承擔。

（二）兩個思維角度

在PPP采購模式中，以價值思維作為行動指南和決策方法，不僅是政府方的客觀要求，也是社會資本方的必然選擇。因此，對價值思維的貫徹和執(zhí)行，有著政府方和社會資本方這兩個不同的視角。

1. 政府方的價值思維

對于政府方而言，采用PPP采購模式是否創(chuàng)造和實現(xiàn)了價值，是通過對比項目全生命周期中傳統(tǒng)采購模式和PPP采購模式下政府方承擔的現(xiàn)金流折現(xiàn)值進行判斷的，如果PPP采購模式下政府方承擔的現(xiàn)金流折現(xiàn)值大于傳統(tǒng)采購模式下政府方承擔的現(xiàn)金流折現(xiàn)值，則說明采用PPP采購模式對于政府方而言是物有所值的。因此，政府方的價值思維匯集于物有所值評價過程中。

《操作指引》提出，物有所值是指為提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，綜合考慮了全生命周期成本和質(zhì)量、價格與效用的最佳結(jié)果，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)項目的一種評價方法。物有所值融匯了PPP項目全生命周期中影響政府方現(xiàn)金流出的主要因素，包括建造和運營成本、風險成本、機會成本、融資成本、績效指標等。因此，物有所值蘊含了價值思維的精髓。物有所值定性評價是對政府方價值思維的一種抽象概括，而物有所值定量評價是政府方價值思維的一種具體闡發(fā)，物有所值定量評價的過程就是運用價值思維對政府傳統(tǒng)采購模式和PPP采購模式進行對照、測算和選擇的過程。如果一個PPP項目的物有所值量值或物有所值系數(shù)為正數(shù)，則說明該項目采用PPP采購模式實現(xiàn)了價值，是物有所值的，那么，可基于價值驅(qū)動、價值創(chuàng)造、價值實現(xiàn)三者間的辯證關(guān)系，對物有所值定量評價的全過程進行倒推驗證和回溯分析。一般而言，一個項目采用PPP采購模式所實現(xiàn)的價值（即物有所值量值），其價值驅(qū)動因素通常是政府與社會資本進行合作所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)——主要表現(xiàn)為提高效率和節(jié)約成本，該協(xié)同效應(yīng)的價值中由政府方所享有的價值便是政府方采用PPP采購模式所實現(xiàn)的價值。因此，對政府方而言，其價值思維可聚焦于對政府和社會資本合作能否及如何產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的層面上，分析政府和社會資本合作的協(xié)同屬性是否源于雙方合作的長期性、互補性以及科學(xué)的績效導(dǎo)向和協(xié)同收益共享機制。

因此，相對于物有所值定性評價，物有所值定量評價更具體、更全面、更深入地彰顯了價值思維對于政府方的重要作用。物有所值定量評價也貫穿于PPP項目的全過程，在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交階段，均可開展物有所值定量評價，而物有所值定性評價通常只在項目識別、項目準備、項目采購環(huán)節(jié)開展?！恫僮髦敢孵r明地呈現(xiàn)出物有所值定量評價所處的重要地位，不僅較為完整地對物有所值定量評價的具體操作要求作出規(guī)范，而且在PPP項目實施過程中也要求運用物有所值定量評價的思維或方法解決具體問題，比如，在項目中期評估、績效評價、合同變更、價格調(diào)整等過程中，均需借助物有所值定量評價方法或評價結(jié)論，以驗證政府方采用PPP采購模式是否實現(xiàn)了價值。

2. 社會資本方的價值思維

對于社會資本方而言，建設(shè)和運營PPP項目是否能夠創(chuàng)造價值和實現(xiàn)價值，主要可通過以下兩種方法或以下兩種方法的組合進行判斷或檢驗：

第一，當PPP項目未來現(xiàn)金流一定時，通過對比內(nèi)含報酬率和期望報酬率而作出判斷。現(xiàn)金流的口徑可區(qū)分為項目現(xiàn)金流和項目資本金現(xiàn)金流，相對應(yīng)地，內(nèi)含報酬率區(qū)分為項目內(nèi)含報酬率和項目資本金內(nèi)含報酬率，期望報酬率也區(qū)分為全投資資本的期望報酬率和權(quán)益資本的期望報酬率。如果權(quán)益資本的期望報酬率低于項目資本金內(nèi)含報酬率，說明該PPP項目對于權(quán)益資本提供方（通常為社會資本）而言在經(jīng)濟上是可行的，該權(quán)益資本提供方通過投資該PPP項目能夠創(chuàng)造和實現(xiàn)價值增量；反之亦然。如果全投資資本的期望報酬率小于項目內(nèi)含報酬率，說明該PPP項目對于項目公司的全部資本提供方（包括權(quán)益資本和債務(wù)資本）而言在經(jīng)濟上是可行的，全部資本提供方通過該PPP項目能夠創(chuàng)造和實現(xiàn)項目公司的整體價值增量；反之亦然。期望報酬率反映了資本成本，是風險的價格。當資本所面臨的風險下降時，其資本成本也相應(yīng)下降，即期望報酬率相應(yīng)下降；反之亦然。社會資本所面臨的PPP項目風險的大小，不僅受基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)需求的穩(wěn)定程度以及社會資本運營能力的影響，也受政府機構(gòu)能力的影響。政府方基于正確的PPP理念構(gòu)建富有契約精神和法律意識的合作關(guān)系，可以降低社會資本所面臨的不確定性和項目風險，社會資本因此可能會在市場競爭中調(diào)低內(nèi)含報酬率，這又將提高政府方的物有所值量值。

第二，當期望報酬率與內(nèi)含報酬率相等且保持不變時，通過對比實際現(xiàn)金流和期望現(xiàn)金流而作出判斷。此處所稱的期望現(xiàn)金流，是計算內(nèi)含報酬率時所采用的現(xiàn)金流。如果實際現(xiàn)金流高于期望現(xiàn)金流，則表示不僅實現(xiàn)了內(nèi)含報酬率對應(yīng)的投資回報水平，在此基礎(chǔ)上還有超額收益，實現(xiàn)了價值增量；如果實際現(xiàn)金流低于期望現(xiàn)金流，則說明并未如預(yù)期那樣達到內(nèi)含報酬率所要求的投資回報水平。對于提供基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的PPP項目，要提高其現(xiàn)金流水平，往往難以通過增加收入來實現(xiàn)，而主要系通過降低成本來達到。如果社會資本具有豐富的管理經(jīng)驗和先進的技術(shù)，并通過這些經(jīng)驗和技術(shù)的實施達到提高生產(chǎn)經(jīng)營效率或節(jié)約物力投入的目的，則政府與該社會資本的合作能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，降低項目總成本。在市場競爭和交易雙方博弈的作用下，降低的項目成本一部分可能由政府方分享，體現(xiàn)出政府采用PPP采購模式的物有所值的程度，其余部分由社會資本方享有，體現(xiàn)為社會資本方在PPP項目中創(chuàng)造和實現(xiàn)的價值增量。

（三）一條貫穿主線

全生命周期整合及全生命周期績效管理是PPP理念的重要組成部分。在PPP項目實施全過程，均應(yīng)遵循價值思維的固有規(guī)律，以價值思維指導(dǎo)項目進程和檢驗項目成果。

在PPP項目的全生命周期過程中，以價值思維作為坐標引擎和指導(dǎo)思想的事項至少包括：項目識別階段的項目初步實施方案或項目建議書的編制；項目準備階段的項目實施方案的編制或評估；項目采購階段的采購文件和響應(yīng)文件的制定；執(zhí)行階段的績效監(jiān)測和支付評審、項目風險再分配、項目中期評估、項目調(diào)價；項目移交階段的績效評價；以及各環(huán)節(jié)開展的物有所值評價；等等。因此，價值思維是貫穿PPP項目全生命周期的一條主線，在PPP項目全生命周期過程中，均應(yīng)將價值思維作為政府方和社會資本方的價值觀和方法論。比如，在PPP項目社會資本方獲取的付費單價調(diào)整行為中，應(yīng)關(guān)注價格調(diào)整是否源于通貨膨脹以及客觀成本增加，應(yīng)剖析政府方的利益是否因不公允的價格上調(diào)而受到損害，對于社會資本方低效或浪費所導(dǎo)致的成本增加，并不能成為單價上浮的理由。因此，對項目實施方案和PPP合同中的調(diào)價公式，往往應(yīng)在定量分析的基礎(chǔ)上結(jié)合政府傳統(tǒng)采購模式下的客觀成本變化趨勢進行擬定，以體現(xiàn)價值思維的本質(zhì)要求。

二、價值思維在《操作指引》中的系統(tǒng)體現(xiàn)

價值思維運用于PPP項目中，不僅具有深厚的理論基礎(chǔ)，而且呈現(xiàn)雙向思維視角并始終貫穿于項目全生命周期之中。在PPP項目中，運用價值思維作為政府方和社會資本方的行動指南和方法指引，是政府方和社會資本方在PPP項目合作中實現(xiàn)價值增量的必然選擇，能夠引領(lǐng)PPP項目良序發(fā)展。資產(chǎn)評估與價值思維如影隨行，運用資產(chǎn)評估的方法和理論解決具體問題的過程本質(zhì)上就是價值思維的脈絡(luò)呈現(xiàn)。因此，在PPP項目中，借助隱含了價值思維客觀規(guī)律的資產(chǎn)評估方法和理論，可以解決PPP項目中合作雙方是否實現(xiàn)合作價值的一系列問題，這必將推動PPP項目健康可持續(xù)發(fā)展。

《操作指引》較為深刻和系統(tǒng)地反映了價值思維對PPP項目的本質(zhì)要求。《操作指引》以PPP項目全生命周期過程涉及的五個階段作為工作時序，依次對項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交階段資產(chǎn)評估及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)的基本操作要求進行闡述，并重點對實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、盡職調(diào)查、中期評估、績效評價以及PPP項目評估的具體要求作了細化?！恫僮髦敢返膬?nèi)容體系與貫穿PPP項目全過程的價值思維緊密關(guān)聯(lián)，將價值思維對PPP項目全生命周期各環(huán)節(jié)的客觀要求轉(zhuǎn)化為具體的行為指南，特別是各環(huán)節(jié)中涉及定量分析與量化測算的事項，對價值思維的固有規(guī)律更是體現(xiàn)得淋漓盡致。比如，貫穿PPP項目五大環(huán)節(jié)的物有所值評價；實施方案中的風險分配框架、調(diào)價機制、財務(wù)測算；中期評估；績效評價；項目收益權(quán)價值評估；PPP存量項目的評估方法以及PPP存量項目的評估值與其物有所值評價的相互影響關(guān)系等方面，均具體運用了價值思維，使政府和社會資本的合作機制具有整體性和全局化特征，避免出現(xiàn)對合作價值造成侵蝕的階段性、局部化等短視行為。

盡管《操作指引》對價值思維的吸收和利用，主要系基于政府方的視角而闡發(fā)，但價值思維作為一種思想方法同樣適用于社會資本，《操作指引》中社會資本方響應(yīng)文件的制定、績效評價、PPP存量項目評估和項目收益權(quán)價值評估等方面，也都體現(xiàn)了價值思維對社會資本方的指引作用。此外，對價值思維運用于PPP項目所具有的三大理論基礎(chǔ)——均衡價格理論、協(xié)同效應(yīng)理論和風險理論，《操作指引》也分別作出了呼應(yīng)和表述。例如，在政府付費模式和可行性缺口補助模式下計算政府付費數(shù)額的方法以及PPP項目對潛在競爭程度的要求，是均衡價格理論的一種具體體現(xiàn)。在PPP模式下，政府方實現(xiàn)物有所值的目標以及社會資本在合作中獲得價值增量，均源于政府與社會資本合作過程中產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)，協(xié)同效應(yīng)理論對PPP項目具有“追根溯源”的作用。風險理論對《操作指引》產(chǎn)生的影響則更為具體和深遠，調(diào)價機制的建立、運營補貼金額的計算以及物有所值定量評價中風險成本量化和折現(xiàn)率確定等，都是以風險理論作為根基的。

因此，《操作指引》對價值思維作了較為深入和全面的體現(xiàn)，而價值思維是貫穿PPP項目全生命周期的中心線，其不僅有助于政府方以全局視角正確選擇基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的采購模式，而且有利于社會資本降低投資風險、提高投資收益水平，還具備扎實的理論基礎(chǔ)。因而，帶有價值思維清晰印記的《操作指引》的頒布和實施，勢必能夠推動PPP項目良序發(fā)展，促進政府和社會資本方實現(xiàn)合作共贏。