譚世貴

(華南師范大學法學院，廣東 廣州 510006)

論對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督*

譚世貴

(華南師范大學法學院，廣東 廣州 510006)

國家監(jiān)察權同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能，必須予以制約和監(jiān)督。對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督應當遵循有利于國家監(jiān)察權的依法獨立行使、國家制約與社會監(jiān)督并重、外部制約監(jiān)督與內部制約監(jiān)督相結合以及依法制約與監(jiān)督的原則。對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督包括執(zhí)政黨的監(jiān)督，國家權力機關、司法機關的制約與監(jiān)督，社會組織和社會輿論、公民個人的監(jiān)督，以及國家監(jiān)察機關自身的制約與監(jiān)督等幾種，并依主體的不同而需采取不同的方式和程序。為保障對國家監(jiān)察權制約與監(jiān)督的順利進行，還需要配套采取大力推進監(jiān)察信息公開、保障檢察權審判權的依法獨立行使以及保障律師在國家監(jiān)察機關的調查活動中依法執(zhí)業(yè)的權利等措施。

國家監(jiān)察權 制約與監(jiān)督 主體 方式 程序

2016年10月27日，中共十八屆六中全會通過的會議公報指出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督”，首次將監(jiān)察機關與人大、政府等并列提出。隨后，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在上述三省、市設立各級監(jiān)察委員會，試點省市將設立由人民代表大會產生的監(jiān)察委員會，成為“行使國家監(jiān)察職能的專責機關”。同年12月25日十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》確定在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權；將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能部門整合至監(jiān)察委員會。成立國家監(jiān)察委員會是我國“事關全局的重大政治改革”，其根本目的是強化對各類公權力的制約與監(jiān)督，加大反腐敗的力度，保持公權力的廉潔性。沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律。[1]P86國家監(jiān)察權同樣存在被濫用和發(fā)生腐敗的可能性，因此如何科學設計對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督制度并保障其有效運行，就成為這一重大改革能否取得成功的重要一環(huán)。為此，筆者不揣冒昧，擬對這一問題進行初步的研究和探討。

一、對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督的概念界定

對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督，是指國家監(jiān)察權應當受到哪些主體采用何種方式和程序進行的制約與監(jiān)督。何謂“制約”、“監(jiān)督”？中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編寫的《現(xiàn)代漢語詞典》(商務印書館第6版)對“制約”一詞的解釋是：“甲事物本身的存在和變化以乙事物的存在和變化為條件，則甲事物為乙事物所制約”；對“監(jiān)督”一詞的解釋是：“察看并督促”。通常地，制約意指限制約束，如“環(huán)境制約”、“權力制約”“互相制約”等等；監(jiān)督意指監(jiān)視督促，如“黨內監(jiān)督”、“群眾監(jiān)督”、“輿論監(jiān)督”和“社會監(jiān)督”，等等。

為厘清制約與監(jiān)督的概念，我們有必要分析其構成要素。一般來說，制約與監(jiān)督必須具備以下五個要素：(1)制約與監(jiān)督的正當性，即為什么需要制約與監(jiān)督，制約與監(jiān)督的主體權力來源是否正當，制約與監(jiān)督是否有必要，客體是否需要被制約與監(jiān)督；(2)制約與監(jiān)督的主體，即實施制約與監(jiān)督的個人或組織(單位)；(3)制約與監(jiān)督的客體，即被制約與監(jiān)督的對象，它是制約與監(jiān)督所作用的個人或組織(單位)及其行使的職權、權力；(4)制約與監(jiān)督的內容，即制約與監(jiān)督什么，制約與監(jiān)督主體在哪些方面作用于客體，客體的哪些行為、權能需要受主體制約與監(jiān)督；(5)制約與監(jiān)督的規(guī)則，即實施制約與監(jiān)督需遵循哪些原則，需依照何種方式和程序進行。具體而言，制約與監(jiān)督的規(guī)則包括實體規(guī)則和程序規(guī)則，其中前者是指規(guī)定制約與監(jiān)督主體的權力或權利以及制約與監(jiān)督客體相應的責任與義務的規(guī)則，后者是指規(guī)定主體從事制約與監(jiān)督行為的順序、方式和手續(xù)的規(guī)則。概括起來，上述五個要素就是，為什么要制約與監(jiān)督、由誰來制約與監(jiān)督、制約與監(jiān)督誰、制約與監(jiān)督什么、怎樣制約與監(jiān)督。這五個要素缺一不可，共同構成一個完整的制約與監(jiān)督制度。

制約與監(jiān)督，兩者之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。具體到對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督，兩者的聯(lián)系在于，它們都是對國家監(jiān)察權行使的約束、限制和控制，都能起到防止和糾正國家監(jiān)察權濫用、錯用、不作為、腐敗蛻變的作用，目的都在于保障國家監(jiān)察機關依照憲法和法律客觀公正地行使國家監(jiān)察權，促進和維護社會公平正義。而且，制約與監(jiān)督往往交織存在，你中有我，我中有你，共同作用于國家監(jiān)察權行使的過程。兩者的區(qū)別具體表現(xiàn)在以下五個方面：

1.制約與監(jiān)督的主體關系不同。一般而言，制約關系是相互的、雙向的，是權力主體之間相互約束牽制的關系，這種關系是基于相關權力主體(機關、機構或個人)各自承擔特定的職能任務所產生的，具有制約關系的權力主體需共同參與到特定權力運行過程之中。而監(jiān)督關系是非對稱性的，單向的，監(jiān)督主體可以對被監(jiān)督主體行為進行單方的監(jiān)察、督促，監(jiān)督者可以不直接參與被監(jiān)督者的權力行使過程，只對權力過程進行中止或事后追究。[2]譬如，根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機關在刑事訴訟中是分工負責、互相配合、互相制約的關系，這里的制約關系就是相互的。憲法和法律同時也規(guī)定檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，它在刑事訴訟中對偵查機關、審判機關享有監(jiān)督權，這種監(jiān)督是單向的，因此并非互相制約的各方都互為監(jiān)督主體，制約與監(jiān)督的主體關系是不同的。

2.制約與監(jiān)督的權力結構不同。制約與監(jiān)督都是基于權力的分化而來，權力的分化是社會分工在權力領域的具體體現(xiàn)，也是社會管理復雜化的必然產物。制約與監(jiān)督的權力結構是不同的，一個存在于某項權力的內部結構系統(tǒng)中，另一個則存在于某項權力的外部結構系統(tǒng)中。制約是權力系統(tǒng)內部各種力量之間的相互牽制、制動和約束，它存在于權力的內部結構系統(tǒng)中；監(jiān)督是權力主體的外部力量對權力主體的監(jiān)察、監(jiān)控和督促，它存在于此項權力的結構之外。[3]P24監(jiān)督者獨立于被監(jiān)督者，而制約各方則是通過它們之間的相互制衡鉗制，防止任何一方濫用權力，同時也意味著任何一方都無法獨自完成整個權力事項，而需要在協(xié)商與妥協(xié)中進行。

3.制約與監(jiān)督的側重點不同。制約強調的是通過一定的程序和規(guī)則厘定權力主體之間的權職分工和權能配置，來劃定各項權力的邊界，進而發(fā)揮互相制衡的作用，因此制約的側重點在于遵循之前設定的程序和規(guī)則辦事。而監(jiān)督則不同，它是外部權力作用于被監(jiān)督權力，不存在監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權能交叉和重疊，監(jiān)督要求監(jiān)督者掌握被監(jiān)督者一定的信息，否則無從監(jiān)督，因此，監(jiān)督的側重點在于被監(jiān)督者要披露和公布相關信息，它強調的是被監(jiān)督者權力行使的公開和透明。

4.制約與監(jiān)督的責任承擔主體不同。制約中，由于各主體都需要參與到整個權力事項，各主體均是權力運行的組成部分，一旦權力運行出現(xiàn)問題，則制約中的各主體均應承擔責任。而在監(jiān)督中，監(jiān)督主體獨立于被監(jiān)督者，監(jiān)督主體的權能任務在于監(jiān)督被監(jiān)督者的權力行使過程，監(jiān)督主體的權能指向的是被監(jiān)督者的行為，一旦發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者有違反法律規(guī)定的行為時，則應依法對被監(jiān)督者進行問責與處理，追究被監(jiān)督者的責任。一般而言，監(jiān)督主體的職責任務在于及時發(fā)現(xiàn)并糾正被監(jiān)督者的違法或不當行為，而責任承擔主體是被監(jiān)督者，具體到國家監(jiān)察權，國家監(jiān)察機關及其工作人員是被監(jiān)督者，如果國家監(jiān)察權的行使出現(xiàn)問題，則應由國家監(jiān)察機關及其工作人員承擔相應的責任。

5.制約與監(jiān)督的效果不同。監(jiān)督對于被監(jiān)督者的決策和行為是督促性的，要求被監(jiān)督者作出積極的回應，但不具有決定性，也不參與決策，因而不負決策和執(zhí)行責任，因此，通常而言，采用監(jiān)督的方式控制權力容易出現(xiàn)不受約束的權力且彈性較大、隨意性較大、實效性較弱，而制約對于受制約方是具有一定決定性影響的，受制約方要么接受制約主體的決定，要么依法選擇其他的程序或路徑繼續(xù)推進權力運行，這也是通過制約方式控制權力效果較好的原因。[4]因此，采用制約的方式控制權力能保障不出現(xiàn)不受約束的權力，且影響的剛性較強、隨意性較小、實效性較強。

二、對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督應當遵循的基本原則

對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督制度的確立與實施，均應遵循一些基本原則。這些原則體現(xiàn)了對國家監(jiān)察權進行制約與監(jiān)督的價值追求和基本要求，貫穿于制約與監(jiān)督國家監(jiān)察權的全部過程，決定著制約與監(jiān)督活動的方向。概括起來，對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督應當遵循以下幾項基本原則：

(一)有利于國家監(jiān)察權依法獨立行使的原則

國家監(jiān)察權依法獨立行使，是國家監(jiān)察權得以高效權威運行的基礎和前提。為此，應當規(guī)定，國家監(jiān)察機關依法獨立行使職權，不受其他國家機關、社會團體和公民個人的干涉。換言之，包括制約與監(jiān)督主體在內的任何機關、單位、團體和個人均不得非法干涉國家監(jiān)察機關依法獨立行使國家監(jiān)察權，否則國家監(jiān)察機關有權進行抵制；同時，對于制約與監(jiān)督主體不當?shù)幕蜻`法的制約與監(jiān)督，法律應當規(guī)定相應的救濟措施。

當然，這一原則所要保障的是國家監(jiān)察機關依法獨立行使職權，這就要求國家監(jiān)察機關行使國家監(jiān)察權要做到合法性、獨立性和排除干涉性的統(tǒng)一：(1)合法性。國家監(jiān)察機關及其工作人員必須按照法律規(guī)定的程序在法律規(guī)定的職權范圍內行使國家監(jiān)察權。首先，國家監(jiān)察機關及其工作人員必須在法律規(guī)定的范圍之內行使國家監(jiān)察權，對于法律沒有賦予國家監(jiān)察機關的權力，國家監(jiān)察機關不得行使，否則就是越權違法；同時，對于法律規(guī)定的國家監(jiān)察權，國家監(jiān)察機關必須忠實地履行職責，否則便是失職。其次，國家監(jiān)察機關及其工作人員必須按照法定程序行使國家監(jiān)察權，高度重視和嚴格遵守法定程序，防止國家監(jiān)察權被濫用。再次，對于制約與監(jiān)督主體對國家監(jiān)察權的行使的監(jiān)督與制約，只要是依照法律規(guī)定的方式和程序進行的，國家監(jiān)察機關及其工作人員均應當接受或服從。(2)獨立性。國家監(jiān)察權是一項專門化的并具有高度獨立性的國家權力，應由國家監(jiān)察機關代表國家來獨立行使，對于國家監(jiān)察權行使的過程和結果，國家監(jiān)察機關必須承擔全部責任；其他國家機關、社會團體和個人非經法律授權不得替代行使或參與行使國家監(jiān)察權，對于國家監(jiān)察權行使的過程和結果也不承擔任何責任。(3)排除干涉性。國家監(jiān)察機關行使職權不受非法干涉，制約與監(jiān)督主體要尊重和支持國家監(jiān)察機關依法獨立行使職權，事實上，對其監(jiān)督與制約也是為了使其能夠更加規(guī)范、更加合法地獨立行使職權。國家監(jiān)察機關是獨立于行政機關和司法機關的專門國家機關，如果行政機關和司法機關以及社會團體、公民個人可以任意干涉國家監(jiān)察機關行使職權，那么國家監(jiān)察機關也就不可能履行好監(jiān)察職能。

(二)國家制約與社會監(jiān)督并重的原則

歷史經驗表明，一切有權力的人都可能濫用權力。而要防止權力被濫用，既要有以權力制約權力的機制，又要有以權利監(jiān)督權力的機制。對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督，要堅持國家權力制約與社會權利監(jiān)督并重的原則，以有效預防和懲罰國家監(jiān)察機關及其工作人員的違法與失職行為，遏制監(jiān)察腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，確保國家監(jiān)察權的公正高效運行。

國家制約，即在法律框架內由執(zhí)政黨和國家機關對國家監(jiān)察權的行使所進行的制約。在我國，對國家監(jiān)察權的國家制約主要是執(zhí)政黨、國家權力機關、行政機關、司法機關，以及上級國家監(jiān)察機關對國家監(jiān)察權行使的制約。資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩在考察了歷史上各個國家運用權力的情況后指出：“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！盵5]P154通過對權力的合理配置和分工使得權力成為有限權力，而且各權力之間可以相互制約，可以使國家監(jiān)察機關明確自己的職權范圍和行使限度，從而避免國家監(jiān)察機關的權力過于集中，并防止其濫用權力。

社會監(jiān)督，是指由社會組織和公民個人對國家監(jiān)察權的行使所進行的監(jiān)督。在我國，對國家監(jiān)察權的社會監(jiān)督主要是社會組織、社會輿論和公民個人依照憲法和法律規(guī)定對國家監(jiān)察權的行使所進行監(jiān)督。權力的根據(jù)不在于權力本身，而在于民眾對權力的賦予以及民眾對權力行使的認可，因而從終極意義上而言，權利是權力的基礎，脫離權利監(jiān)督制約的權力將無限膨脹，最終毀滅自身。[6]P501作為國家權力之一的國家監(jiān)察權也具有這樣的屬性和特點，它在保障權利的同時，自身也存在著無限膨脹的可能，因而需要權利對其進行監(jiān)督。社會監(jiān)督就是運用權利對國家監(jiān)察權的行使進行監(jiān)督的重要形式。社會監(jiān)督具有廣泛的群眾基礎，人人都是社會監(jiān)督的主體。社會監(jiān)督不單純是一個行使權利、維護權利的過程，也是一個監(jiān)視約束權力的過程。社會監(jiān)督與國家制約并重，有利于全方位、多角度地約束和監(jiān)視國家監(jiān)察權的依法行使，防止國家監(jiān)察權的濫用和發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

(三)外部制約監(jiān)督與內部制約監(jiān)督相結合的原則

對國家監(jiān)察權的制約監(jiān)督必須堅持外部制約監(jiān)督與內部制約監(jiān)督相結合的原則，發(fā)揮內外部制約監(jiān)督的最大作用，形成合理、系統(tǒng)的制約監(jiān)督機制。在外部制約監(jiān)督方面，國家監(jiān)察機關及其工作人員要自覺接受執(zhí)政黨對國家監(jiān)察工作的領導和監(jiān)督，對于行使國家監(jiān)察權過程中涉及的重大決策、重大工作部署和其他重大問題，要及時向黨委請示報告，把國家監(jiān)察工作納入黨和國家工作的大局來考慮和謀劃，始終堅持黨對國家監(jiān)察工作領導的政治原則和政治紀律；要自覺接受人民代表大會及其常務委員會的制約監(jiān)督，既要加強同人民代表的聯(lián)系，主動聽取他們的意見和建議，也要注意接受人民代表大會及其常務委員會和內設機構的集體監(jiān)督意見，以及接受人民代表大會及其常務委員會的質詢、檢查和評議；要自覺接受司法機關的制約監(jiān)督，尊重檢察機關的訴訟監(jiān)督權、審查逮捕權和審查起訴權，尊重人民法院的審判權，充分重視檢察建議和司法建議并采取措施糾正違法行為，改進自己的工作；要自覺接受審計機關的審計監(jiān)督，充分重視審計意見并采取措施加強財務管理；要自覺接受社會組織和社會輿論以及公民個人的監(jiān)督，充分尊重社會公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，要把人民群眾的批評建議當作改進工作的動力。在內部制約監(jiān)督方面，要切實扎緊制度的籠子，防止“燈下黑”。國家監(jiān)察機關要加強自身內部的制約監(jiān)督，形成工作流程的科學化、規(guī)范化。例如：要細化工作環(huán)節(jié)、流程的處理時限，明確國家監(jiān)察機關權力行使的期限，不得拖延和積壓；要留存工作檔案、記錄，特別是影像記錄，以便事后監(jiān)督；監(jiān)察談話、執(zhí)行監(jiān)察措施、調查取證等事項必須由兩名以上國家監(jiān)察工作人員共同進行；設置監(jiān)督、審查、案件管理、干部監(jiān)督等部門，實行審查與審理分離、辦案與監(jiān)督分設，審查人員不得參與審理，以確保內部流程的有機銜接與相互約束，實現(xiàn)部門之間權力的制約與平衡。

(四)依法制約與監(jiān)督原則

依法制約與監(jiān)督，是指制約與監(jiān)督主體應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定對國家監(jiān)察權進行制約與監(jiān)督，做到依法行事，在法治軌道上實現(xiàn)對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督。依法制約與監(jiān)督是對國家監(jiān)察權進行制約與監(jiān)督的基本要求，也是法治原則在制約與監(jiān)督領域的重要體現(xiàn)。制約與監(jiān)督主體應當尊崇憲法和法律，嚴格執(zhí)行憲法和法律的規(guī)定，自覺維護憲法和法律的統(tǒng)一、尊嚴和權威，堅決杜絕打著監(jiān)督與制約的名義行人情關系或個人私利之實。特別是有關國家機關在對國家監(jiān)察權進行制約與監(jiān)督的過程中，必須堅持法治原則，嚴格遵守法定程序，按照法律規(guī)定對國家監(jiān)察權的行使進行制約與監(jiān)督，以有效避免制約與監(jiān)督的人為性、隨意性和無效性，同時又要認識到“不作為也是不依法”，進而積極作為，依法辦事，切實履行制約與監(jiān)督職責。制約與監(jiān)督主體不依法進行制約與監(jiān)督，不僅破壞法治原則，損害法律統(tǒng)一、尊嚴和權威，而且嚴重影響國家監(jiān)察權的正常運行，使其難以起到應有的制約監(jiān)督效果，甚至會導致制約與監(jiān)督主體受到法律的制裁。

三、對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督的主體、方式和程序

明確了對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督的概念、意義和基本遵循之后，我們需要研究由誰來對國家監(jiān)察權的行使進行制約與監(jiān)督，以及按照何種方式和程序進行制約與監(jiān)督，即哪些主體(公民個人、單位或組織)如何對國家監(jiān)察權進行制約和監(jiān)督。經過梳理，我們認為對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督包括執(zhí)政黨的監(jiān)督，國家權力機關、司法機關的制約與監(jiān)督，社會組織和社會輿論、公民個人的監(jiān)督，以及以及國家監(jiān)察機關自身的制約與監(jiān)督等幾種，并依主體的不同而需采取不同的方式和程序。

(一)執(zhí)政黨的監(jiān)督

執(zhí)政黨對國家監(jiān)察權的監(jiān)督是國家監(jiān)察體制改革沿著正確方向推進的重要保證，也是黨對國家監(jiān)察工作領導的重要組成部分，是保證國家監(jiān)察權正確規(guī)范行使的重要措施。習近平同志曾深刻指出，辦好中國的事情，關鍵在黨。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產黨領導。堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。[7]黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》明確規(guī)定：“黨內監(jiān)督沒有禁區(qū)、沒有例外。信任不能代替監(jiān)督。各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監(jiān)督結合起來，促使黨的領導干部做到有權必有責、有責要擔當，用權受監(jiān)督、失責必追究?！蓖瑫r還明確了黨內監(jiān)督的任務，即確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結統(tǒng)一，重點解決黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。黨內監(jiān)督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。黨內監(jiān)督包括黨委(黨組)全面監(jiān)督、紀律檢查機關專責監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督。國家監(jiān)察機關是國家機器的重要組成部分，其黨員身份的工作人員，尤其是黨員領導干部當然要接受黨的監(jiān)督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。執(zhí)政黨對國家監(jiān)察權的監(jiān)督主要體現(xiàn)在政治領導和紀律檢查兩個方面，具體包括巡視、黨內談話、干部考察考核、述職述廉、領導干部個人有關事項報告、執(zhí)紀審查等。當然，黨對國家監(jiān)察工作的領導并不意味著黨對監(jiān)察工作可以隨意干涉，特別是在全面推進依法治國的時代背景下，黨對國家監(jiān)察工作的領導、監(jiān)督，更要依法進行，切實符合憲法和法律的規(guī)定和精神。

黨領導下的政治協(xié)商會議也對國家監(jiān)察權起著監(jiān)督作用，政協(xié)委員和各民主黨派、無黨派人士可以在法律規(guī)定的范圍內對國家監(jiān)察機關的工作提出意見、批評和建議，以監(jiān)督國家監(jiān)察權的依法行使。

(二)國家權力機關的制約與監(jiān)督

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。我國憲法明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。必須明確的是，人民代表大會是國家權力機關，統(tǒng)一行使國家權力，在這個前提下，再劃分國家的行政權、審判權、檢察權等權力。這樣，既能使我們國家的行政機關、審判機關、檢察機關不脫離人民代表大會或者違背人民代表大會的意志而進行活動，又能使各個國家機關在法律規(guī)定的各自職權范圍內獨立負責地進行工作，形成一個統(tǒng)一的整體。國家監(jiān)察體制改革也必須遵守國家的根本政治制度，在人民代表大會制度的前提下進行，國家監(jiān)察機關也應同國家行政機關、審判機關、檢察機關一樣，由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，向人民代表大會報告工作，接受人民代表大會的監(jiān)督。因此，國家權力機關是對國家監(jiān)察權進行制約與監(jiān)督的主體，而且是十分重要的主體。

根據(jù)憲法的相關規(guī)定，國家權力機關對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督可以采取以下方式進行：(1)各級人民代表大會在每年召開大會期間對同級國家監(jiān)察委員會主任所作的工作報告進行審議并作出相關的決議。(2)各級人民代表大會常務委員會要求同級國家監(jiān)察委員會就某個方面的問題提交專題報告，進行審議并提出整改意見。(3)同級人民代表大會常務委員會對國家監(jiān)察機關執(zhí)行相關法律的情況開展執(zhí)法檢查，進行審議并提出整改意見。(4)各級人民代表大會及其常務委員會通過選舉或任免同級國家監(jiān)察委員會主任、副主任、監(jiān)察官的方式，對國家監(jiān)察權的行使進行監(jiān)督。(5)各級人大代表和人大常委會組成人員在人大或人大常委會開會期間，均可以依照法律規(guī)定的程序提出對國家監(jiān)察機關的質詢案，行使監(jiān)督權。

為保證國家權力機關對國家監(jiān)察機關的制約與監(jiān)督工作的有序開展，應當考慮對人大常委會的專門工作機構進行改革，即將目前的“內務與司法委員會”改為“內務司法與監(jiān)察監(jiān)督委員會”，并制定相應的工作規(guī)則。

(三)司法機關的制約與監(jiān)督

我國的司法機關即人民檢察院、人民法院和國家監(jiān)察委員會具有同等的法律地位，均由人民代表大會產生，并對它負責，受它監(jiān)督。在人民代表大會之下，這三個國家機關在懲治公職人員腐敗和瀆職方面又存在分工負責、互相制約的關系，即對于貪污賄賂、瀆職犯罪案件，由監(jiān)察委員會負責調查，人民檢察院負責審查起訴，人民法院負責審判；對于審判人員、檢察人員中發(fā)生的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪行為，監(jiān)察委員會通過行使調查等權力進行制約，人民檢察院、人民法院則分別通過對監(jiān)察委員會調查終結的案件行使審查批準逮捕、審查起訴和審判等權力進行制約，以保證在預防和查處貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件的活動中準確有效地執(zhí)行法律。

人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關，依法行使檢察權，履行法律監(jiān)督職能，維護司法公正和法制統(tǒng)一。國家監(jiān)察體制改革，將檢察機關職務犯罪偵查權整合到國家監(jiān)察機關，但審查逮捕權、審查起訴權、調查監(jiān)督權仍由檢察機關行使，這三項權力均可以對國家監(jiān)察權的行使形成制約。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，對于國家監(jiān)察機關在調查過程中需要采取逮捕措施而提請批準逮捕被調查人的，檢察機關應當嚴格按照逮捕的條件和程序進行審查并作出是否批準逮捕的決定。對于國家監(jiān)察機關調查終結的案件，檢察機關要進行全面審查，認為符合起訴條件的，應當向人民法院提起公訴；認為不構成犯罪或者不符合起訴條件，或者不適宜提起公訴的，應當依法決定不起訴；需要補充偵查的，可以自行補充偵查，也可以退回國家監(jiān)察機關補充調查。同時，在國家監(jiān)察體制改革的過程中，還應當參照刑事訴訟的做法，對于國家監(jiān)察機關及其工作人員的調查活動是否合法，賦予檢察機關以監(jiān)督權，具體包括：監(jiān)督是否存在應當立案調查而不立案調查或者不應當立案調查而立案調查的情形；監(jiān)督是否存在刑訊逼供等非法取證以及偽造、隱匿、銷毀、調換或者私自涂改證據(jù)的情形；監(jiān)督是否存在徇私舞弊、利用職務便利謀取非法利益的情形；監(jiān)督是否存在貪污、挪用、調換所扣押、凍結的款物及其孳息的情形，等等。檢察機關發(fā)現(xiàn)國家監(jiān)察機關及其工作人員在案件調查活動中有違法行為的，應當有權通知國家監(jiān)察機關予以糾正；對于情節(jié)嚴重構成犯罪的，應當追究刑事責任。此外，檢察機關可以基于法律監(jiān)督權對國家監(jiān)察權的行使進行監(jiān)督，其方式還包括提出檢察建議。目前，在監(jiān)察體制改革試點地區(qū)，檢察機關已經探索設立職務犯罪檢察部門，專門與國家監(jiān)察委員會進行辦案銜接，負責對國家監(jiān)察委員會辦理的案件進行立案審查和監(jiān)督，以實現(xiàn)刑事訴訟程序與監(jiān)察調查程序的有機銜接。

人民法院作為審判機關，依法行使審判權，通過審判活動對其他國家機關及其工作人員行使公權力的行為進行制約與監(jiān)督。從性質上看，人民法院對國家監(jiān)察權的制約主要是一種實體性的制約，表現(xiàn)為可以以判決、裁定的方式否定或部分否定國家監(jiān)察機關的調查結論(即起訴意見)，如對案件作出無罪判決、改變其起訴意見認定的事實或罪名，以及排除非法證據(jù)等，從而對國家監(jiān)察機關職務犯罪調查權的行使予以制約和監(jiān)督。隨著以審判為中心的刑事訴訟制度改革的深入推進，人民法院要求調查人員出庭作證的情況逐漸增多，這在客觀上也是對國家監(jiān)察權行使的制約和監(jiān)督。此外，人民法院也可以通過制發(fā)司法建議的形式對國家監(jiān)察權的行使進行制約與監(jiān)督。

(四)社會組織和社會輿論的監(jiān)督

社會組織對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，是指各類社會組織(包括群眾團體、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、中介組織等)對國家監(jiān)察機關及其工作人員遵守國家法紀情況所進行的監(jiān)督。由于國家監(jiān)察機關以行使公權力的公職人員為監(jiān)察對象，因此其與社會組織一般不具有直接的利害關系，但在其查處公職人員貪污賄賂和瀆職案件的過程中，往往需要向有關的社會組織了解案情、調查取證或要求其給予協(xié)助，從而可能發(fā)生恐嚇威逼、吃拿卡要、違法取證等違法違紀行為。對此，有關的社會組織均有權向違法違紀的監(jiān)察人員所在的國家監(jiān)察機關或上級國家監(jiān)察機關提出控告、檢舉或訴諸輿論。國家監(jiān)察機關及其工作人員應當正確對待、自覺接受社會組織的監(jiān)督，保障其依法享有的各項監(jiān)督權利。

社會輿論對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，主要是指各類報紙、刊物、廣播、電視、網(wǎng)絡等媒體以及自媒體對國家監(jiān)察機關及其工作人員的違法違紀行為、不正當行為所進行的監(jiān)督。社會輿論對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，可以將國家監(jiān)察機關及其工作人員置于社會公眾的監(jiān)督之下，促使其依法審慎地行使權力；可以將國家監(jiān)察權行使的過程與結果公之于眾，從而保障廣大民眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的充分行使；而且，有利于國家監(jiān)察機關排除各種干擾，保障國家監(jiān)察權的正確行使。國家監(jiān)察機關及其工作人員應當自覺接受社會輿論監(jiān)督，對于媒體的報道和評論持寬容、克制的態(tài)度。當然，新聞媒體及自媒體監(jiān)督國家監(jiān)察權的行使，也應當堅持合法、客觀、理性的原則，尊重國家監(jiān)察機關依法獨立行使國家監(jiān)察權，與國家監(jiān)察機關良性互動，而不能發(fā)生明顯的失范行為，更不能成為惡意炒作或謀取私利的工具。

社會組織和社會輿論監(jiān)督是一種最廣泛的制約監(jiān)督形式，是一種自下而上的監(jiān)督，本質上是社會成員對于政治體系的一種利益表達以及對公共利益的一種維護方式，是權力制約機制中不可或缺的重要組成部分，是我國反腐倡廉、防止權力濫用的可靠保證，對國家監(jiān)察權有著重要的監(jiān)督作用。[8]但其也有其局限性，即該監(jiān)督不具有強制力，容易發(fā)生隨意性，尤其是難以使監(jiān)督及時進入具體的監(jiān)察過程，監(jiān)督的效力缺乏剛性的制度保障，監(jiān)督的效果滯后等。為此，應當加快相關法律(如《新聞法》)的立法步伐，以保障社會組織和社會輿論監(jiān)督的成效。

(五)公民個人的監(jiān)督

公民對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，是公民參與國家事務管理的表現(xiàn)。公民對國家機關和國家工作人員提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉，是憲法賦予公民的監(jiān)督權利。我國憲法明確規(guī)定公民有權對任何國家機關和工作人員提出批評和建議，對國家機關及其工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或檢舉的權利，及取得損害賠償?shù)臋嗬?。在我國，公民監(jiān)督的渠道是暢通的。各級政府設有專門的信訪機構，受理公民提出的檢舉控告和意見建議，各級黨的紀律檢查機關、檢察機關、監(jiān)察機關和審計機關等都建立了舉報制度，開通了舉報電話，設立了舉報網(wǎng)站，受理公民的檢舉和控告。對受理的舉報線索，相關部門依法依紀進行調查或轉送有關部門處理。在鼓勵公民舉報違法違紀行為的同時，國家重視保障舉報人的合法權益，相關法律和黨內法規(guī)都對保護舉報人作了明確規(guī)定，對舉報人的有關情況予以保密，嚴禁泄露舉報人身份或者將舉報材料、舉報人情況透露給被舉報單位、被舉報人，對打擊報復舉報人的行為進行懲處。相應地，國家監(jiān)察機關也應當采取上述行之有效的措施，以充分調動人民群眾有序參與、監(jiān)督國家監(jiān)察工作的積極性，進而促進國家監(jiān)察權的正確行使。

公民對國家監(jiān)察權的監(jiān)督，尤為重要的是當事人(即被調查人)的監(jiān)督。讓當事人感受到公平正義，應當是國家監(jiān)察工作的價值追求之一。國家監(jiān)察權能否正確規(guī)范行使，與當事人有密切關系，他們因參與其中，比普通群眾有更深的體會，也較普通民眾更有發(fā)言權。為讓人民群眾在每一個監(jiān)察案件中都能感受到公平正義，監(jiān)察工作必須做到程序公正、規(guī)范、有序，特別是要讓當事人感受到其訴訟權利、合法權益受到保障，案件處理公道無私、文明規(guī)范、及時高效。國家監(jiān)察機關及其工作人員應當尊重和保障當事人的監(jiān)督權利，有效落實權利義務告知制度，暢通當事人權利救濟渠道，防止國家監(jiān)察權被濫用和發(fā)生腐敗現(xiàn)象。

值得一提的是，我國已經在職務犯罪偵查領域建立和實施了人民監(jiān)督員制度，其創(chuàng)制初衷就是“監(jiān)督者更要受到監(jiān)督”。該制度從2003年8月啟動試點至今，經過先期探索、擴大試點、逐步推進、全面鋪開、改革完善的一系列過程，取得了較為顯著的成效，有力地促進了檢察機關職務犯罪偵查工作的科學化和規(guī)范化。筆者認為，在國家監(jiān)察體制改革過程中，可以考慮引進人民監(jiān)督員制度并作適當?shù)恼{整和改進，以增強對國家監(jiān)察權的外部監(jiān)督。

(六)國家監(jiān)察機關自身的制約與監(jiān)督

國家監(jiān)察機關行使國家監(jiān)察權，應當牢牢樹立監(jiān)督者要接受監(jiān)督和加強自身監(jiān)督的意識，同時把加強自身監(jiān)督作為一項重要的制度安排予以貫徹落實，切實解決“燈下黑”問題。黨的十八大之后，中紀委專門設立了對紀委工作人員實施監(jiān)督的內設機構——紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，以解決自我監(jiān)督領域機構設置空白的問題。這一做法類似于香港廉政公署設置“L”小組。“L”小組是香港廉政公署自成立以來即設置的內部調查及監(jiān)察單位，由一名首席調查主任率領，共有三個小組，每個小組約有四至五人，專責調查所有涉及廉署人員的投訴，包括涉貪等刑事或違反誠信等非刑事行為。數(shù)十年來，“L”小組發(fā)揮手術刀的作用，及時精確地剔除廉署內部的“癌細胞”，防止廉署“病變”。[9]除設置專門實施監(jiān)督的內設機構外，國家監(jiān)察機關內部的案件管理部門、控告申訴部門、督查部門、案件評查部門與案件辦理部門也能夠形成內部制約與監(jiān)督機制。

全國人民代表大會常務委員會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。據(jù)此，就國家監(jiān)察機關的縱向關系而言，國家監(jiān)察機關還要接受上一級國家監(jiān)察機關的領導、監(jiān)督和評議考核。

需要指出的是，從落實尊重和保障人權的憲法原則以及加強自身的制約與監(jiān)督出發(fā)，國家監(jiān)察機關應當借鑒刑事訴訟的成功經驗，建立訊問被調查人全程同步錄音、錄像制度，以保障訊問行為的合法性和防止刑訊逼供的發(fā)生。

四、與對國家監(jiān)察權的制約與監(jiān)督有關的幾個問題

(一)大力推進監(jiān)察信息公開

“沒有公開則無所謂正義”。[10]P48沒有信息公開，人民群眾對國家監(jiān)察工作就無從知曉、無從監(jiān)督，更無從理解和認同。國家監(jiān)察機關應當努力推進監(jiān)察信息公開，切實尊重和維護人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，以讓人民群眾看得見、聽得懂、感受得到的方式保障國家監(jiān)察權的公正規(guī)范行使。大力推進監(jiān)察信息公開是讓國家監(jiān)察權在陽光下運行，打造“陽光監(jiān)察”、防止國家監(jiān)察權腐化蛻變的客觀需要，也是依法治國的應然要求。要大力推進監(jiān)察信息公開，應當著重做好以下幾項工作：

第一，國家監(jiān)察機關及其工作人員要樹立和增強信息公開的意識，切實提高對監(jiān)察信息公開重要性的認識，高度重視監(jiān)察工作的公開透明。最高國家監(jiān)察機關和上級國家監(jiān)察機關應當加強對下級國家監(jiān)察機關監(jiān)察信息公開工作的指導，并定期進行督促、檢查和考核，使監(jiān)察信息公開工作形成長效機制。

第二，國家監(jiān)察機關要落實對當事人公開的各項規(guī)定。對涉及當事人權益的事項，要依法及時告知當事人。國家監(jiān)察機關作出決定的，應當及時將決定的內容、事實和法律依據(jù)告知當事人。要實行主動公開和依申請公開相結合的原則，哪些監(jiān)察信息應當公開，哪些可以適度公開，哪些不可以公開，以及哪些屬于主動公開，哪些屬于依申請公開，需要深入細致地進行研究并從制度規(guī)范層面予以明確。

第三，國家監(jiān)察機關要制定監(jiān)察信息公開的規(guī)范性文件，形成科學合理的監(jiān)察信息公開的制度安排。對此，可以借鑒《政府信息公開條例》、《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》、《最高人民法院關于司法公開的六項規(guī)定》以及國外先進經驗，適時制定和頒布《關于監(jiān)察信息公開的若干規(guī)定》，為監(jiān)察信息公開工作提供法律依據(jù)。

第四，國家監(jiān)察機關要建立新聞發(fā)言人制度和互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺。建立新聞發(fā)言人制度，旨在定期或不定期向新聞界通報監(jiān)察工作開展情況。最高人民法院已建立多個審判信息公開平臺——中國裁判文書網(wǎng)、中國審判流程信息公開網(wǎng)、人民法院公告網(wǎng)、中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)、全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)、訴訟服務網(wǎng)等，最高人民檢察院也已建立統(tǒng)一的案件信息公開平臺——人民檢察院案件信息公開網(wǎng)，由此司法信息公開已經邁出了堅實的步伐，處在良性發(fā)展階段。國家監(jiān)察機關亦有必要設立統(tǒng)一的監(jiān)察信息公開平臺，在互聯(lián)網(wǎng)上統(tǒng)一公開有關監(jiān)察信息，以增強監(jiān)察工作的透明度。

(二)保障檢察權審判權的依法獨立行使

我國憲法第126條、第131條規(guī)定，人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。據(jù)此，人民法院、人民檢察院有權獨立自主地行使審判權、檢察權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉，否則人民法院、人民檢察院有權進行抵制，甚至采取措施予以排除。但同時，人民法院、人民檢察院獨立行使審判權、檢察權，又必須嚴格遵守憲法和法律的各項規(guī)定，切實做到依法辦案。推進國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，將人民政府的監(jiān)察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會行使職務犯罪調查權，但依然應當保障檢察權、審判權的依法獨立行使。從目前試點的架構上看，國家監(jiān)察機關權能豐富，毫無疑問是一個反腐敗的強力機構，但必須指出的是，國家監(jiān)察機關及其工作人員應當尊重和保障檢察權、審判權的依法獨立行使，不得以任何理由或任何方式違反法律規(guī)定干擾司法活動的正常進行。也正是因為國家監(jiān)察機關責任重大、權能豐富，就越要保障檢察權、審判權的依法獨立行使，只有這樣，才能實現(xiàn)權力的分工負責和互相制約，防止權力被濫用和發(fā)生腐敗。

保障檢察機關依法獨立行使檢察權，一方面檢察機關應當堅持依法獨立行使職權不動搖，另一方面國家監(jiān)察機關應當尊重和維護檢察機關依法享有的各項職權。例如，國家監(jiān)察機關在調查過程中，需要采取逮捕措施而提請批準逮捕被調查人的，檢察機關應當嚴格按照逮捕的法定條件和程序進行審查并作出是否逮捕的決定，而不能因為是國家監(jiān)察機關辦理的案件就降低逮捕條件或超越逮捕程序，國家監(jiān)察機關也不能干涉、強令檢察機關批準逮捕。又如，檢察機關對于國家監(jiān)察機關偵查終結的案件要進行全面審查，認為符合起訴條件的，應當向人民法院提起公訴；認為不構成犯罪或者不具備起訴條件，或者不適宜提起公訴的，應當依法決定不起訴。這就是說，檢察機關依法獨立行使審查起訴權，對國家監(jiān)察機關調查終結移送審查起訴的案件要進行嚴格審查，不是說只要國家監(jiān)察機關移送審查起訴的案件都要提起公訴，對未達到法定起訴條件的案件，檢察機關應當依法作出不起訴決定。對此，國家監(jiān)察機關也不得干涉，強令檢察機關提起公訴。

保障人民法院依法獨立行使審判權，就是要按照以審判為中心的刑事訴訟制度改革的要求，確保國家監(jiān)察機關調查、檢察機關審查起訴的案件事實、證據(jù)經得起法律的檢驗。無論是國家監(jiān)察機關、檢察機關還是審判機關，均應全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù)，切實落實證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據(jù)、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。要以庭審為中心，突出庭審在整個刑事訴訟中的地位和作用，司法機關和所有訴訟參與人的訴訟活動都要圍繞庭審來進行，讓事實證據(jù)調查在法庭、定罪量刑控辯在法庭、裁判結果形成在法庭，有效發(fā)揮庭審的實質作用，防止庭審的形式化、虛置化。要以證據(jù)為核心，實現(xiàn)審判環(huán)節(jié)對案件事實認定和證據(jù)采信的最終決定權。國家監(jiān)察機關要尊重、敬畏法庭審判，其辦案活動要經得起法庭的檢驗，依法收集、固定、保存證據(jù)，切實做到依法辦案，而絕不能干涉法庭審判，向法庭、法院施加壓力，否則人民法院有權予以抵制、排除。

中共中央辦公廳印發(fā)的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》將監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關的關系確定為：“黨的紀律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公?！睋?jù)此，兩者是完全融為一體的“一個機構，兩塊牌子”還是“兩個機構，合署辦公”？從理論上講，黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會的職責應有所分工，黨的紀律檢查委員會主要是對黨員實施紀律監(jiān)督，可以稱之為“執(zhí)紀監(jiān)督”，而監(jiān)察委員會主要是對國家公職人員實施法律監(jiān)察，可以稱之為“執(zhí)法監(jiān)察”。從建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系的角度上講，黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會不加區(qū)別、不分彼此可能更好，就如同黨的中央軍事委員會和國家中央軍事委員會的關系一樣，便于政令統(tǒng)一、集中指揮。但加強監(jiān)察委員會自身的制約監(jiān)督和保障檢察權審判權依法獨立行使的角度來看，監(jiān)察委員會主任不宜由同級黨的紀律檢查委員會書記兼任：一是監(jiān)察委員會主任、黨的紀律檢查委員會書記兩個崗位分設，由監(jiān)察委員會主任兼任黨的紀律檢查委員會副書記，可以起到互相監(jiān)督與制約的作用，有利于防止權力專斷濫用和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生；二是各級黨的紀律檢查委員會書記通常由同級黨委常委或副書記擔任，如由其再兼任監(jiān)察委員會主任，則其在黨內的地位明顯高于同級人民法院院長和人民檢察院檢察長，由此將很可能使得監(jiān)察委員會在與人民檢察院、人民法院的工作關系中處于強勢地位，從而對檢察權審判權的依法獨立行使產生不良影響。因此，目前在試點地區(qū)采取的由黨的紀律檢查委員會書記兼任監(jiān)察委員會主任的做法不宜今后在全國范圍內予以推廣。

(三)保障律師在國家監(jiān)察機關調查活動中依法執(zhí)業(yè)的權利

監(jiān)察對象(被調查人)委托的律師是監(jiān)督國家監(jiān)察權正確行使的重要力量，國家監(jiān)察機關及其工作人員應當自覺接受律師的監(jiān)督，增強保障律師依法執(zhí)業(yè)的意識，對于侵犯律師合法權益的行為，要依法予以糾正和懲處。

國家監(jiān)察機關履行監(jiān)督、調查、處置職責，在調查活動中可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。筆者認為，國家監(jiān)察機關行使的職務犯罪調查權，實質上就是職務犯罪偵查權，應當比照檢察機關行使職務犯罪偵查權的模式，依法保障律師的介入權。在國家監(jiān)察機關成立之前，職務犯罪偵查權是由檢察機關行使的，刑事訴訟法賦予了律師以介入權即律師可以接受犯罪嫌疑人的委托擔任其辯護人，成立國家監(jiān)察機關后，由國家監(jiān)察機關行使職務犯罪調查權，理應同樣賦予律師介入權。這是人權保障的客觀要求，也是法律面前人人平等原則的重要體現(xiàn)。具體來說，在公安機關偵查的案件中犯罪嫌疑人有權委托律師擔任其辯護人，在國家監(jiān)察機關調查(等同于偵查)的案件中被調查人亦應有權委托律師擔任其辯護人，只有這樣，被調查人的合法權益才能得到有力維護，我國公民的平等權利才能受到同等對待?！断愀哿?被扣留者的處理)令》第4條亦明確規(guī)定了廉政公署調查過程中的律師參與權。為此，將要制定的《國家監(jiān)察法》應當參照刑事訴訟法的相關條款，明確規(guī)定：被調查人自被監(jiān)察委員會第一次訊問或者采取留置措施之日起，有權委托辯護人；在調查期間，被調查人只能委托律師作為辯護人。監(jiān)察委員會在第一次訊問被調查人或者對被調查人采取留置措施的時候，應當告知被調查人有權委托辯護人。被調查人在留置期間要求委托辯護人的，監(jiān)察委員會應當及時轉達其要求。

律師在介入國家監(jiān)察機關的調查活動中，應當享有與被調查人進行會見和通信、申請調查取證和自行調查取證、提出申訴和控告以及提出意見的權利。律師的這些權利，是我國刑事訴訟長期實踐經驗的肯定，也是在公安機關偵查階段維護犯罪嫌疑人合法權益的有效措施，理應在將要制定的《國家監(jiān)察法》中作出明確規(guī)定，并在國家監(jiān)察機關的調查活動中得到充分保障。

[1] 中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社、人民出版社，2014.

[2] 陳國權，周魯耀.制約與監(jiān)督：兩種不同的權力邏輯[J] .浙江大學學報(人文社會科學版)，2013，6.

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OnRestrictionandSupervisionOverthePowerofNationalSupervisoryCommission

TanShi-gui
(Law School of South China Normal University ，Guangzhou Guangdong 510006)

There is possibility that the power of National Supervisory Commission could be abused and corrupted, which makes restriction and supervision over it a must. In terms of restriction and supervision over the Commission’s power, principles that shall be followed include: being conducive to independent operation of the power in compliance with law; stressing both on state restriction and social supervision; combining outside and inside restriction and supervision; conducting restriction and supervision according to law. The way to carrying out restriction and supervision over the Commission’s power is inclusive of supervision by the ruling party, restriction and supervision by national legislature and judiciary authorities, supervision by social organization, public opinion and individual citizen, as well as restriction and supervision by the Commission itself. Manners and procedures thereof shall be different for different subject. To secure a smooth operation of restricting and supervising the Commission’s power, supporting measures shall be adopted such as follows: vigorously advancing disclosure of supervisory information, ensuring independent execution of procuratorate power and judicial power, as well as guaranteeing lawyers’ lawful practicing rights throughout the investigatory activities conducted by National Supervisory Commission.

the power of national supervisory commission; restriction and supervision; subject; manner; procedure

1002—6274(2017)05—003—10

DF2

A

(責任編輯：孫培福)

2014年國家社科基金重點項目《依法獨立行使審判權檢察權的保障機制研究》(項目編號：14AZD014)、2011國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助項目的階段性成果。

譚世貴(1962-)，男，廣西蒙山人，法學博士，華南師范大學法學院教授、博士生導師，研究方向為刑事訴訟法學、司法制度與改革。