●金 石 劉 明*/文

民事檢察監(jiān)督運行程序的完善*

●金 石**劉 明***/文

民事檢察監(jiān)督運行程序是規(guī)范民事檢察監(jiān)督權行使的標桿，是民事檢察監(jiān)督效力、效率和效果的保障，對于當事人申請檢察監(jiān)督與檢、法兩院各自恪守權力界限、明確職責分工、實現(xiàn)銜接配合也有重要的指引作用。本文提出對民事檢察監(jiān)督運行程序的立法建議，重點在于如何強化民事檢察監(jiān)督運行程序的體系性和科學性，旨在促進民事檢察監(jiān)督規(guī)范、順暢運行，實現(xiàn)維護社會公平正義的根本目標。

民事檢察監(jiān)督 運行程序 立法 建議

一、理清案件審查程序所遵循的原則

（一）堅持依法履行職權原則

堅持依法履行職權原則，指的是各級檢察院依據(jù) 《民事訴訟法》行使民事檢察監(jiān)督權時應各司其職、各負其責，在法律規(guī)定的案件審查范圍內(nèi)履職，明確職責所在，以杜絕和防止下級檢察院對案件審查范圍越位、上下級檢察院對案件審查范圍不明確的現(xiàn)象。因此，需加強在《民事訴訟法》對各級檢察院職能定位，維護檢察機關行使民事檢察監(jiān)督的權威，不斷提高辦理民事檢察監(jiān)督案件的執(zhí)法公信力。

（二）堅持職權與責任相統(tǒng)一原則

有權必有責，就是對堅持職權與責任相統(tǒng)一原則簡明扼要的概述，真正目的是為了讓行使辦案權的檢察機關真正依法履行職責，對作出的決定是具有終局性的判斷，并為此承擔相應的法律后果?，F(xiàn)實情況卻不是如此，以基層檢察院履職為例，針對一審生效裁判、調(diào)解書在基層檢察院只有提請抗訴權和檢察建議權，而且對一審生效裁判、調(diào)解書作出的不支持監(jiān)督申請，只具有不提請抗訴的程序性意義，不具有實質(zhì)內(nèi)容的決定性意義。當事人收到檢察機關作出不支持監(jiān)督申請的決定后，仍可以申請對一審生效裁判、調(diào)解書有抗訴權的檢察院復查，再次對是否支持其監(jiān)督申請作出最終處理。

（三）堅持效率原則

“遲來的正義非正義”這句話，其本意就是為了說明司法效率的重要性。目前檢察機關案件審查程序，往往要經(jīng)過以下三個階段：一是檢察建議的提請再審階段；二是抗訴的提出申請階段；三是抗訴進行階段。一定程度上講，這樣既對司法資源造成了浪費，又使得監(jiān)督流程過于漫長，有待進一步簡便監(jiān)督程序流程，理順監(jiān)督流程環(huán)節(jié)，提升監(jiān)督的效率。

二、確立抗訴案件再審模式

關于抗訴案件的再審模式現(xiàn)狀，在民事檢察工作的司法實踐中存在著兩種模式：第一種模式是由上級檢察院進行抗訴，其下級檢察院對應的法院進行審理；第二種模式是由上級檢察院進行抗訴，其對應的法院進行審理。而對比兩種模式的實際運用，對于抗訴案件的再審多采用第一種模式，但是通過理論分析和實踐論證，采用第二種模式更有利于法律公平正義和訴訟效率的實現(xiàn)。究其原因，主要有三個方面：一是案件由上級院審查處理，提高了審查處理案件的級別，可以更大程度地獲得當事人對司法公正的信任；二是上級院工作人員對下級院審查處理的案件負有把關復核的職責，也同時應具有相應的業(yè)務素質(zhì)和能力水平擔當，能夠最大程度地保證案件審查處理的公平正義；三是從程序正義上來講，減少不必要的環(huán)節(jié)，節(jié)約了時間，保證了訴訟效率。當然，采用第一種模式從訴訟經(jīng)濟效益的角度出發(fā)，原審單位較為熟悉案情，當事人多為轄區(qū)人員，也具有一定的優(yōu)越性，對案件事實相對清楚，能夠最大程度地在保證實現(xiàn)案件公平正義的前提下，建議《民事訴訟法》保留第一種再審模式，但同時應確立主要采用第二種再審模式。

三、細化民事執(zhí)行監(jiān)督程序

司法實踐中，檢察機關主要依據(jù)“兩高”聯(lián)合下發(fā)的《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》及相應的實施細則規(guī)范履行民事執(zhí)行監(jiān)督職能，但從這幾年檢察機關民事行政檢察部門的探索實踐來看，也存在一些問題，亟需立法予以統(tǒng)一規(guī)范。

（一）規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動

對于民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動，目前法學理論界存在不同意見。有人主張依當事人申請原則，其理由是民事執(zhí)行涉及私權的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利，在當事人和案外人沒有提出申訴的情況下，檢察機關不應當介入。有人則認為，監(jiān)督程序的啟動和運行應貫徹發(fā)揮以當事人申請監(jiān)督為主，以檢察機關主動監(jiān)督為輔的原則，全面保護當事人的合法權益和國家利益、社會公共利益。筆者認為，由于執(zhí)行監(jiān)督針對的主要是“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等審判機關執(zhí)行違法問題，與檢察機關對于生效判決、裁定的監(jiān)督有所區(qū)別，而且如前所述，只要檢察機關依法監(jiān)督，就不會干涉審判機關獨立行使執(zhí)行權，也不會干涉當事人私權的處分，至于是否會對執(zhí)行裁定的既判力造成不必要的損害，是檢察機關決定是否運用抗訴監(jiān)督手段的問題，因此執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動既可以依職權發(fā)現(xiàn)啟動，也可以依當事人申請監(jiān)督啟動，檢察機關可以視執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為違法情形、違法程度的不同，以及當事人對錯誤執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為處分其權利的認同程度，決定是否需要提出抗訴，從而糾正法院未依法裁處當事人權利的行為。

（二）明確民事執(zhí)行監(jiān)督的事由

關于民事執(zhí)行監(jiān)督的事由，實踐中不少地區(qū)受理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件以當事人的合法權益可能受到侵害為條件，民事執(zhí)行監(jiān)督案件立案也要求執(zhí)行違法行為達到一定嚴重程度，對于一般的違法行為或明顯屬于紀檢部門處理的違紀行為，一般不予立案。筆者認為，這種做法偏離了檢察監(jiān)督的監(jiān)督屬性，變相把檢察機關當作當事人的救濟機關，應回歸檢察機關的法律監(jiān)督定位，將執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為違法作為唯一受理條件或監(jiān)督事由。當然，執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為程度不同，可以采取抗訴、檢察建議、口頭糾正違法等不同方式，但違法必究的原則同樣不應以執(zhí)行監(jiān)督為例外。

（三）確定民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

司法實踐中依據(jù)的 《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》第2條列明了可以進行民事執(zhí)行監(jiān)督的五種違法執(zhí)行情形，但實踐中法院執(zhí)行活動中的違法情形絕不限于此。例如，查封、扣押、凍結財產(chǎn)明顯超標、違法查扣案外人財產(chǎn)、拍賣、變賣程序嚴重損害被執(zhí)行人合法權益、違法委托執(zhí)行等，對于這些問題，雖不屬于《民事執(zhí)行監(jiān)督意見》規(guī)定的監(jiān)督范圍，但立法都應納入執(zhí)行監(jiān)督范圍，以便全面維護司法公正，更好地維護當事人合法權益。

四、規(guī)范提起公益訴訟的具體程序

對于檢察機關提起公益訴訟的相關規(guī)定，除了在《民事訴訟法》第15條和第55條規(guī)定的基礎上，明確規(guī)定檢察機關參與公益訴訟的主體資格外，仍需在具體程序上予以統(tǒng)一和規(guī)范。

（一）限定“公益訴訟案件”的范圍

基于檢察機關參與民事訴訟的認識基礎已經(jīng)有所改變，民事檢察監(jiān)督的理念也應作出相應調(diào)整。檢察機關應當從以往的“干預”私權、“監(jiān)護”私權不受侵害的角色，逐漸轉變?yōu)槌洚敗肮怖娲砣恕钡慕巧?，僅對涉及公共利益的民事案件進行監(jiān)督。因此，關于檢察機關提起公益訴訟的案件范圍，不能無限度的擴大，結合當前司法實踐和經(jīng)濟發(fā)展狀況，應限定在以下幾方面為宜。

1.國有資產(chǎn)流失案件。自改革開放以來，在法制逐漸完善的過程中，由于經(jīng)濟轉型以及人為利用制度漏洞等各種原因，導致部分國有資產(chǎn)大量流失，成為我國發(fā)展過程中的一大問題，需要我們特別予以關注和解決。而將民事公訴權賦予檢察機關，專門處理國有資產(chǎn)流失案件，不失為解決這一問題的良策。

2.造成不特定多數(shù)人的人身、社會財產(chǎn)損害的環(huán)境污染等公益案件。由于這類案件在維護當事人利益時，不僅存在著行為主體的違法性認識、造成損害后果的客觀性，還存在著造受損害人數(shù)的不確定性、權益維護訴訟主體的缺失性、遭受損害結果的延遲性等問題?；谶@些特殊情況和現(xiàn)實問題的考慮，由檢察機關對這類案件提起民事公訴，代表國家對行為主體依法查辦，不僅可以使公共利益和遭受損害的當事人權益得到有效保護。更為重要的是，使污染環(huán)境等惡劣行為得到法律應有的懲罰。

3.侵害弱勢群體權益的民事案件。以利害主體雙方地位或者能力的強弱為出發(fā)點，由于某些主客觀原因，使得這些侵害弱勢群體權益的案件中，適格的原告自身力量較弱或處于不利地位，很多人不敢或者不能提起訴訟以保護自身的合法權益。因此，在這種情況下，賦予檢察機關維護社會弱勢群體利益的職責，能夠達到實現(xiàn)整個社會公平正義的最終目的。

4.濫用市場支配地位產(chǎn)生的不正當競爭案件。市場支配地位一旦被濫用，正常運轉的市場交易秩序就會遭到一定程度的破壞，廣大人民群眾切身權益同樣會受到不同程度的侵害，對于此類行為主體應當追究其相應的法律責任。

5.其他涉及國家利益、社會公共利益和公眾利益的重大民事案件。對于其他諸如此類案件，因為受害人數(shù)眾多，且誰也不愿意為此付出精力和經(jīng)濟投入付諸實踐。同時，民事訴訟遵循“不告不理”的原則，審判機關也不能主動去解決此類糾紛。此時，賦予檢察機關這樣的職能，且不管運行效果的問題，僅從技術層面上解決了訴訟主體的首要問題就值得肯定。

（二）明確檢察機關參與公益訴訟的條件

檢察機關參與公益訴訟，應以已窮盡公益管理部門救濟手段為條件。原因在于，檢察機關對公益進行維護，歸根結底是源于檢察機關的法律監(jiān)督職能。如果公益管理部門有資格、有能力運用法律手段維護公益，那么檢察機關就不必介入公益訴訟。否則，檢察機關將陷入無邊無際的公益訴訟中去，也與檢察職能不符。如果公益管理部門本身就是公益損害者之一，或者其雖不是公益損害者，但無法依法履行維護公益管理職能，則檢察機關以公益維護者的身份參與訴訟就有了促進法律實施的正當性基礎，這時，需要檢察機關維護公益的案件數(shù)量也與檢察機關力量相稱。

（三）規(guī)范檢察機關參與公益訴訟的身份和程序

關于檢察機關參與公益訴訟的程序，學界提出了諸多操作疑問，如檢察機關參與公益訴訟，身份如何？如果敗訴了，是否需要承擔訴訟費以及民事責任？是否適用反訴等民事訴訟程序等。筆者認為，檢察機關是在公益“無人管”或者公益管理主體“無法管”等條件下參與公益訴訟的，因此檢察機關參與公益訴訟是代表原告而非“以原告的身份”，加之其參與公益訴訟的性質(zhì)本身就帶有公益性，因此其參加訴訟的費用和責任理應由公益管理部門承擔（如無公益管理部門，應由國庫承擔，因為國家本身就負有維護公共利益的職責）。至于是否適用反訴，既然民事公益訴訟屬于民事訴訟，當然適用民事訴訟中一切審判原則和訴訟規(guī)則。

*本文系2016年度國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地科研項目階段性成果。

**甘肅省人民檢察院法律政策研究室主任，全國檢察業(yè)務專家［730010］

***甘肅省蘭州市城關區(qū)人民檢察院助理檢察員，甘肅省檢察業(yè)務專家［730010］