堅決貫徹落實全面深化改革決策部署全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量

民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司

經(jīng)中央全面深化改革領導小組第二十八次會議審議通過并以國務院辦公廳名義印發(fā)的《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（以下簡稱《意見》）近日正式實施，這是養(yǎng)老服務領域貫徹落實黨中央、國務院全面深化改革戰(zhàn)略部署的重要舉措，是全面放開養(yǎng)老服務市場，及時、科學、綜合應對人口老齡化的具體行動。

《意見》出臺的背景和意義

截至2016年底，我國60周歲以上老年人口已達2.31億，約占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲以上老年人1.5億，約占總?cè)丝?0.8%。養(yǎng)老問題日益成為影響國計民生的重大戰(zhàn)略問題，養(yǎng)老服務需求急劇增長。養(yǎng)老服務業(yè)已經(jīng)成為涉及面廣、產(chǎn)業(yè)鏈長、潛力巨大的新興朝陽產(chǎn)業(yè)。加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務需求，是全面建成小康社會的一項緊迫任務，也是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

“十三五”期間，養(yǎng)老服務業(yè)基本建立了以《中華人民共和國老年人權益保障法》為總依據(jù)，以法規(guī)、規(guī)范性文件、配套政策和規(guī)劃標準為支撐的制度體系；初步形成了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系。但與老年人日益緊迫和多樣化的養(yǎng)老需求相比仍有較大差距，廣大老年人對當前養(yǎng)老服務的滿意度和獲得感還不高，還存在供給結(jié)構(gòu)不合理、市場潛力未充分釋放、各方資源投入產(chǎn)出效率不高、服務質(zhì)量有待提升等突出問題。

黨中央、國務院高度重視人口老齡化問題。習近平總書記、李克強總理就積極應對人口老齡化和加強人口老齡化工作作出了重要指示，中央政治局就我國人口老齡化形勢舉行了第三十二次集體學習，提出了我們黨在新時期關于老齡工作的新思想、新戰(zhàn)略和新要求。為促進養(yǎng)老服務業(yè)健康有序發(fā)展，根據(jù)黨中央、國務院部署要求，發(fā)展改革委和民政部共同起草了《意見》，征求了27個中央部門和各省級人民政府意見，提請中央深改組審議通過，并以國務院辦公廳名義下發(fā)實施?！兑庖姟坟瀼芈鋵嶞h中央、國務院著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，聚焦放開養(yǎng)老服務市場和提升養(yǎng)老服務質(zhì)量，加強了養(yǎng)老服務體系建設的頂層制度設計和對養(yǎng)老服務業(yè)提質(zhì)增效、破解重大發(fā)展問題做出了重要指導，將進一步提高養(yǎng)老服務業(yè)在應對人口老齡化過程中的貢獻率，進一步滿足老年人日益增長變化的養(yǎng)老服務需求。

《意見》的主要內(nèi)容

《意見》圍繞養(yǎng)老服務業(yè)深化改革主線，細化了17項具體任務，歸納起來，就是實現(xiàn)一個總目標、力拓兩大路徑、補齊三個短板、完善四大支撐、增強六大保障。

實現(xiàn)一個總目標。《意見》在指導思想中明確指出，要“讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，切實增強人民群眾獲得感”，這是《意見》制定實施的總目標。習近平總書記2013年在北京市視察四季青敬老院時指出，“要提高服務質(zhì)量，讓每一位老人都能生活得安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年”。加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，就是要讓老年人有獲得感，讓老年人能夠得到看得見、摸得著的實惠?！兑庖姟肪o扣“讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，切實增強人民群眾獲得感”這個總目標，堅持問題導向，著眼體制機制創(chuàng)新，著力突破瓶頸制約，形成了加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的新要求、新舉措和新思路。

力拓兩大路徑。要讓廣大老年群體享受優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務，切實增強人民群眾獲得感，前提是養(yǎng)老服務業(yè)獲得大發(fā)展，讓老年人有更多、更好的服務選擇?！兑庖姟肪痛酥赋鰞纱舐窂健娣砰_養(yǎng)老服務市場和提升養(yǎng)老服務質(zhì)量。第一，全面放開市場是促進養(yǎng)老服務業(yè)大發(fā)展的“第一公里”?！兑庖姟穲猿帧胺墙慈搿焙秃喺艡嗟脑瓌t，提出了降低準入門檻、放寬外資準入、精簡行政審批環(huán)節(jié)等措施要求，目的是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓更多的市場主體參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，進一步提高養(yǎng)老服務業(yè)的市場活躍度、創(chuàng)新性，催生更多養(yǎng)老新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，激發(fā)市場活力。第二，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量是促進養(yǎng)老服務業(yè)大發(fā)展的“最后一公里”。養(yǎng)老服務質(zhì)量關系到老年人的切身感受，老年人只有認可了養(yǎng)老服務，才可能接納和放心選擇養(yǎng)老服務。提升養(yǎng)老服務質(zhì)量是一項系統(tǒng)工程，《意見》圍繞整個養(yǎng)老服務業(yè)的“大質(zhì)量”，以及具體某類服務的“小質(zhì)量”，提出了完善基礎設施、促進區(qū)域布局均衡、增強服務平臺功能、加強標準化工作等對策措施，形成了全方位開展質(zhì)量建設、打造養(yǎng)老服務“中國品牌”的系統(tǒng)性指導。

補齊三大短板?！兑庖姟纷プ○B(yǎng)老服務業(yè)當前面臨的三個突出短板，提出了針對性要求。首先，推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務全覆蓋。居家社區(qū)養(yǎng)老是符合中國國情、老年人選擇最多的養(yǎng)老方式，但長期以來，居家社區(qū)養(yǎng)老服務水平不高，基礎設施不完善，人才短缺，資金投入不足等問題比養(yǎng)老機構(gòu)更為突出。《意見》著眼于補齊短板，提出了推進居家社區(qū)養(yǎng)老服務全覆蓋的目標要求和措施，著力加強居家社區(qū)養(yǎng)老服務的有效供給，夯實居家社區(qū)養(yǎng)老服務在養(yǎng)老服務體系建設中的基礎性作用。其次，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力和水平。城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡是影響?zhàn)B老服務業(yè)健康發(fā)展的重大問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展嚴重不足，歷史欠賬較多?！兑庖姟肪o扣農(nóng)村養(yǎng)老服務能力和水平提升，要求拓展農(nóng)村社區(qū)綜合服務設施的養(yǎng)老服務功能，鼓勵建設自助式、互助式養(yǎng)老服務設施，加強農(nóng)村敬老院建設，通過資源整合豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務載體。同時，鼓勵專業(yè)社會工作者、社區(qū)工作者、志愿服務者和依托農(nóng)村基層黨組織、自治組織和社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老服務，通過力量整合豐富農(nóng)村養(yǎng)老服務主體。再者，推動社會力量參與養(yǎng)老服務。養(yǎng)老服務業(yè)投資大、回報低、周期長，社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)面臨諸多掣肘。《意見》提出全面放開養(yǎng)老服務市場，主要指向就是要打通社會力量參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的“中梗阻”，營造企業(yè)、社會組織參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境。同時，《意見》就加快公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革做出部署，旨在消除公辦養(yǎng)老機構(gòu)對民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展形成的“擠出效應”，拓展民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展空間。

完善四大支撐。在消費理念、養(yǎng)老觀念日益更新變化的形勢下，養(yǎng)老服務業(yè)要實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)服務，必須引入現(xiàn)代服務元素做支撐，邁入現(xiàn)代服務道路。《意見》結(jié)合養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展基礎，提出了四個方面的重要支撐。一是強化養(yǎng)老服務技術產(chǎn)品研發(fā)應用，為養(yǎng)老服務提供科技支撐。一方面推動“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務、智慧養(yǎng)老服務創(chuàng)新。推進智慧社區(qū)建設，支持養(yǎng)老服務機構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端等新一代信息技術打造老年人居家呼叫服務系統(tǒng)和應急救援服務網(wǎng)絡等虛擬平臺，匯集養(yǎng)老服務需求、供應商和服務項目，調(diào)度各類社會資源提供線上線下養(yǎng)老服務。另一方面促進老年用品升級。提升養(yǎng)老科技、產(chǎn)品研發(fā)能力，加快康復輔助器具產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老相關裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育一批各具特色、管理規(guī)范、服務標準的養(yǎng)老服務龍頭企業(yè)。二是發(fā)展適老金融產(chǎn)品，為養(yǎng)老服務提供金融支撐。鼓勵金融、保險機構(gòu)開發(fā)適老金融，滿足老年人金融服務需求，帶動金融消費。鼓勵大型地產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。加大老年人金融消費權益保護力度。三是促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，為養(yǎng)老服務提供醫(yī)療服務支撐。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作重點是整合養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源，打通體制機制障礙，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務網(wǎng)絡，讓老年人享受到便捷的醫(yī)療康復服務。探索建立長期護理保險制度，推動解決失能老年人基本生活照料和相關醫(yī)療護理支付問題。四是推進老年宜居環(huán)境建設，為老年人生活提供便捷化的環(huán)境支撐。加強與老年人日常生活密切相關的公共設施的無障礙設計與改造，加快推進老舊居住小區(qū)和老年人家庭的無障礙改造，支持開發(fā)老年宜居住宅和代際親情住宅，增強老年人居家生活的安全性和便利性。

增強六大政策保障?！兑庖姟穱@全面放開養(yǎng)老服務市場、提高養(yǎng)老服務質(zhì)量兩大路徑及相關工作任務提出了六方面的政策保障。一是建立健全高效便捷的審批制度。優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，全面清理和取消不合理的前置審批條件，杜絕“紅章”滿天飛和跑斷腿的現(xiàn)象，最大限度地為養(yǎng)老機構(gòu)申辦主體提供便捷服務。二是優(yōu)化市場環(huán)境。推進養(yǎng)老機構(gòu)審批公開化、標準化，加強對籌建指導服務，建立“一門受理、一并辦理”的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺，提高服務效率。推動建立由市場形成價格為主的收費管理機制，營造公辦、民辦養(yǎng)老機構(gòu)公平競爭環(huán)境。加強行業(yè)信用體系建設，推動實現(xiàn)多部門、跨地區(qū)聯(lián)合懲戒，建立對守信者的激勵措施和失信者的黑名單。三是加強規(guī)劃引導。分級制定養(yǎng)老服務相關規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等有機銜接，做好涉老規(guī)劃的落地實施。增加護理型床位比例，護理型床位占當?shù)仞B(yǎng)老床位總數(shù)的比例不低于30%，養(yǎng)老服務資源要向居家社區(qū)、農(nóng)村、失能老年人傾斜。四是完善土地支持政策。支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務，對不同性質(zhì)、不同主體利用存量建設用地舉辦或運營養(yǎng)老服務機構(gòu)給予相應政策優(yōu)惠。農(nóng)民集體所有土地可以用于民間資本舉辦的非營利養(yǎng)老機構(gòu)和政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)，國有建設用地使用權可以作價出資或入股建設養(yǎng)老服務領域的PPP項目。五是提升養(yǎng)老服務人才素質(zhì)。建立和完善養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)、使用和激勵機制，綜合運用法律、社保、政策補貼、表彰等手段，維護養(yǎng)老服務人才的合法權益。六是完善財政支持和投融資政策。一方面完善財政支持政策，發(fā)揮好財政資金?；?、兜底線作用。建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人補貼制度，提高補貼政策的精準程度。落實彩票公益金支持養(yǎng)老服務體系建設的政策，推動相關稅收優(yōu)惠政策落地。另一方面拓寬融資渠道。鼓勵社會資本采取建立基金、發(fā)行債券等方式參與養(yǎng)老服務業(yè)。探索養(yǎng)老服務機構(gòu)其他資產(chǎn)抵押貸款的可行模式。

民政部門下一步貫徹落實《意見》的主要舉措

全面放開養(yǎng)老服務市場的改革任務已經(jīng)確定，關鍵是抓好貫徹落實。根據(jù)《意見》重點任務分工，民政部牽頭的任務有10項，參與配合的有7項。下一步，民政部門將抓住關鍵，理清思路，打好“組合拳”，抓好《意見》的貫徹落實，推進養(yǎng)老服務業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

一是完善頂層制度設計，促進養(yǎng)老服務體系盡快成熟定型。按照習近平總書記關于做好老齡工作的系列要求，立足國情，著力加強頂層制度設計。加快制定出臺《“十三五”養(yǎng)老體系規(guī)劃》，落實支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展、為老服務人才激勵政策、促進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務融合發(fā)展的政策措施，研究制定老年人狀況統(tǒng)計調(diào)查和公布制度、養(yǎng)老機構(gòu)分類管理制度、老年人能力和需求評估與入住評估制度、相關保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度，積極培育養(yǎng)老服務業(yè)新的增長點，完善相關規(guī)劃和扶持政策，促進各種政策制度銜接，增強政策合力。會同相關部門，推動修訂和完善《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，著力提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量。

二是深化養(yǎng)老服務供給側(cè)改革。要把養(yǎng)老服務業(yè)做大做精做強，關鍵是要深化供給側(cè)改革，推動形成政府、社會企業(yè)共同推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的格局。開展“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老行動。通過購買服務、股權合作等方式，支持各類市場主體增加養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給。鼓勵養(yǎng)老服務機構(gòu)品牌化、連鎖化、規(guī)模化運營。結(jié)合落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》和《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》修訂工作，研究制定鼓勵境外投資者設立非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的措施，引導和支持多方力量參與養(yǎng)老服務業(yè)。重點抓好《關于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務的通知》《關于開展以公建民營為重點的第二批公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點工作的通知》等文件的貫徹落實，增強養(yǎng)老服務設施供給，不斷提高社會辦養(yǎng)老機構(gòu)的比例。督促各地加快全面建立高齡津貼、養(yǎng)老服務補貼和護理補貼制度。

三是補齊養(yǎng)老服務短板，增強老年人福祉。其一，全面開展中央財政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作。近期，民政部、財政部經(jīng)遴選公布了26個地級市地區(qū)開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作?！笆濉逼陂g，民政部、財政部將持續(xù)開展該項試點，探索總結(jié)和推廣應用一批符合國情的居家社區(qū)養(yǎng)老服務好經(jīng)驗、好做法，盡快縮短發(fā)展進程，縮小地區(qū)發(fā)展差異，夯實居家社區(qū)養(yǎng)老的基礎。其二，加強農(nóng)村養(yǎng)老服務工作。著力推動建立農(nóng)村失能、留守、高齡等特殊和困難老年人關愛服務體系，推進基本養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)均等化。發(fā)揮農(nóng)村土地和集體經(jīng)濟的養(yǎng)老保障作用。加強五保供養(yǎng)機構(gòu)和互助性養(yǎng)老服務設施建設，鼓勵有條件的五保供養(yǎng)機構(gòu)成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。其三，深入推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務融合發(fā)展。民政部要與衛(wèi)生計生委一起在現(xiàn)有的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點基礎上，進一步打通醫(yī)養(yǎng)結(jié)合綠色通道，形成覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適宜、功能合理、綜合連續(xù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務網(wǎng)絡。鼓勵有條件的地方配合人力資源和社會保障部開展政策性長期護理保險試點，重點保障失能、半失能老年人的生活照料、康復護理、精神慰藉和安寧療護等長期照護服務，推廣長期護理商業(yè)保險產(chǎn)品。建立長期照護服務標準、質(zhì)量評價等行業(yè)規(guī)范，探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機構(gòu)的分級照護服務體系。

四是完善監(jiān)管體制機制，促進養(yǎng)老服務健康發(fā)展。開展養(yǎng)老機構(gòu)行政執(zhí)法規(guī)范化試點，加強養(yǎng)老機構(gòu)行政執(zhí)法力度，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)運營服務。繼續(xù)推進落實《民政部公安部關于印發(fā)社會福利機構(gòu)消防安全管理十項規(guī)定的通知》，開展養(yǎng)老院大檢查、大整治，加強養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部管理，增強安全意識。加快養(yǎng)老服務基礎性、支架性標準制定和貫徹，修訂《養(yǎng)老機構(gòu)服務基本規(guī)范》，貫徹落實國家標準《社區(qū)老年人日間照料中心服務基本要求》《社區(qū)老年人日間照料中心設施設備配置》。推廣使用養(yǎng)老服務合同示范文本，推動建立養(yǎng)老機構(gòu)綜合責任保險、老年人意外傷害保險等，形成合理的風險分擔機制。抓好督促檢查工作，尤其是對改革試點工作的督查。發(fā)展和培育養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)自律作用。