廖紅軍（湖南省司法廳）

關(guān)于制定法律援助案件質(zhì)量標準有關(guān)問題的思考

廖紅軍（湖南省司法廳）

法律援助案件質(zhì)量標準作為法律援助從注重數(shù)量到數(shù)量、質(zhì)量并重，是一個新階段、新事物。因此，在對其理解上還有一定的出入。為盡快達成思想共識，推動法律援助案件質(zhì)量標準制定工作，有必要對相關(guān)問題從理論上進行思考研究。

一、制定法律援助案件質(zhì)量標準的必要性

（一）法律援助工作發(fā)展完善的需要。法律援助自上世紀九十年代在我國提出后，歷經(jīng)制度不健全、健全、再健全不斷螺旋上升的過程。這種螺旋上升過程反映在法律援助案件質(zhì)量上。即剛開始并未有具體的制度規(guī)范，如最早規(guī)定“法律援助”的1996年版《刑事訴訟法》，僅僅規(guī)定人民法院可以或應(yīng)當指定承擔法律援助義務(wù)的律師為其辯護。經(jīng)過幾年的發(fā)展，2003年法律援助案件質(zhì)量開始提上工作日程，特別是國務(wù)院《法律援助條例》第6條對案件質(zhì)量提出了原則要求：“律師應(yīng)當依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標準的法律服務(wù)?！蓖瑫r，第22條對案件質(zhì)量提出了底線要求：“辦理法律援助案件的人員，應(yīng)當遵守執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律，提供法律援助不得收受任何財物?！边@一發(fā)展是與法律援助工作發(fā)展的階段性與主要任務(wù)相適應(yīng)的。當時法律援助尚處于初創(chuàng)階段，工作的主要任務(wù)是辦案，數(shù)量排在工作的第一位。但是從2009年開始，全國法律援助工作受益于“三個納入”政策的有效實施，逐漸進入了發(fā)展壯大期。例如，2013年湖南省所有市縣均設(shè)立了法律援助機構(gòu)，法律援助機構(gòu)編制總數(shù)615人，平均每個法律援助機構(gòu)編制數(shù)為4.4人。全省法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費納入預(yù)算管理的法律援助機構(gòu)達到132個，占機構(gòu)總數(shù)的94.3%。與2009年業(yè)務(wù)經(jīng)費財政投入市州200.47萬元、縣級481.52萬元比較，2013年市州395.48萬元，增長近100%，縣級1433.58萬元，增長近200%。這個時期法律援助有了更多的人力、物力、精力探索將法律援助工作做得更好，司法部亦及時提出做大做強做優(yōu)法律援助工作的要求。在此情況下，對提高案件質(zhì)量，司法部法律援助工作司、部法律援助中心從2012年起連續(xù)三年在全國范圍內(nèi)組織部分省級和地市級地方開展了法律援助案件質(zhì)量評估試點，在研究制定案件質(zhì)量標準、檢驗案件質(zhì)量評估方法、完善評估指標等方面取得了積極成效。三年來，有14個省級或地市級試點地方制定了案件質(zhì)量標準，29個試點地方制定了案件質(zhì)量評估指標等文件。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展提供了必要條件。經(jīng)過30余年的改革開放，我國經(jīng)濟實力持續(xù)提升，社會治理水平逐步提高，這些為制定案件質(zhì)量標準、提高法律援助質(zhì)量提供了必要條件。從國家政策層面來講，黨的十八大以來，黨和國家進一步推動法律援助事業(yè)發(fā)展。黨的十八屆三中、四中全會《決定》均確定“完善法律援助制度”的改革任務(wù)。習近平總書記對法律援助工作高度重視，多次對法律援助工作作出重要指示。2013年2月23日，習近平總書記在中央政治局第四次集體學(xué)習時強調(diào)，“要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助”。2014年4月21日，習近平總書記聽取司法部工作匯報時，對法律援助工作作出重要指示，強調(diào)“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，注重提高法律援助的質(zhì)量，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)。”2015年5月5日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，審議通過了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》。同年6 月29 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，明確提出“制定刑事、民事、行政法律援助案件質(zhì)量標準?！睆慕?jīng)費保障層面上來講，隨著國家對法律援助財政投入的逐年增長，為律師等辦理法律援助案件補貼標準的有效提高奠定了堅實基礎(chǔ)。如湖南省2015年僅中央、省級層面財政補助法律援助辦案?？罹瓦_到2760萬元，湖南當年法律援助結(jié)案2.3萬余件，中央、省級財政對每個案件可以補貼1200元。這種辦案補貼水準達到了《關(guān)于公布湖南省實行政府指導(dǎo)價的律師服務(wù)和基層法律服務(wù)收費范圍和標準的通知》（湘發(fā)改價服〔2016〕129號）規(guī)定的政府指導(dǎo)價的最低標準水平。因此，在此時制定法律援助案件質(zhì)量標準，對律師等案件承辦人員提出更高的質(zhì)量要求，不會產(chǎn)生太大的工作阻力。從政府購買服務(wù)層面來看，當前政府購買法律援助服務(wù)是大勢所趨。法律援助實施政府購買服務(wù)后，案件質(zhì)量將引入第三方評估機制。第三方評估需要相應(yīng)的評估標準，這也要求必須盡快制定相應(yīng)的案件質(zhì)量標準。

（三）人民群眾對法律援助案件質(zhì)量有呼聲、有要求。隨著法治社會建設(shè)進程的加速推進，以及法律援助的深入人心，人民群眾對法律援助的要求已從以往的有法律援助需求到需要優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)轉(zhuǎn)變。突出表現(xiàn)在：受援人在律師選擇上更加慎重，多數(shù)受援人希望法律援助機構(gòu)指派社會認可度高的律師辦理自身的援助案件。還有部分受援人在前往法律援助機構(gòu)申請法律援助時，會事先多方咨詢了解法律規(guī)定的親朋好友或撥打12348法律服務(wù)熱線了解相關(guān)法律規(guī)定。少數(shù)受援人在不滿意律師等法律援助人員的服務(wù)行為時，會主動行使變更法律援助人員的權(quán)利。在開展法律援助案件質(zhì)量回訪的過程中，部分受援人抱怨律師與他們交流較少，甚至受援人不知道律師究竟為他們做了什么。另外，目前，法律援助案件質(zhì)量信訪投訴也呈現(xiàn)增長態(tài)勢。

二、制定法律援助案件質(zhì)量標準應(yīng)厘清幾個關(guān)系

（一）厘清法律援助案件質(zhì)量與法律援助機構(gòu)執(zhí)法質(zhì)量之間的關(guān)系。在對法律援助案件的理解上，目前存在不同認識和看法，一種認為法律援助案件始于案件受理階段終于案件結(jié)案階段；一種認為法律援助案件始于案件承辦階段終于案件結(jié)案階段。上述不同認識導(dǎo)致在制定質(zhì)量標準上出現(xiàn)兩種不同觀點：一種觀點認為法律援助案件的質(zhì)量標準應(yīng)包括案件受理、審查、指派、監(jiān)督工作標準和案件承辦工作標準和案件結(jié)案工作標準；一種觀點認為應(yīng)包括案件承辦工作標準和案件結(jié)案工作標準。筆者持第二種觀點，理由為： （1）法律援助案件的受理、審查、指派、監(jiān)督是法律賦予法律援助機構(gòu)的工作職能，是一種行政權(quán)力；法律援助案件承辦是律師等法律援助人員的一種專業(yè)服務(wù)行為。兩者的質(zhì)量標準應(yīng)該不在同一層面和同一個維度，前者應(yīng)為執(zhí)法質(zhì)量，后者才是案件質(zhì)量。（2）《關(guān)于完善法律援助制度的意見》對兩者作了區(qū)分規(guī)定，如在“（六）推進法律援助標準化建設(shè)”中，對“完善申請和受理審查工作制度”與“完善法律援助承辦環(huán)節(jié)工作制度，規(guī)范法律咨詢、非訴訟事項、訴訟事項辦理流程，制定刑事、民事、行政法律援助案件質(zhì)量標準”進行并列表述，可見《意見》指案件質(zhì)量標準僅指承辦環(huán)節(jié)的質(zhì)量標準。

（二）厘清法律援助案件質(zhì)量標準與有償法律服務(wù)質(zhì)量標準之間的關(guān)系。目前，對法律援助提出的要求是“優(yōu)質(zhì)高效”，突出表現(xiàn)在司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》第4條：“法律援助人員應(yīng)當依照法律、法規(guī)及本規(guī)定，遵守有關(guān)法律服務(wù)業(yè)務(wù)流程，為受援人提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)?！蹦敲催@種優(yōu)質(zhì)高效是否等同于有償法律服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效？在制定法律援助案件質(zhì)量標準時，案件質(zhì)量標準究竟應(yīng)是一個優(yōu)秀標準還是一個合格標準呢？筆者認為，法律援助案件質(zhì)量標準應(yīng)不能等于有償法律服務(wù)的質(zhì)量標準，它應(yīng)當是一個合格標準。根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定和政府免費公共服務(wù)的質(zhì)量特性以及目前中國的國情和經(jīng)費保障狀況，決定了目前法律援助案件的質(zhì)量標準應(yīng)當是案件質(zhì)量的合格標準。同時，筆者認為案件質(zhì)量標準還應(yīng)有底線標準，一旦律師等案件承辦人員承辦過程中出現(xiàn)違反法律援助相關(guān)禁止性規(guī)定，即為質(zhì)量不合格。

（三）厘清案件質(zhì)量指引標準和案件質(zhì)量評估標準之間的關(guān)系。2012年司法部法律援助中心組織開展法律援助案件質(zhì)量評估試點工作以來，試點地區(qū)逐步探索出案件質(zhì)量標準相應(yīng)的內(nèi)涵和外延。概況分析來看，試點地區(qū)的案件質(zhì)量標準大體分為案件質(zhì)量指引標準和評估標準。如北京市海淀區(qū)制定的刑事、民事、行政、勞動仲裁、非訴訟案件質(zhì)量指引標準和質(zhì)量評估標準。之所以要包括兩類標準，主要是因為工作上的需要，同時使標準兼具服務(wù)性和監(jiān)管性。法律援助案件質(zhì)量指引標準主要是對律師等提供標準化的法律援助辦案服務(wù)指引，指導(dǎo)律師如何做合格的法律援助人員，如何提供標準化的服務(wù)。如刑事偵查法律援助案件質(zhì)量指引標準，此標準應(yīng)包括：（1）授權(quán)委托標準，即授權(quán)委托書如何簽訂及提交給偵查機關(guān)的期限等；（2）會見標準，即會見的主要內(nèi)容和會見筆錄制作等；（3）提出意見標準，即提出辯護意見的主要內(nèi)容和意見形式等；（4）通報/報告標準，即通報/報告的情況等；（5）結(jié)案報告標準，即結(jié)案報告的形式和內(nèi)容等；（6）立卷歸檔標準，即立卷歸檔的時間等。法律援助案件質(zhì)量評估標準主要是為評估專家評估案卷質(zhì)量提供依據(jù)。評估專家依照此標準評定案件質(zhì)量的高度。如刑事偵查法律援助案件質(zhì)量評估標準為：先將案件質(zhì)量細分為6個大評估指標，即授權(quán)委托、會見、提出意見、通報/報告、結(jié)案報告、立卷歸檔等評估指標，并賦予不同分值，然后再將6大評估指標具體細化，并賦予相應(yīng)分值。這樣評估專家就可依據(jù)評估標準具體評估案件的具體分值，體現(xiàn)了評估的科學(xué)性。

（四）厘清案件質(zhì)量標準與其他監(jiān)管手段的關(guān)系。法律援助案件質(zhì)量標準制定后，其因具有良好的質(zhì)量監(jiān)管功效，將會成為案件質(zhì)量監(jiān)管的重要手段。但是，還要注重其他監(jiān)管手段的積極作用。須知，法律援助質(zhì)量控制的一般措施包括事前控制、事中控制、事后評查三類，這三類監(jiān)管措施共同發(fā)力才能有效。一要從源頭控制法律援助案件質(zhì)量：（1）建章立制，如司法部通過制定《辦理法律援助案件程序規(guī)定》《法律援助投訴處理辦法》及健全完善法律援助組織實施各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)規(guī)范和服務(wù)標準等措施，完善質(zhì)量制度建設(shè)；（2）明確法律援助律師辦案資質(zhì)，如湖南省出臺的《湖南省法律援助案件指派辦法》，明確要求死刑案件應(yīng)安排執(zhí)業(yè)5年以上且有刑事案件辯護經(jīng)驗的律師擔任辯護人，未成年人案件應(yīng)當安排執(zhí)業(yè)2年以上且熟悉未成年人身心特點的人員擔任辯護人或代理人。二要事中監(jiān)督，主要是對律師等法律援助人員具體案件承辦過程進行監(jiān)督：（1）司法行政管理部門對重大案件或重大問題提供指導(dǎo)和監(jiān)督；（2）法律援助機構(gòu)監(jiān)督，主要是要求法律援助人員定期向法律援助機構(gòu)報告案件進展情況、重大疑難案件集體討論等；（3）受援人監(jiān)督，即事后評查，主要是指各級司法行政機關(guān)組織法律援助機構(gòu)和律師協(xié)會等行業(yè)組織，對照案件質(zhì)量標準，對法律援助案卷質(zhì)量和承辦人員的服務(wù)水平進行評查，并綜合事中監(jiān)管的情況，作出案件質(zhì)量的評查結(jié)果。

三、湖南制定法律援助案件質(zhì)量標準現(xiàn)狀及建議

（一）制定法律援助案件質(zhì)量標準的現(xiàn)狀。湖南省作為司法部法律援助中心指定的全國法律援助案件質(zhì)量評估試點省份之一，試點工作開展以來，認真貫徹落實司法部法律援助中心的部署要求，扎實開展相關(guān)試點工作，圓滿完成試點工作任務(wù)。

1.黨委政府高度重視。湖南省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的實施意見》（湘辦發(fā)〔2016〕23號）明確要求：“完善法律援助承辦環(huán)節(jié)工作制度，規(guī)范法律咨詢、非訴訟事項辦理流程，制定刑事、民事、行政法律援助案件質(zhì)量標準?！濒?014、2015年大力支持省法律援助中心開展刑事二審、民事案件質(zhì)量評估工作后，2016年省司法廳黨組明確提出：“探索建立法律援助案件質(zhì)量評估標準，規(guī)范事項辦理流程?！辈芨兑欢ǖ慕?jīng)費支持案件質(zhì)量標準制定工作。

2.試點制定了部分案件質(zhì)量評估標準。在2014年試點的基礎(chǔ)上，省法律援助中心研究制定了死刑二審刑事案件質(zhì)量評估標準。省內(nèi)部分地方如長沙、湘潭等地法律援助機構(gòu)也積極探索制定案件質(zhì)量標準，并于每年9月組織進行案件質(zhì)量評查工作。少數(shù)縣級法律援助中心，如衡南縣法律援助中心制定了具體的民事法律援助案件質(zhì)量評估指標，并將案件質(zhì)量評估結(jié)果與案件補貼掛鉤，有效提升了法律援助案件質(zhì)量。

3.培育儲備了部分評估專家。在司法部法律援助中心的指導(dǎo)和培訓(xùn)下，目前全省逐步培育了部分案件質(zhì)量評估專家。如2014年死刑二審案件質(zhì)量評估標準，省內(nèi)10位知名刑事專家律師參與制定。2015年司法部法律援助中心在湖南舉辦的民事案件質(zhì)量評估試點工作，省內(nèi)5名律師對照《民事法律援助案件同行評估標準（試行）》對150份民事案件進行了質(zhì)量評估。

（二）制定法律援助案件質(zhì)量標準存在的問題：

1.制定任務(wù)繁重。法律援助案件類別多范圍廣，須制定22個案件質(zhì)量評估標準，具體為刑事偵查、審查起訴法律援助案件質(zhì)量指引、評估標準，刑事、民事、行政第一、二審法律援助案件質(zhì)量指引、評估標準，民事執(zhí)行法律援助案件質(zhì)量指引、評估標準，勞動仲裁、非訴訟法律援助案件質(zhì)量指引、評估標準。而目前全省制定的標準僅占其中的一小部分，還有大量的標準需要制定。

2.相關(guān)人才儲備不足。法律援助案件質(zhì)量標準制定工作專業(yè)性強，既需較為熟悉當前法律援助案件承辦的現(xiàn)狀，又需具備較強的法律實務(wù)操作技能。但從目前的情況來看，對于什么是案件質(zhì)量標準、案件質(zhì)量標準制定的范圍及注意事項，知曉的人還不多，相關(guān)的人才儲備還不充足，能否承擔起質(zhì)量標準的制定工作有待考量。

3.相關(guān)基礎(chǔ)條件準備還不充足。目前法律援助經(jīng)費保障水平能夠支撐制定案件質(zhì)量標準的需要，但案件補貼標準仍停留在低水平，即民事、行政案件每件平均補貼750-850元，刑事案件每件平均補貼450-650元。這一低水平的補貼標準只能停留在當事人“有法律援助”這個層面，難以調(diào)動律師等法律援助人員提供標準化的服務(wù)，因為這種補貼標準只是支付辦案成本，并未體現(xiàn)律師服務(wù)的價值。

（三）制定法律援助案件質(zhì)量標準的建議：

1.提高制定法律援助案件質(zhì)量標準的認識。制定法律援助案件質(zhì)量標準是法律援助從注重數(shù)量到數(shù)量、質(zhì)量并重的時代產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的必然。結(jié)合湖南實際和法律援助工作特點，需進一步深化對法律援助案件質(zhì)量標準的認識。（1）監(jiān)督功能。案件質(zhì)量標準是落實《關(guān)于完善法律援助制度的意見》：“逐步推行辦案質(zhì)量與辦案補貼掛鉤的差別案件補貼制度，根據(jù)案件辦理質(zhì)量確定不同級別發(fā)放標準”的有效舉措。只有案件質(zhì)量標準化，案件補貼才能差別化，從而做到以差別化補貼監(jiān)督督促律師等法律援助人員提高案件質(zhì)量。（2）評價功能。案件質(zhì)量標準為政府購買法律援助服務(wù)提供了第三方評價標準。借助第三方面的評估結(jié)果，政府購買法律援助服務(wù)的購買主體——司法行政部門可以參照評估結(jié)果，決定承接法律援助主體的服務(wù)資格。（3）研究功能。借助案件質(zhì)量標準，司法行政部門可以適當抽取轄區(qū)內(nèi)部分案卷進行評估，從而了解本地區(qū)法律援助案件的總體質(zhì)量狀況，研究解決本地區(qū)法律援助案件普遍存在的共性質(zhì)量問題。

2.加強制定法律援助案件質(zhì)量標準的組織領(lǐng)導(dǎo)。由司法部制定出臺全國統(tǒng)一的法律援助案件質(zhì)量標準，由各省、區(qū)、市司法行政部門組織開展本轄區(qū)案件質(zhì)量評估活動。在制定標準的同時，開展案件質(zhì)量標準評估試點工作，及時檢驗案件質(zhì)量標準的科學(xué)性和可操作性，借助試點及時形成一整套案件質(zhì)量標準的制度性文件。

3.夯實法律援助案件標準制定的基礎(chǔ)條件。提高法律援助案件補貼標準。根據(jù)《關(guān)于完善法律援助制度的意見》及湖南省《關(guān)于完善法律援助制度的實施意見》有關(guān)要求，及時修訂《湖南省法律援助經(jīng)費使用管理辦法》，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費用等因素制定新的法律援助案件補貼標準，并逐步將辦案補貼標準與政府指導(dǎo)價格接軌。

（責任編輯 趙海鷗）