王胤元

摘要：行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職能，而如何“擦亮”檢察機(jī)關(guān)的眼睛，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題無(wú)疑對(duì)這項(xiàng)職能的發(fā)揮具有重要意義。本文試圖通過(guò)對(duì)現(xiàn)階段各地實(shí)踐及有關(guān)文件的梳理，歸納出目前行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件來(lái)源，進(jìn)而提出不斷擴(kuò)充該項(xiàng)檢察監(jiān)督案源的思考，以期對(duì)現(xiàn)行的司法實(shí)踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 案源 聯(lián)席會(huì)議

從搜集到的資料分析來(lái)看，“巧婦難為無(wú)米之炊”成為束縛很多民行檢察部門施展拳腳的問(wèn)題所在，也是各地開(kāi)展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的難點(diǎn)所在，有必要對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入研究。

一、實(shí)務(wù)中的案源現(xiàn)狀

對(duì)于行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的案源，一般來(lái)講，主要有這幾項(xiàng)：一是黨委、人大、政府、政協(xié)等機(jī)關(guān)交辦或轉(zhuǎn)辦的。二是上級(jí)人民檢察院交辦的。三是公民、法人或者其他組織來(lái)信來(lái)訪反映的。四是檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索。這幾種途徑中，與人民群眾的作用直接相關(guān)的是第3項(xiàng)，實(shí)踐中的很多案源都是來(lái)自群眾的申訴舉報(bào)，這一來(lái)源在整個(gè)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的案件中有著重要的地位。而檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索，這一主動(dòng)的途徑主要有以下幾種。

一是通過(guò)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督專項(xiàng)行動(dòng)，包括專題調(diào)研和專項(xiàng)檢查。即通過(guò)在某一特定時(shí)期針對(duì)某些特定領(lǐng)域的專項(xiàng)檢察活動(dòng)，集中精力審查發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題。尤其是結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際開(kāi)展的專項(xiàng)行動(dòng)更具有針對(duì)性。例如，湖南省株洲市開(kāi)展的環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品安全監(jiān)管領(lǐng)域的行政執(zhí)法專項(xiàng)檢察監(jiān)督活動(dòng)，吉林省通榆縣院先后組織的“消毒餐飲具”、“土地契稅征繳”、“食品藥品監(jiān)督”等專項(xiàng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督調(diào)查，福建省泉州市洛江區(qū)院開(kāi)展的林政執(zhí)法專項(xiàng)檢查，湖南省安鄉(xiāng)縣院組織開(kāi)展了防止國(guó)有土地出讓金流失專項(xiàng)活動(dòng)。

二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門在執(zhí)法辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)線索后移送給行政檢察部門的。很多案件在辦理過(guò)程中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)涉及到其他部門的線索，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間案件移送也已制度化，這些無(wú)疑增加了行政檢察的線索來(lái)源渠道。例如，吉林省通化市東昌區(qū)院民行科就在審查一起公訴科移交的案件線索中發(fā)現(xiàn)，某村某組部分土地現(xiàn)狀與林業(yè)及相關(guān)部門檔案記載不符，繼而發(fā)現(xiàn)了一起行政違法線索。湖南省常德市石門縣院刑事部門在辦理一起挪用公款的案件中發(fā)現(xiàn)，該縣勞動(dòng)和社會(huì)保障局執(zhí)法大隊(duì)在管理企業(yè)繳納的農(nóng)民工工資保證金時(shí)嚴(yán)重不規(guī)范，給挪用公款留下了可乘之機(jī)，檢察機(jī)關(guān)隨后給上述行政機(jī)關(guān)發(fā)出了督促整改的檢察建議。

三是通過(guò)檢察室，主要是通過(guò)各派駐檢察室，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的觸角。在最基層、案源最豐富的地方去發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，擴(kuò)展案源。例如長(zhǎng)沙縣雙江鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)室接到鎮(zhèn)黨委書(shū)記反映并調(diào)查后，建議市檢察院對(duì)星沙國(guó)際物流園工程與湖南星大建設(shè)集團(tuán)股份有限公司饒某賠償損失案向省院提請(qǐng)抗訴。山東省青島市黃島區(qū)憑借其9個(gè)派駐檢察室和遍布全區(qū)的40個(gè)民生檢察聯(lián)系點(diǎn)、76位民生檢察聯(lián)絡(luò)員，作為延伸行政執(zhí)法監(jiān)督職能的內(nèi)生觸角和外生觸角，著力增強(qiáng)線索收集的敏感度和廣泛度，共收集有價(jià)值的行政違法線索4件。山西省長(zhǎng)治市兩級(jí)院依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，搭建了對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督工作的信息平臺(tái)，對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。該市沁縣院依托4個(gè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室和駐鎮(zhèn)聯(lián)絡(luò)辦公室，形成了覆蓋全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)306個(gè)行政村的行政檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)屬機(jī)構(gòu)、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)所有行政執(zhí)法行為都納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)了檢察工作平臺(tái)的前移。

四是通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的實(shí)時(shí)關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上相關(guān)行政執(zhí)法線索的關(guān)注，尤其是當(dāng)?shù)赜绊戄^大的網(wǎng)站和論壇。從網(wǎng)民、網(wǎng)意、網(wǎng)評(píng)中篩選甄別行政執(zhí)法監(jiān)督線索，及時(shí)作出回應(yīng)和反饋。例如，湖南長(zhǎng)沙縣院改變以往主要依賴等案上門的傳統(tǒng)做法，增強(qiáng)職業(yè)敏銳性，增強(qiáng)主動(dòng)辦案、主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，變“等米下鍋”、被動(dòng)等案為主動(dòng)出擊，積極查找和發(fā)現(xiàn)案件線索。注重從平時(shí)日常工作、生活、社會(huì)交往及街頭巷議中收集案件線索，從相關(guān)部門的信息、簡(jiǎn)報(bào)、新聞媒體報(bào)道中獲得案件線索，從人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題中挖掘案件線索，從國(guó)家司法改革的動(dòng)向中發(fā)現(xiàn)案件線索。青島市黃島區(qū)院注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的實(shí)時(shí)關(guān)注，尤其注重瀏覽當(dāng)?shù)赜绊戄^大的黃島信息港、青島西海岸新聞網(wǎng)等網(wǎng)站和論壇，及時(shí)作出回應(yīng)和反饋。

二、案源缺乏問(wèn)題的解決

從實(shí)踐中搜集到的資料來(lái)看，要解決行政執(zhí)法檢察當(dāng)中存在的案源難題，可以從以下幾個(gè)方面著手。

一是加大對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳。行政檢察起步較晚，社會(huì)大眾對(duì)于檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的職能和程序還不十分熟悉，有時(shí)甚至存在誤解，導(dǎo)致少有當(dāng)事人到檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政執(zhí)法監(jiān)督，一定程度上限制了案件的來(lái)源。對(duì)行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，也需要強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳，原因主要有：一是很多行政機(jī)關(guān)特別是政府法制部門認(rèn)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有一套完整的監(jiān)督體系，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺乏法律授權(quán)，且是分割行政權(quán)的一種表現(xiàn)，因而對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督有反感和抵觸情緒。二是檢察機(jī)關(guān)部分領(lǐng)導(dǎo)和干警的思想認(rèn)識(shí)水平還停留在過(guò)去民行檢察只是對(duì)法院訴訟活動(dòng)監(jiān)督的時(shí)代，認(rèn)識(shí)不到對(duì)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督是時(shí)代的需要，是人民的期盼。因此，這些問(wèn)題的存在更加督促我們應(yīng)做好行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的宣傳工作。例如，遼寧大連市西崗區(qū)院每年2、3月份，會(huì)定期走訪區(qū)人大、司法局、公安局等單位，深入轄區(qū)街道、社區(qū)宣傳檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督職能，排查行政執(zhí)法監(jiān)督案源。遼寧鐵嶺市西豐縣院則召集了70余家有執(zhí)法權(quán)的行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及縣幾大班子的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，主持召開(kāi)了行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議，就行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作進(jìn)行了普及宣傳。這些都收到了良好的效果。

二是盡快提高行政執(zhí)法檢察監(jiān)督規(guī)范性文件的效力級(jí)別。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督目前看來(lái)還存在著一些先天的不足，雖然最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》中第7章明確提出了“加強(qiáng)對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督，積極促進(jìn)依法行政”，并作了一些規(guī)定，但整體看來(lái)，該意見(jiàn)較為抽象也缺乏可操作性。有關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督還明顯缺少中央和高檢院的具體規(guī)定，在已找到的一些規(guī)章制度中級(jí)別最高的只是省級(jí)院的。例如，山西省院《探索開(kāi)展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)精神的實(shí)施方案》，福建省檢察院、省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于建立行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督相銜接工作機(jī)制的通知》。在為數(shù)不多的有關(guān)文件中，最多的也只是地市級(jí)院的文件，例如，遼寧省《白山市行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行規(guī)定》。而很多基層院則會(huì)在地市級(jí)院文件的基礎(chǔ)上稍作修改，形成自己的有關(guān)文件，例如，遼寧省白山市靖宇縣院《吉林省靖宇縣行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作暫行辦法》。顯然，有必要制定更高層級(jí)的規(guī)范性文件以利于規(guī)范案件線索的發(fā)現(xiàn)、移送。

三是建立包括聯(lián)絡(luò)員制度、聯(lián)席會(huì)議制度等在內(nèi)的信息共享平臺(tái)。通過(guò)信息通報(bào)，實(shí)現(xiàn)資源共享。各部門可以指定一名專任聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)對(duì)案件線索收集、整理和分析，協(xié)調(diào)執(zhí)法協(xié)作以及案件移送等相關(guān)工作，通報(bào)相關(guān)線索，通報(bào)重大行政行為。例如，吉林省延吉市院就通過(guò)和其他行政機(jī)關(guān)簽署協(xié)議，建立了重大行政行為通報(bào)制度，與市監(jiān)察局、政府法制辦簽署了《關(guān)于在行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中加強(qiáng)協(xié)作配合的意見(jiàn)》，為該院民行科全面對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行檢察監(jiān)督提供了依據(jù)。吉林省通榆縣委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)》，該縣院開(kāi)發(fā)了網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督軟件、建立了光纖專網(wǎng)，與縣內(nèi)各行政執(zhí)法單位進(jìn)行了聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，建立了行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，拓寬了行政執(zhí)法檢察監(jiān)督中職務(wù)犯罪線索發(fā)現(xiàn)的新途徑。

四是暢通內(nèi)部協(xié)作渠道。對(duì)內(nèi)應(yīng)不斷強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門的案件線索雙向移送、處理結(jié)果雙向反饋機(jī)制。要制定相關(guān)規(guī)章制度，例如遼寧省院制定下發(fā)了《遼寧省人民檢察院關(guān)于反瀆職侵權(quán)部門與民事行政檢察部門在辦案中加強(qiáng)配合的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

五是可以考慮實(shí)行“雙備案”制度。雙備案制度指的是權(quán)利清單備案制度和行政執(zhí)法行為備案制度。通過(guò)權(quán)利清單備案制度，各行政執(zhí)法部門將行政權(quán)限、執(zhí)法依據(jù)等數(shù)據(jù)制表上報(bào)檢察院備案；行政執(zhí)法行為備案制度則要求行政機(jī)關(guān)按月將實(shí)施的行政執(zhí)法行為分類制表上報(bào)檢察院備案?！半p備案”制度的建立，將增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法情況的全面了解，有利于發(fā)現(xiàn)行政違法行為，也為今后行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作的開(kāi)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法檢察監(jiān)督職責(zé)，要緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、人大監(jiān)督，創(chuàng)造行政執(zhí)法檢察監(jiān)督良好環(huán)境。要緊緊依靠院黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)，注重發(fā)揮一體化行政檢察的作用。要緊緊依靠現(xiàn)代化監(jiān)督手段，有重點(diǎn)地與職務(wù)犯罪多發(fā)、易發(fā)的行政執(zhí)法單位保持密切聯(lián)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握行政執(zhí)法信息，突出網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的快捷作用。要緊緊貫徹依靠群眾路線，注重傾聽(tīng)和收集社會(huì)各方面的意見(jiàn)，拓展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息來(lái)源。只有努力做到這些，才能不斷拓寬行政執(zhí)法檢察線索來(lái)源，不斷促進(jìn)依法行政，維護(hù)法治權(quán)威。