●唐 張/文

加強(qiáng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的再思考

●唐 張*/文

檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律明文規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，十八屆四中全會(huì)有關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作出了相關(guān)規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，雖有法律和政策依據(jù)，但是立法規(guī)定還不夠明確。各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益的探索，就行政執(zhí)法的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了多輪的理論研討和實(shí)踐論證，形成一套法律監(jiān)督體系，實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。

行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 機(jī)制

經(jīng)過(guò)近五年來(lái)的實(shí)踐探索和理論研究，筆者結(jié)合在灌云縣人民檢察院工作期間的一些思考，總結(jié)行政執(zhí)法監(jiān)督的模式、依據(jù)、原則、機(jī)制、方式等方面的問(wèn)題，反思已經(jīng)開(kāi)展的工作，認(rèn)為還有一些尚需完善的地方，本文從以下三方面，進(jìn)一步深入研究。

一、信息平臺(tái)建設(shè)是基礎(chǔ)

信息平臺(tái)建設(shè)是行政執(zhí)法監(jiān)督運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，監(jiān)督行政違法行為的關(guān)鍵是能夠發(fā)現(xiàn)和知曉監(jiān)督對(duì)象存在違法，這就要求通過(guò)一定途徑了解行政執(zhí)法行為如何進(jìn)行，才能對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)判。因此，及時(shí)獲取行政執(zhí)法信息是實(shí)施監(jiān)督的必要條件。目前灌云縣人民檢察院獲取行政執(zhí)法信息的平臺(tái)有三個(gè)，一是自主開(kāi)發(fā)的兩法銜接平臺(tái)，基于2013年1月推進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法相銜接而建立的專(zhuān)門(mén)用于報(bào)備行政處罰信息的運(yùn)行平臺(tái)。此平臺(tái)配套機(jī)制較完善，運(yùn)行效果較好。二是陽(yáng)光權(quán)力網(wǎng)平臺(tái)，此平臺(tái)是由政府法制部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)先行建立的，檢察機(jī)關(guān)后期參與其中，推進(jìn)此平臺(tái)的建設(shè)和完善，通過(guò)平臺(tái)報(bào)備的行政執(zhí)法的信息種類(lèi)較多，內(nèi)容較全面，但報(bào)備的真實(shí)情況難以確定，這其中有部分內(nèi)容（行政處罰類(lèi)信息）與兩法銜接平臺(tái)報(bào)備的內(nèi)容有重合，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有的因重復(fù)勞動(dòng)會(huì)產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒。三是行政執(zhí)法監(jiān)督微信平臺(tái)，灌云縣人民檢察院自行建立的有行政執(zhí)法監(jiān)督信息員參與的微信信息交流平臺(tái)，主要受理行政執(zhí)法監(jiān)督信息員提供的基層行政執(zhí)法的信息，實(shí)踐中與群眾利益聯(lián)系較緊密，但基層信息員報(bào)備的主動(dòng)性不夠，作用發(fā)揮還不充分。

行政執(zhí)法監(jiān)督信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督信息的互聯(lián)互通，提高了行政執(zhí)法監(jiān)督的效能，但是在實(shí)踐中還存在平臺(tái)錄入人員缺位、錄入不及時(shí)、錄入內(nèi)容不全面、重復(fù)錄入等現(xiàn)象，為了更好地推進(jìn)此項(xiàng)工作，應(yīng)在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以省或省轄市為單位）建立一個(gè)較大范圍涉及各項(xiàng)行政執(zhí)法活動(dòng)的信息共享平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)的信息應(yīng)包含行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政許可等內(nèi)容，同時(shí)要健全平臺(tái)運(yùn)行的責(zé)任主體和工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)運(yùn)行的管理、維護(hù)、監(jiān)督、考核，定期檢查平臺(tái)運(yùn)行的效果。

二、暢通行政執(zhí)法監(jiān)督的渠道是關(guān)鍵

1.履職監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門(mén)，諸如職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴等部門(mén)在履職過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為，一般的輕微的應(yīng)移送行政檢察部門(mén)，由行政檢察部門(mén)受理，并根據(jù)需要啟動(dòng)監(jiān)督程序。嚴(yán)重的涉嫌違法犯罪的應(yīng)由職務(wù)犯罪偵查部門(mén)直接啟動(dòng)偵查、調(diào)查程序，加強(qiáng)對(duì)行政違法行為的懲治力度。其他部門(mén)的履職行為是對(duì)行政檢察部門(mén)監(jiān)督的促進(jìn)和保障。

2.信息平臺(tái)監(jiān)督。行政執(zhí)法各部門(mén)和檢察機(jī)關(guān)建立的信息共享平臺(tái)，實(shí)踐中是獲取監(jiān)督信息的有效途徑，檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮平臺(tái)的作用，根據(jù)工作需要，安排專(zhuān)人定期瀏覽、搜索平臺(tái)上的信息，及時(shí)篩選，及時(shí)核查，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法信息，同時(shí)要注意發(fā)現(xiàn)平臺(tái)運(yùn)行中自身存在的問(wèn)題，不斷改進(jìn)和提升平臺(tái)的運(yùn)行效果和質(zhì)量，確保信息提供及時(shí)，監(jiān)督規(guī)范有效。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以與政府服務(wù)熱線(xiàn)、當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)新聞媒體熱線(xiàn)聯(lián)系，搭建監(jiān)督聯(lián)動(dòng)互動(dòng)平臺(tái)，強(qiáng)化無(wú)縫對(duì)接，拓展案件線(xiàn)索渠道。同時(shí)，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)外部網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等自媒體的宣傳平臺(tái)作用，及時(shí)推送行政執(zhí)法監(jiān)督典型案例及工作成果，提升社會(huì)各界對(duì)其的知曉度、參與度，擴(kuò)大行政執(zhí)法監(jiān)督的社會(huì)效應(yīng)。

3.模塊化監(jiān)督。為了有效節(jié)約司法資源，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的類(lèi)案分析，灌云縣人民檢察院結(jié)合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職能，將過(guò)去點(diǎn)對(duì)點(diǎn)聯(lián)系的監(jiān)督方式，優(yōu)化為現(xiàn)在的面上系統(tǒng)監(jiān)督，即按職能將行政執(zhí)法各部門(mén)分為幾個(gè)模塊，如食品藥品安全領(lǐng)域、環(huán)境資源領(lǐng)域、安全生產(chǎn)領(lǐng)域、民生權(quán)益保障領(lǐng)域等幾大模塊，以模塊為單位建立聯(lián)席會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、案件協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域類(lèi)似案件的共同研究分析，信息反饋傳遞，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

4.應(yīng)邀參與監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督目前主要是事后監(jiān)督，實(shí)踐中有些行政行為一旦作出會(huì)產(chǎn)生難以挽回的后果，如何保證監(jiān)督的及時(shí)性，使一些正在發(fā)生或即將發(fā)生的行政違法行為得到及時(shí)制止，政府組成部門(mén)或當(dāng)?shù)卣ㄎM織的執(zhí)法檢查或法治建設(shè)評(píng)查，是提升行政執(zhí)法監(jiān)督效果的有效方式，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)邀也可以參與其中。監(jiān)督行政執(zhí)法檢查的規(guī)范性，同時(shí)也可以發(fā)現(xiàn)行政違法信息，及時(shí)提出糾正意見(jiàn)，確保行政執(zhí)法規(guī)范運(yùn)作。

三、健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是保障

1.線(xiàn)索雙向移送機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”檢察機(jī)關(guān)履職包括哪些內(nèi)容，筆者認(rèn)為，職務(wù)犯罪偵查、審查逮捕、審查起訴、職務(wù)犯罪預(yù)防、受理控告舉報(bào)申訴、民事行政檢察監(jiān)督都是檢察機(jī)關(guān)履職的重要組成部分。行政檢察部門(mén)在開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)中，首先要立足自身，加強(qiáng)與內(nèi)部相關(guān)職能部門(mén)的橫向聯(lián)系，建立線(xiàn)索雙向移送工作機(jī)制，及時(shí)獲取行政執(zhí)法監(jiān)督線(xiàn)索，通過(guò)其他部門(mén)履職行為形成監(jiān)督合力，提高工作效率，增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督力度，從而有效提升依法行政水平。

2.相互溝通協(xié)作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政違法行為的規(guī)范監(jiān)督，工作中要注重加強(qiáng)和相關(guān)部門(mén)的協(xié)作配合，加強(qiáng)信息溝通，推進(jìn)案件流轉(zhuǎn)。一是要加強(qiáng)與各行政執(zhí)法單位的協(xié)作配合，以獲取信息為目標(biāo)，推進(jìn)信息平臺(tái)的良性運(yùn)作，建立健全行政執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，組織成員單位定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)行政執(zhí)法的信息報(bào)備、案件處理情況，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法單位人員的培訓(xùn)，促進(jìn)行政執(zhí)法單位規(guī)范執(zhí)法。二是要加強(qiáng)與政府法制部門(mén)的協(xié)作配合，政府法制部門(mén)是行政執(zhí)法的牽頭部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)政府法制部門(mén)傳遞信息、明確要求，加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)督。三是要加強(qiáng)與監(jiān)察部門(mén)的協(xié)作配合，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議、糾正違法通知書(shū)督促相關(guān)部門(mén)改進(jìn)工作、整改問(wèn)題，如檢察建議落實(shí)不到位，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出意見(jiàn)書(shū)，建議對(duì)行政違法行為追究行政責(zé)任。

3.動(dòng)態(tài)考核評(píng)價(jià)機(jī)制。行政執(zhí)法監(jiān)督運(yùn)作的規(guī)范程度如何、監(jiān)督效果如何、檢察機(jī)關(guān)除了配合政府法制部門(mén)出臺(tái)具體的規(guī)定外，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法監(jiān)督的考核，政府部門(mén)每年要組織對(duì)行政執(zhí)法單位依法行政、法治建設(shè)情況進(jìn)行綜合考評(píng)，檢察機(jī)關(guān)可以將行政執(zhí)法監(jiān)督的平臺(tái)建設(shè)及運(yùn)行情況、案件信息報(bào)送情況納入政府的法制考核，由檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)信息，由政府部門(mén)考核，從而深入推動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督工作的開(kāi)展。

4.重大行政執(zhí)法行為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。行政執(zhí)法行為具有即時(shí)性、發(fā)生后果不可逆轉(zhuǎn)性，所以重大行政執(zhí)法行為在作出決定前應(yīng)報(bào)政府法制部門(mén)審核，檢察機(jī)關(guān)可以會(huì)同政府法制部門(mén)對(duì)重大行政執(zhí)法行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和評(píng)估，有些部門(mén)會(huì)主動(dòng)征求檢察機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提出合理化建議，促進(jìn)政府部門(mén)依法行政。

5.備案審查工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政違法行為監(jiān)督，要求行政執(zhí)法部門(mén)通過(guò)信息平臺(tái)報(bào)送各類(lèi)行政執(zhí)法信息、權(quán)力運(yùn)行清單，加強(qiáng)備案審查監(jiān)督，同時(shí)要規(guī)范報(bào)備工作，對(duì)網(wǎng)上已報(bào)備的不再書(shū)面報(bào)備，避免產(chǎn)生重復(fù)勞動(dòng)的現(xiàn)象。要提升報(bào)備的質(zhì)量要求，提升報(bào)備人員素質(zhì)，保證報(bào)備工作的及時(shí)性、有效性。

未來(lái)行政監(jiān)督去向如何，特別是檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆、預(yù)防部門(mén)轉(zhuǎn)隸后，檢察機(jī)關(guān)如何拓展這方面的職能，彌補(bǔ)當(dāng)前對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督的空白？筆者認(rèn)為，在實(shí)踐探索基礎(chǔ)上應(yīng)通過(guò)立法予以確認(rèn)，賦予檢察機(jī)關(guān)這方面的監(jiān)督權(quán)，這樣就能從另一層面體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位，推進(jìn)依法治國(guó)和法治社會(huì)建設(shè)。

*江蘇省連云港市海州區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［222000］