●王胤元/文

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案源問題*

●王胤元*/文

編者按：十八屆四中全會《決定》指出“檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”。由于現(xiàn)行法對如何開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，因此調研、總結各地實踐對進一步規(guī)范化該類檢察監(jiān)督活動非常重要。本欄目特約三篇文章對實踐中行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案源、范圍以及方式進行總結、分析，以饗讀者。

行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是法律賦予檢察機關的重要職能，而如何“擦亮”檢察機關的眼睛，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問題無疑對這項職能的發(fā)揮具有重要意義。本文試圖通過對現(xiàn)階段各地實踐及有關文件的梳理，歸納出目前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件來源，進而提出不斷擴充該項檢察監(jiān)督案源的思考，以期對現(xiàn)行的司法實踐有所裨益。

行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 案源 聯(lián)席會議

從搜集到的資料分析來看，“巧婦難為無米之炊”成為束縛很多民行檢察部門施展拳腳的問題所在，也是各地開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的難點所在，有必要對這一問題進行深入研究。

一、實務中的案源現(xiàn)狀

對于行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的案源，一般來講，主要有這幾項：一是黨委、人大、政府、政協(xié)等機關交辦或轉辦的。二是上級人民檢察院交辦的。三是公民、法人或者其他組織來信來訪反映的。四是檢察機關自行發(fā)現(xiàn)案件線索。這幾種途徑中，與人民群眾的作用直接相關的是第3項，實踐中的很多案源都是來自群眾的申訴舉報，這一來源在整個行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件中有著重要的地位。而檢察機關自行發(fā)現(xiàn)案件線索，這一主動的途徑主要有以下幾種。

一是通過行政執(zhí)法檢察監(jiān)督專項行動，包括專題調研和專項檢查。即通過在某一特定時期針對某些特定領域的專項檢察活動，集中精力審查發(fā)現(xiàn)相關問題。尤其是結合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際開展的專項行動更具有針對性。例如，湖南省株洲市開展的環(huán)境資源保護和食品藥品安全監(jiān)管領域的行政執(zhí)法專項檢察監(jiān)督活動，吉林省通榆縣院先后組織的 “消毒餐飲具”、“土地契稅征繳”、“食品藥品監(jiān)督”等專項行政執(zhí)法檢察監(jiān)督調查，福建省泉州市洛江區(qū)院開展的林政執(zhí)法專項檢查，湖南省安鄉(xiāng)縣院組織開展了防止國有土地出讓金流失專項活動。

二是檢察機關內部其他部門在執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)線索后移送給行政檢察部門的。很多案件在辦理過程中經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)涉及到其他部門的線索，各內設機構之間案件移送也已制度化，這些無疑增加了行政檢察的線索來源渠道。例如，吉林省通化市東昌區(qū)院民行科就在審查一起公訴科移交的案件線索中發(fā)現(xiàn)，某村某組部分土地現(xiàn)狀與林業(yè)及相關部門檔案記載不符，繼而發(fā)現(xiàn)了一起行政違法線索。湖南省常德市石門縣院刑事部門在辦理一起挪用公款的案件中發(fā)現(xiàn)，該縣勞動和社會保障局執(zhí)法大隊在管理企業(yè)繳納的農(nóng)民工工資保證金時嚴重不規(guī)范，給挪用公款留下了可乘之機，檢察機關隨后給上述行政機關發(fā)出了督促整改的檢察建議。

三是通過檢察室，主要是通過各派駐檢察室，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的觸角。在最基層、案源最豐富的地方去發(fā)現(xiàn)相關線索，擴展案源。例如長沙縣雙江鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡室接到鎮(zhèn)黨委書記反映并調查后，建議市檢察院對星沙國際物流園工程與湖南星大建設集團股份有限公司饒某賠償損失案向省院提請抗訴。山東省青島市黃島區(qū)憑借其9個派駐檢察室和遍布全區(qū)的40個民生檢察聯(lián)系點、76位民生檢察聯(lián)絡員，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的內生觸角和外生觸角，著力增強線索收集的敏感度和廣泛度，共收集有價值的行政違法線索4件。山西省長治市兩級院依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，搭建了對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督工作的信息平臺，對行政執(zhí)法行為實行動態(tài)監(jiān)控。該市沁縣院依托4個中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和駐鎮(zhèn)聯(lián)絡辦公室，形成了覆蓋全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)306個行政村的行政檢察監(jiān)督網(wǎng)絡，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關、鄉(xiāng)屬機構、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構所有行政執(zhí)法行為都納入監(jiān)督范圍，實現(xiàn)了檢察工作平臺的前移。

四是通過對網(wǎng)絡輿情的實時關注，加強對網(wǎng)上相關行政執(zhí)法線索的關注，尤其是當?shù)赜绊戄^大的網(wǎng)站和論壇。從網(wǎng)民、網(wǎng)意、網(wǎng)評中篩選甄別行政執(zhí)法監(jiān)督線索，及時作出回應和反饋。例如，湖南長沙縣院改變以往主要依賴等案上門的傳統(tǒng)做法，增強職業(yè)敏銳性，增強主動辦案、主動服務意識，變“等米下鍋”、被動等案為主動出擊，積極查找和發(fā)現(xiàn)案件線索。注重從平時日常工作、生活、社會交往及街頭巷議中收集案件線索，從相關部門的信息、簡報、新聞媒體報道中獲得案件線索，從人民群眾關心的熱點、難點問題中挖掘案件線索，從國家司法改革的動向中發(fā)現(xiàn)案件線索。青島市黃島區(qū)院注重對網(wǎng)絡輿情的實時關注，尤其注重瀏覽當?shù)赜绊戄^大的黃島信息港、青島西海岸新聞網(wǎng)等網(wǎng)站和論壇，及時作出回應和反饋。

二、案源缺乏問題的解決

從實踐中搜集到的資料來看，要解決行政執(zhí)法檢察當中存在的案源難題，可以從以下幾個方面著手。

一是加大對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳。行政檢察起步較晚，社會大眾對于檢察機關行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職能和程序還不十分熟悉，有時甚至存在誤解，導致少有當事人到檢察機關申請行政執(zhí)法監(jiān)督，一定程度上限制了案件的來源。對行政機關和檢察機關來說，也需要強化對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳，原因主要有：一是很多行政機關特別是政府法制部門認為行政機關內部有一套完整的監(jiān)督體系，檢察機關的監(jiān)督缺乏法律授權，且是分割行政權的一種表現(xiàn)，因而對檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督有反感和抵觸情緒。二是檢察機關部分領導和干警的思想認識水平還停留在過去民行檢察只是對法院訴訟活動監(jiān)督的時代，認識不到對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是時代的需要，是人民的期盼。因此，這些問題的存在更加督促我們應做好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳工作。例如，遼寧大連市西崗區(qū)院每年2、3月份，會定期走訪區(qū)人大、司法局、公安局等單位，深入轄區(qū)街道、社區(qū)宣傳檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督職能，排查行政執(zhí)法監(jiān)督案源。遼寧鐵嶺市西豐縣院則召集了70余家有執(zhí)法權的行政事業(yè)單位主要負責人及縣幾大班子的相關領導，主持召開了行政機關聯(lián)席會議，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作進行了普及宣傳。這些都收到了良好的效果。

二是盡快提高行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范性文件的效力級別。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前看來還存在著一些先天的不足，雖然最高人民檢察院出臺的《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》中第7章明確提出了“加強對違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進依法行政”，并作了一些規(guī)定，但整體看來，該意見較為抽象也缺乏可操作性。有關行政執(zhí)法檢察監(jiān)督還明顯缺少中央和高檢院的具體規(guī)定，在已找到的一些規(guī)章制度中級別最高的只是省級院的。例如，山西省院《探索開展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督專項活動精神的實施方案》，福建省檢察院、省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)的《關于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接工作機制的通知》。在為數(shù)不多的有關文件中，最多的也只是地市級院的文件，例如，遼寧省《白山市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》。而很多基層院則會在地市級院文件的基礎上稍作修改，形成自己的有關文件，例如，遼寧省白山市靖宇縣院《吉林省靖宇縣行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行辦法》。顯然，有必要制定更高層級的規(guī)范性文件以利于規(guī)范案件線索的發(fā)現(xiàn)、移送。

三是建立包括聯(lián)絡員制度、聯(lián)席會議制度等在內的信息共享平臺。通過信息通報，實現(xiàn)資源共享。各部門可以指定一名專任聯(lián)絡員，及時對案件線索收集、整理和分析，協(xié)調執(zhí)法協(xié)作以及案件移送等相關工作，通報相關線索，通報重大行政行為。例如，吉林省延吉市院就通過和其他行政機關簽署協(xié)議，建立了重大行政行為通報制度，與市監(jiān)察局、政府法制辦簽署了《關于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強協(xié)作配合的意見》，為該院民行科全面對行政執(zhí)法進行檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。吉林省通榆縣委、縣政府出臺了《關于建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督網(wǎng)絡平臺的實施意見》，該縣院開發(fā)了網(wǎng)絡監(jiān)督軟件、建立了光纖專網(wǎng)，與縣內各行政執(zhí)法單位進行了聯(lián)網(wǎng)運行，建立了行政執(zhí)法網(wǎng)絡監(jiān)督平臺，拓寬了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中職務犯罪線索發(fā)現(xiàn)的新途徑。

四是暢通內部協(xié)作渠道。對內應不斷強化檢察機關內部部門的案件線索雙向移送、處理結果雙向反饋機制。要制定相關規(guī)章制度，例如遼寧省院制定下發(fā)了 《遼寧省人民檢察院關于反瀆職侵權部門與民事行政檢察部門在辦案中加強配合的指導意見》。

五是可以考慮實行“雙備案”制度。雙備案制度指的是權利清單備案制度和行政執(zhí)法行為備案制度。通過權利清單備案制度，各行政執(zhí)法部門將行政權限、執(zhí)法依據(jù)等數(shù)據(jù)制表上報檢察院備案；行政執(zhí)法行為備案制度則要求行政機關按月將實施的行政執(zhí)法行為分類制表上報檢察院備案?！半p備案”制度的建立，將增強檢察機關對行政執(zhí)法情況的全面了解，有利于發(fā)現(xiàn)行政違法行為，也為今后行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的開展奠定了堅實的基礎。

檢察機關履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職責，要緊緊依靠黨委領導、政府支持、人大監(jiān)督，創(chuàng)造行政執(zhí)法檢察監(jiān)督良好環(huán)境。要緊緊依靠院黨組的正確領導，注重發(fā)揮一體化行政檢察的作用。要緊緊依靠現(xiàn)代化監(jiān)督手段，有重點地與職務犯罪多發(fā)、易發(fā)的行政執(zhí)法單位保持密切聯(lián)系，及時發(fā)現(xiàn)和掌握行政執(zhí)法信息，突出網(wǎng)絡信息平臺的快捷作用。要緊緊貫徹依靠群眾路線，注重傾聽和收集社會各方面的意見，拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息來源。只有努力做到這些，才能不斷拓寬行政執(zhí)法檢察線索來源，不斷促進依法行政，維護法治權威。

*本文為國家檢察官學院2015年度重點課題《行政執(zhí)法活動檢察監(jiān)督問題研究》（項目編號為GJY2015B01）的階段性研究成果。

**國家檢察官學院［102206］