鄭學(xué)海（海南省司法廳廳長(zhǎng)）

打造海南特色的“一站式”綜合法律服務(wù)平臺(tái)

鄭學(xué)海（海南省司法廳廳長(zhǎng)）

為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，特別是習(xí)總書記2013年視察海南時(shí)的重要講話精神，全面落實(shí)省第七次黨代會(huì)精神，推動(dòng)海南新一輪改革、開放和發(fā)展，省委在全省開展“大研討大行動(dòng)”活動(dòng)。海南省司法廳根據(jù)省委的部署，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，認(rèn)真梳理司法行政工作在發(fā)揮職能作用方面存在的思想障礙、體制障礙和制度障礙，并就司法行政工作在建設(shè)美好新海南中如何充分、有效發(fā)揮職能作用進(jìn)行積極探索。

一、制約司法行政發(fā)揮職能作用的體制機(jī)制問題

司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)著法律服務(wù)、法治宣傳和法律保障的職能，與偵查、審判工作的事后救濟(jì)不同，司法行政工作著眼于事前引導(dǎo)行為、事中調(diào)節(jié)社會(huì)利益、事后修復(fù)社會(huì)關(guān)系，也就是人們常說的事前預(yù)防、事中調(diào)解、事后矯治，其職能貫穿于法律事件全過程，在促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、加強(qiáng)民主法治建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平正義、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中有著不可或缺的作用。自海南建省以來，海南司法行政工作取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，在增強(qiáng)群眾法律意識(shí)、引導(dǎo)群眾依法解決訴求、預(yù)防糾紛、及時(shí)排查化解社會(huì)矛盾、消除安全隱患、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面，創(chuàng)品牌，求發(fā)展，取得了明顯成效，受到省委、省政府和司法部的充分肯定。但工作中依然存在的一些體制機(jī)制性障礙，使得司法行政的職能作用不能得到充分、有效發(fā)揮，這些問題如得不到有效破解，將無法助力美好新海南的建設(shè)。

（一）司法行政職能呈碎片化、條線化狀態(tài)。司法行政具有監(jiān)獄、戒毒、律師、公證、基層法律服務(wù)、法治宣傳、人民調(diào)解、法律援助、司法鑒定、社區(qū)矯正、安置幫教等十多項(xiàng)職能，相對(duì)于公安、檢察、法院系統(tǒng)程序化、建制化的流水作業(yè)來說，司法行政職能比較松散，具有“兵種復(fù)雜、層多面廣、條塊交織”的特點(diǎn)，業(yè)務(wù)門類較多，職能部門之間的業(yè)務(wù)銜接不明顯，工作程序上的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，除了本系統(tǒng)自身人員，其他人對(duì)其職能很難全面了解，這就導(dǎo)致三種結(jié)果：一是社會(huì)的不了解致使其職能作用很難有效發(fā)揮；二是由于法律服務(wù)需求者對(duì)法律服務(wù)種類沒有一個(gè)總體概念，不了解法律服務(wù)的具體類別和功能，以致在遇有法律問題時(shí)，不能根據(jù)其需求選擇所需法律服務(wù)；三是法律服務(wù)的供、需、管三方信息不通暢，需求方“盲目尋醫(yī)”，供給方“到處尋食”，管理方不能“對(duì)癥下藥”。

（二）法律服務(wù)資源分配不均衡。長(zhǎng)期以來，海南省近90%律師和律師事務(wù)所主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、法律服務(wù)需求量大的?？凇⑷齺喌貐^(qū)，其他市縣特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)數(shù)量很少，難以滿足基層老百姓的法律需求。對(duì)此，海南省司法廳將“統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局”寫入新修訂的律師執(zhí)業(yè)條例，以限制在?？凇⑷齺唭傻卦O(shè)所，但律師職業(yè)資源分布是受市場(chǎng)調(diào)配的，僅依靠行政命令收效甚微。

（三）部分法律類專業(yè)人員量少質(zhì)弱。公證行業(yè)，自建省至今，經(jīng)過十五年的艱難發(fā)展，目前全省僅有執(zhí)業(yè)公證員87人，其中具有法學(xué)專業(yè)背景的只有56人，而通過司法考試的不足20人。全省現(xiàn)有司法所223家，專項(xiàng)編制人員387人，平均每所1.7人，而司法所承擔(dān)三大職能、九項(xiàng)任務(wù)，其中司法所工作人員中就負(fù)責(zé)參與調(diào)解民間糾紛、開展法律援助工作具有法學(xué)專業(yè)或者通過司法考試的鳳毛麟角，難以滿足海南省800多萬人民群眾的法律需求。

（四）監(jiān)管工作不到位，法律服務(wù)工作未完全獲得廣大人民群眾的認(rèn)可。律師、公證是貼近民生，與百姓生活息息相關(guān)的法律服務(wù)工作，盡管我們的律師、公證員做了大量卓有成效的工作，有的甚至是純義務(wù)性的，如我們的法治進(jìn)鄉(xiāng)村，另外社會(huì)上一些反響重大的事件，都有律師、公證員的積極助力，但由于少數(shù)人的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度欠佳等問題，社會(huì)對(duì)律師、公證員的評(píng)價(jià)、信任度不高，這極大地影響了律師、公證事業(yè)的發(fā)展。

（五）司法鑒定、社區(qū)矯治管理工作存在法律制度方面的缺陷。法律法規(guī)對(duì)部分司法鑒定事項(xiàng)未規(guī)定統(tǒng)一登記管理，因此這類鑒定存在多頭管理問題，而各管理部門的職能定位和管理權(quán)限又不明確，造成執(zhí)業(yè)監(jiān)管漏洞。社區(qū)矯正是一種非監(jiān)禁刑，在對(duì)社區(qū)服刑人員實(shí)施監(jiān)督管理時(shí)需要采取強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)由專職人民警察執(zhí)行，而目前實(shí)際由司法所承擔(dān)這項(xiàng)工作，司法所并未配置專職人民警察，故執(zhí)法用警問題成為影響社區(qū)矯正工作的突出問題。

（六）監(jiān)獄、戒毒工作在體制機(jī)制方面存在諸多問題。監(jiān)獄、戒毒經(jīng)費(fèi)保障相對(duì)不足，民警主要精力用在了企業(yè)生產(chǎn)和勞務(wù)創(chuàng)收上；“警囚比”偏低；戒毒管理工作體制不順，導(dǎo)致多頭管理、銜接不暢；刑滿釋放人員、戒毒期滿人員回歸社會(huì)的工作流轉(zhuǎn)不順，沒有形成一個(gè)完整的社會(huì)教育戒治體系，等等，諸多問題，導(dǎo)致重新犯罪率和戒毒復(fù)吸率居高不下，對(duì)社會(huì)治安影響很大。

二、利用科技手段整合司法行政職能，打造“一站式”綜合法律服務(wù)平臺(tái)

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面依法治國的戰(zhàn)略要求，讓執(zhí)法者始終秉承法治思維和法治理念依法行政，讓廣大人民群眾知法、懂法，均等地享有法律服務(wù)，享受法律所帶來的公平與正義，是司法行政工作的應(yīng)有之義。對(duì)影響和制約司法行政職能作用發(fā)揮的體制機(jī)制性問題，要跳出原有的思維模式，強(qiáng)化特區(qū)意識(shí)，創(chuàng)新管理機(jī)制。為此，海南省司法廳以“大研討大行動(dòng)”活動(dòng)為契機(jī)，積極探索利用科技手段，打造“一站式”綜合法律服務(wù)平臺(tái)，以破解體制機(jī)制性障礙。

（一）“一站式”綜合法律服務(wù)平臺(tái)的總體設(shè)計(jì)思路?；舅悸肥钦戏稍⑷嗣裾{(diào)解、法治宣傳、法律咨詢、社區(qū)矯正、安置幫教、律師公證、司法鑒定、司法考試等與人民群眾密切相關(guān)的司法行政各項(xiàng)服務(wù)職能，構(gòu)建起“一個(gè)窗口受理”“一站式辦公”“一條龍服務(wù)”的“超市”式綜合法律服務(wù)平臺(tái)，使老百姓遇到了法律方面的問題都可以到這個(gè)平臺(tái)尋求幫助，為廣大人民群眾提供便捷高效的法律服務(wù)。

總體架構(gòu)是立足“法律事務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)、法律服務(wù)指引和提供、法治宣傳、服務(wù)評(píng)價(jià)投訴、特殊人群服務(wù)管理”的平臺(tái)建設(shè)定位，構(gòu)建綜合法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)、“12348”綜合法律服務(wù)熱線平臺(tái)和綜合法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)三大平臺(tái)。

實(shí)體平臺(tái)是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和電話熱線平臺(tái)的“實(shí)體店”，涵蓋司法行政統(tǒng)籌提供的各類法律服務(wù)，并集管理、服務(wù)、監(jiān)督于一體。實(shí)體平臺(tái)縱向有省、地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）委會(huì)五級(jí)，依托現(xiàn)有的法律援助平臺(tái)加以改造。開設(shè)“海南省法律服務(wù)網(wǎng)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)是實(shí)體平臺(tái)和電話熱線平臺(tái)的“網(wǎng)店”。這個(gè)平臺(tái)是集網(wǎng)站、微博、微信、移動(dòng)APP等優(yōu)勢(shì)為一體的“淘寶網(wǎng)”式的網(wǎng)上法律服務(wù)大廳，具有與實(shí)體平臺(tái)一樣的職能。升級(jí)改造的法律援助熱線“12348”為綜合法律服務(wù)熱線平臺(tái)，設(shè)立一體化呼叫中心系統(tǒng)，省域內(nèi)可以直接呼叫接入，統(tǒng)一前臺(tái)受理，并與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互聯(lián)互通。

（二）法律服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制?！耙徽臼奖憬莘?wù)、一攬子解決問題、一體化管理運(yùn)行”“一號(hào)接入、集中受理、分類處理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)、限時(shí)辦結(jié)”。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和云計(jì)算將線下法律服務(wù)資源擇優(yōu)架構(gòu)到線上，建立線上線下、網(wǎng)上網(wǎng)下“7×24小時(shí)”全天候服務(wù)模式；通過電話平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)縱向串起五級(jí)實(shí)體平臺(tái)，橫向?qū)印?10”“12345”政務(wù)熱線及其他教育、勞動(dòng)、環(huán)保等公共政務(wù)平臺(tái)；網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立數(shù)據(jù)分析中心，根據(jù)權(quán)限掌握分析平臺(tái)各類咨詢和服務(wù)數(shù)據(jù)，為相關(guān)部門提供決策參考。

三、綜合法律服務(wù)平臺(tái)的作用

一是解決長(zhǎng)期以來法律需求者盲目“求醫(yī)”的問題。通過搭建綜合法律服務(wù)平臺(tái)，整合司法行政提供的各類法律服務(wù)職能，打造“綜合法律服務(wù)超市”，實(shí)現(xiàn)“菜單式”供給、“訂單式”服務(wù)。法律需求者能夠通過平臺(tái)全面了解法律產(chǎn)品種類、功能，了解專業(yè)人員的專業(yè)特長(zhǎng)、能力水平以及個(gè)人品德等，從而根據(jù)自身需求到平臺(tái)上“淘寶”法律服務(wù)，避免專業(yè)信息不對(duì)稱造成的職業(yè)欺詐和社會(huì)的負(fù)面影響。

二是緩解法律資源分配不均衡、人員編制不足的問題。平臺(tái)會(huì)按照一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，從全省法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員中選定一批律師事務(wù)所、公證處、司法鑒定機(jī)構(gòu)、法律援助中心等實(shí)體法律服務(wù)機(jī)構(gòu)入場(chǎng)作為法律服務(wù)主體，請(qǐng)其中的優(yōu)秀律師、公證員、司法鑒定人、人民調(diào)解員等在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上以真實(shí)身份代表所在機(jī)構(gòu)向群眾提供法律服務(wù)，法律需求者只要進(jìn)入平臺(tái)，就可以打破區(qū)域限制，均等享有優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源。

三是滿足人們對(duì)法律服務(wù)精準(zhǔn)化、便捷化的需求。隨著科技的進(jìn)步，不斷創(chuàng)新的科技產(chǎn)品讓人足不出戶就可以享受購物的樂趣，一部手機(jī)就可以暢游中國，極大地提高了人民幸福指數(shù)。本平臺(tái)的創(chuàng)建，就是希望通過網(wǎng)站、微博、微信、移動(dòng)APP等新媒體不斷創(chuàng)新法律服務(wù)途徑，豐富法律服務(wù)產(chǎn)品，完善供給方式，讓海南老百姓只要撥通一個(gè)電話、登錄一個(gè)網(wǎng)站、走進(jìn)一個(gè)大門，就能“一站式”解決“一攬子”法律問題，獲得最大程度滿足感。

四是完善法律服務(wù)的監(jiān)管工作。綜合法律服務(wù)平臺(tái)會(huì)根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目，分門別類地建立法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、失信懲戒機(jī)制等監(jiān)管體系。依托平臺(tái)，百姓可以及時(shí)對(duì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度等進(jìn)行評(píng)價(jià)、投訴；司法行政管理部門可以有效進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)存在問題及時(shí)查處和懲戒，變“被動(dòng)接案”為“主動(dòng)上門”，倒逼司法行政各項(xiàng)主業(yè)向服務(wù)型、實(shí)戰(zhàn)型轉(zhuǎn)變。

五是促進(jìn)法律服務(wù)質(zhì)量的提升。平臺(tái)將各項(xiàng)法律服務(wù)提供者的資質(zhì)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、專長(zhǎng)和服務(wù)流程全部公開，通過法律需求者對(duì)服務(wù)者的“選購”，優(yōu)勝略汰，倒逼法律服務(wù)者自覺提升服務(wù)水平。同時(shí)，平臺(tái)建立的司法行政案例庫，可以引導(dǎo)法律服務(wù)者遇到爭(zhēng)議較大案件時(shí)，以過去典型案例為參照，優(yōu)質(zhì)、高效地開展工作。

六是有效彌補(bǔ)監(jiān)獄、戒毒、社區(qū)矯正、司法鑒定工作因體制性障礙造成的短板。通過平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)同公、檢、法及政府各職能部門的互聯(lián)互通，司法鑒定可以依托平臺(tái)與各管理部門協(xié)調(diào)對(duì)接，推進(jìn)司法鑒定信息共享和良性互動(dòng)，明確職能定位和管理權(quán)限，彌補(bǔ)執(zhí)業(yè)監(jiān)管漏洞。社區(qū)矯正可以依托平臺(tái)與政法綜治部門及監(jiān)獄、戒毒所緊密協(xié)作，通過延伸監(jiān)管的方法克服制度設(shè)計(jì)上的缺陷。監(jiān)獄、戒毒部門可以依托平臺(tái)的大數(shù)據(jù)和云計(jì)算收集加工重新犯罪的罪犯和復(fù)吸人員詳盡的個(gè)人信息，并通過對(duì)這些“大數(shù)據(jù)”的深入分析，提升教育戒治水平；可以依托平臺(tái)多位一體的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，完成刑滿釋放和期滿戒毒人員與社會(huì)的無縫對(duì)接，充分發(fā)揮教育矯治的延伸功能。

七是推進(jìn)法治宣傳工作。可以依托平臺(tái)建立“司法行政案例庫”“說法園地”等，有效完成司法行政部門“誰執(zhí)法誰普法”和“誰服務(wù)誰普法”的普法任務(wù)；可以依托平臺(tái)，由法律專業(yè)人在線提供法律服務(wù)，轉(zhuǎn)變以往“灌輸”式的法治宣傳為“交流互動(dòng)”式，增強(qiáng)了法治宣傳的針對(duì)性、有效性，實(shí)現(xiàn)普法工作的精準(zhǔn)化；可以依托平臺(tái)與各執(zhí)法部門的互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，建立協(xié)調(diào)、督導(dǎo)機(jī)制，確?！罢l執(zhí)法誰普法”任務(wù)落實(shí)到位。

綜上所述，我們積極探索打造“一站式”綜合法律服務(wù)平臺(tái)，其目的就是希望通過豐富法律服務(wù)產(chǎn)品，創(chuàng)新法律服務(wù)供給體制機(jī)制，建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)、滿足各領(lǐng)域各層次需求、體現(xiàn)公平正義價(jià)值追求的法律服務(wù)體系，讓人民群眾、各類社會(huì)主體在需要時(shí)都能獲得普惠、精準(zhǔn)、及時(shí)和有效的法律服務(wù)，解決百姓最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷讓海南人民增強(qiáng)獲得感、幸福感。

（見習(xí)編輯：辛金霞）