李華君

(山西大學(xué) 山西 太原 030000)

中國(guó)巡視制度與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的比較研究*

李華君

(山西大學(xué) 山西 太原 030000)

如何強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督是各國(guó)面臨的共同問(wèn)題，就監(jiān)督權(quán)力的方式而言，議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員以及巡視制度都是很重要的制度安排。本文通過(guò)對(duì)英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度和中國(guó)巡視制度在國(guó)家制度中的安排、制度類(lèi)型及運(yùn)行模式、主要特征三個(gè)方面進(jìn)行比較分析，認(rèn)為兩種制度在角色定位、權(quán)威來(lái)源、獨(dú)立性等方面有諸多相似之處，同時(shí)也存在顯著差異。由于兩種制度在各自國(guó)家制度中的安排不同，造成了制度類(lèi)型、運(yùn)作模式以及基本特征的明顯區(qū)分。正是基于兩種制度的政治基礎(chǔ)差異，因此需要在立足本國(guó)政治制度的前提下，學(xué)習(xí)和借鑒英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度中先進(jìn)的理念和做法，以完善中國(guó)巡視制度。

中國(guó)巡視制度;英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度;制度安排;制度特征;運(yùn)作模式

一、中國(guó)巡視制度與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的基本內(nèi)容

20世紀(jì)50年代到80年代，英國(guó)議會(huì)為了監(jiān)督中央政府、國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、地方政府以及為了控制北愛(ài)爾蘭獨(dú)立傾向，根據(jù)單行立法分別建立了議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專(zhuān)員、地方行政監(jiān)察專(zhuān)員與北愛(ài)爾蘭行政監(jiān)察專(zhuān)員四種類(lèi)型的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度。行政監(jiān)察專(zhuān)員的職能是在其專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域或地域內(nèi)，就公民或非政府組織針對(duì)不良行政行為對(duì)自身的損害而提出的申訴進(jìn)行受理和調(diào)查，并通過(guò)向政府提出改正行為及救濟(jì)建議的方式促使政府給予利益受損公民或非政府組織給予行政救濟(jì)。行政監(jiān)察專(zhuān)員辦公地點(diǎn)設(shè)在中央或地方議會(huì)，對(duì)中央或地方的議會(huì)負(fù)責(zé)，但其可以自主地裁決政府行為合法或恰當(dāng)與否，無(wú)須先向議會(huì)請(qǐng)示。中央議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員與地方行政監(jiān)察專(zhuān)員之間不存在上下級(jí)關(guān)系，也沒(méi)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，相互獨(dú)立。同一地方的各專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的行政監(jiān)察活動(dòng)自成體系，互不干涉。行政監(jiān)察專(zhuān)員招募對(duì)象不僅包括前政府官員也必須包括沒(méi)有從政經(jīng)驗(yàn)的外部人員。中央議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員通常采用終身制可以任職到65歲退休，地方行政監(jiān)察專(zhuān)員實(shí)施任期制，但可以連選連任。行政監(jiān)察專(zhuān)員要求專(zhuān)職化，在任職期間不得擔(dān)任政府、議會(huì)職務(wù)也不能在商界兼職。進(jìn)入21世紀(jì)后，各領(lǐng)域的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度出現(xiàn)職能融合的趨勢(shì)，各機(jī)構(gòu)實(shí)踐聯(lián)席辦公或者干脆合并機(jī)構(gòu)實(shí)施一站式運(yùn)作。其人事制度在原有基礎(chǔ)上，對(duì)地方行政監(jiān)察專(zhuān)員也實(shí)施了終身任職制，與大法官享有同等待遇。此外還設(shè)立了特別委員會(huì)機(jī)制、司法審查機(jī)制、內(nèi)部支持與問(wèn)責(zé)機(jī)制作為配套制度，防范行政監(jiān)察專(zhuān)員面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)以維護(hù)制度的可靠性。英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度從建立至今的六十多年里，通過(guò)不斷改進(jìn)逐步克服了制度運(yùn)作中出現(xiàn)的問(wèn)題，取得了很大的成就。

中國(guó)巡視制度最早發(fā)端于民主革命時(shí)期，是分散于全國(guó)的地下共產(chǎn)黨組織為了傳達(dá)中央任務(wù)、相互聯(lián)絡(luò)、整合碎片化組織，實(shí)現(xiàn)組織生存、發(fā)展的有效手段，抗日時(shí)期淡出中國(guó)共產(chǎn)黨的組織建制。1996年，中國(guó)共產(chǎn)黨為了強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、保證黨的路線方針政策和中央重大決策部署的貫徹落實(shí)，為了有效遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》再次啟動(dòng)巡視制度，2003年巡視制度開(kāi)始運(yùn)行。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，執(zhí)政黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向黨中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)由同級(jí)黨委紀(jì)檢書(shū)記，副組長(zhǎng)一般由同級(jí)黨委組織部部長(zhǎng)擔(dān)任，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)為組織實(shí)施巡視工作的主要責(zé)任人。巡視工作組是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的機(jī)構(gòu)，由其展開(kāi)具體的巡視工作，巡視工作組接受巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)施報(bào)告制度。巡視組也采取組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，巡視組組長(zhǎng)一般從已離開(kāi)一線崗位、但尚未年滿(mǎn)70歲的省部級(jí)(正職)官員中選任。2003年運(yùn)行之初，中央設(shè)立5個(gè)巡視組，實(shí)施組長(zhǎng)負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在的中央巡視組共設(shè)12個(gè)巡視組，其中6個(gè)地方組，4個(gè)企業(yè)金融組，2個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)巡視組。按照慣例，6個(gè)地方巡視組中，每個(gè)巡視組負(fù)責(zé)相對(duì)固定的省(市、區(qū))，以便巡視組可以持續(xù)關(guān)注、深入了解被巡視地等的情況。從巡視的內(nèi)容來(lái)看，該制度運(yùn)行的前十年，巡視內(nèi)容涉及到地方政府的全面職能，2013年后，中國(guó)巡視制度開(kāi)始發(fā)生變革和調(diào)整，不僅將巡視內(nèi)容從地方政府的全面職能收縮到地方政府的違法違紀(jì)線索上，而且改變了巡視組組長(zhǎng)的任職模式，把職務(wù)制改為任務(wù)制，即把一人常任制改為對(duì)組長(zhǎng)庫(kù)內(nèi)人員一次一授權(quán)的委任制，巡視地點(diǎn)也由以往的提前預(yù)知改為臨時(shí)通知。運(yùn)行了十二年的巡視制度在糾正地方政府不良行政行為中發(fā)揮著日益重要的作用，其威懾力與公信力與日俱增，不過(guò)制度中存在的一些問(wèn)題仍需要積極改進(jìn)。

本文通過(guò)英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度與當(dāng)前中國(guó)的巡視制度，在國(guó)家制度中的安排、制度類(lèi)型及其運(yùn)行模式、制度特征三個(gè)方面的比較，目的在于明確兩種制度的異同，以充分了解英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的合理之處，從而立足國(guó)情為完善中國(guó)巡視制度提供一些借鑒。

二、中國(guó)巡視制度與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度在國(guó)家制度中的安排比較

行政監(jiān)察專(zhuān)員制度是英國(guó)司法體系的一個(gè)組成部分，無(wú)償接受并處理公民與非政府組織對(duì)政府不良行政行為的抱怨，通過(guò)回避司法、準(zhǔn)司法過(guò)程中的對(duì)抗性審查程序和嚴(yán)格復(fù)雜的審查程序帶來(lái)的系列麻煩，高效率地解決個(gè)人與龐大制度間的利益糾紛、調(diào)解二者間的權(quán)利平衡，緩解政府與公民間的張力。行政監(jiān)察專(zhuān)員制度與法院、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有相同的法治地位，都是社會(huì)抱怨鏈上的一環(huán)，替代性地為公民或非政府組織提供權(quán)利救濟(jì)。值得注意的是，在權(quán)利救濟(jì)和矯正政府不良行政行為的過(guò)程中，雖然行政監(jiān)察專(zhuān)員與權(quán)利受損的公民共同站在一面，作為公共利益的代表，協(xié)助議會(huì)對(duì)當(dāng)局行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但是行政監(jiān)察專(zhuān)員并不是“人民斗士”，[1]其對(duì)待行政當(dāng)局的態(tài)度也并非敵對(duì)，而是通過(guò)客觀的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)事實(shí)真相，基于“信任與理解”的態(tài)度向行政部門(mén)提出建議，輔助議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中，這種方式比用強(qiáng)制力迫使行政部門(mén)改變違規(guī)行為更為有效。

中國(guó)巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀(jì)律體系，是執(zhí)政黨組織內(nèi)部的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)制。依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》的規(guī)定，其巡視的對(duì)象是下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，巡視的內(nèi)容主要是針對(duì)貫徹執(zhí)行中央路線方針政策和決議、決定的情況，領(lǐng)導(dǎo)班子廉政情況、干部選拔任用情況、作風(fēng)情況等方面進(jìn)行考察，提出建議。其工作方式概括起來(lái)就是，了解情況、反映問(wèn)題、提出意見(jiàn)和建議。不干預(yù)地方工作、不查辦案件的協(xié)助角色。從中可以看到，巡視組無(wú)權(quán)接受、處理公民或組織對(duì)不良行政行為的申訴，無(wú)權(quán)對(duì)個(gè)人或組織進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。即便從2014年開(kāi)始，巡視重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到“發(fā)現(xiàn)地方政府違法違紀(jì)線索”后，巡視組的雷霆之勢(shì)日甚一日，但依然未改變既定的工作方式。

從以上內(nèi)容可以得知：英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度是國(guó)家司法制度的補(bǔ)充，是社會(huì)替代性糾紛解決機(jī)制。中國(guó)巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的紀(jì)律體系，不是國(guó)家行政、司法制度的范疇，不存在執(zhí)法或司法功能、不能作為社會(huì)替代性糾紛解決機(jī)制。英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度通過(guò)允許監(jiān)察專(zhuān)員處理具體的申訴或案件的方式，扮演著“消防員”的角色，與司法體系一樣發(fā)揮“滅火”功能。而中國(guó)巡視制度并不允許巡視員接受、辦理案件或申訴，而是要求其通過(guò)發(fā)現(xiàn)和傳達(dá)信息，輔助上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織的管理，也就是說(shuō)中國(guó)巡視制度扮演“協(xié)警”的角色，發(fā)揮著輔助功能。即便兩種制度在國(guó)家制度中的安排不同，扮演的角色不同、發(fā)揮的作用不同，但是二者在角色選擇的理念上以及部分工作方式上有很大的相似性。無(wú)論是英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度還是中國(guó)巡視制度，二者都是基于“信任與理解”的態(tài)度向地方政府提出建議，協(xié)助所隸屬的政治機(jī)構(gòu)(議會(huì)或黨委)對(duì)下級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(政府或黨委)進(jìn)行監(jiān)督，而非以“斗士”身份，以敵對(duì)的態(tài)度質(zhì)疑執(zhí)政者的政策和行為。[2]

三、中國(guó)巡視制度與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度類(lèi)型及運(yùn)作模式的比較

(一)制度類(lèi)型的比較

英國(guó)的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度分為(中央)議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員、地方行政監(jiān)察專(zhuān)員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專(zhuān)員以及北愛(ài)爾蘭行政監(jiān)察專(zhuān)員四種制度類(lèi)型。行政監(jiān)察專(zhuān)員制度在創(chuàng)建之初，注重制度職能的專(zhuān)業(yè)分工和職能的專(zhuān)精化發(fā)展,根據(jù)不良行政行為高發(fā)領(lǐng)域、發(fā)生地域以及中央與北愛(ài)爾蘭的特殊關(guān)系，將之分為以上四類(lèi)。進(jìn)入21世紀(jì)后，由于行政監(jiān)察署的機(jī)構(gòu)過(guò)于分散，職能機(jī)構(gòu)界限過(guò)于僵化，常常導(dǎo)致公眾很難找到正確的申訴機(jī)構(gòu)；涉及多個(gè)領(lǐng)域的同一申訴案件，很難得到不同部門(mén)監(jiān)察專(zhuān)員的合作調(diào)查，造成申訴受理受限、處理申訴效率低下等問(wèn)題。這些不足最終促使行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的職能向融合性與協(xié)調(diào)性發(fā)展。2002年與2005年，蘇格蘭與威爾士各自設(shè)立了一個(gè)整合的蘇格蘭和威爾士公共服務(wù)監(jiān)察專(zhuān)員機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及衛(wèi)生服務(wù)、地方政府、社會(huì)住房管理部門(mén)、以及其它的蘇格蘭公共機(jī)構(gòu)的不良行政申訴案件進(jìn)行一站式管轄。目前，英格蘭地區(qū)的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員、衛(wèi)生行政監(jiān)察專(zhuān)員、地方行政監(jiān)察專(zhuān)員雖然保持分立，但也已經(jīng)展開(kāi)合作，相互協(xié)調(diào)共同配合申訴案件的調(diào)查。

可以說(shuō)英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的改革方向是從分工到整合的路徑。相比較中國(guó)巡視制度的改革，恰好是由整合向分工發(fā)展。2003年運(yùn)行之初的5個(gè)巡視組擴(kuò)展為當(dāng)前的12個(gè)組，巡視組由職能和業(yè)務(wù)綜合的狀態(tài)改為依據(jù)職能、管轄領(lǐng)域進(jìn)行明確分工。而且由于中英兩國(guó)國(guó)家政權(quán)制度、地方治理傳統(tǒng)的差異，中國(guó)巡視制度中省級(jí)巡視制度設(shè)計(jì)和分類(lèi)上更側(cè)重地方與中央的統(tǒng)一性與整齊性，因此各省一級(jí)的巡視制度大同小異，不可能像英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度一般形態(tài)各異。此外，中國(guó)巡視制度具有更強(qiáng)的政治色彩，從運(yùn)作伊始至今，巡視組的巡視活動(dòng)通常是以黨委不同時(shí)期的中心任務(wù)為核心展開(kāi)的。二者的共同之處在于，兩種制度的變革過(guò)程都重視了本國(guó)的實(shí)際情況、因地制宜地發(fā)揮制度實(shí)效性。

(二)運(yùn)作模式的比較

英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的運(yùn)作模式優(yōu)勢(shì)在于能?chē)?yán)格實(shí)踐《監(jiān)察專(zhuān)員法》的精神，在實(shí)踐中不斷強(qiáng)化《監(jiān)察專(zhuān)員法》的可操作性。首先，行政監(jiān)察專(zhuān)員制度在運(yùn)作過(guò)程中不斷明確細(xì)化“不良行政行為”[3]的可操作內(nèi)容。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，監(jiān)察專(zhuān)員形成共識(shí)，在其網(wǎng)站公開(kāi)列出并更新不良行政行為的具體表現(xiàn)，將監(jiān)察范圍限于對(duì)行政自由裁量權(quán)實(shí)施程序上的欠缺和瑕疵進(jìn)行監(jiān)督，而不是對(duì)決策的質(zhì)量與效果進(jìn)行質(zhì)詢(xún)。將受理案件的范圍限于因行政行為拖延、錯(cuò)誤指導(dǎo)、錯(cuò)誤處理權(quán)利主張，而造成行政相對(duì)人未受到服務(wù)，經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、精神損失的不良行政行為導(dǎo)致的不公正結(jié)果上來(lái)。對(duì)“不良行政行為”開(kāi)放式的界定，有利于明確監(jiān)察主題、突出工作重心，將行政監(jiān)察專(zhuān)員的權(quán)限范圍作出清晰地說(shuō)明，不僅利于公民及非政府組織了解申訴內(nèi)容，而且有效防范了制度運(yùn)行成本和制度運(yùn)行效率受到損害。向社會(huì)公開(kāi)“不良行政行為”的界定、明確行政專(zhuān)員的權(quán)限，使之自覺(jué)接受利益相關(guān)方的監(jiān)督，踐行了《監(jiān)察專(zhuān)員法》提出的制度運(yùn)作公開(kāi)性及高效性的要求。其次，在程序?qū)用姹M可能簡(jiǎn)明嚴(yán)謹(jǐn)，保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。例如，賦予政府部門(mén)以及由議會(huì)提供財(cái)政支持的部門(mén)之外的所有個(gè)人及組織申訴資格；嚴(yán)格規(guī)定了申訴時(shí)限、案件處理時(shí)間，明確規(guī)定了行政監(jiān)察專(zhuān)員履行告知受理與否、可能結(jié)果的義務(wù)步驟和時(shí)限；在申訴的調(diào)查與處理程序上，行政監(jiān)察專(zhuān)員對(duì)簡(jiǎn)單的案件要直接給出建議，而不調(diào)查。只有在復(fù)雜案件中，才采用秘密調(diào)查和傾聽(tīng)申訴與被申訴者的意見(jiàn)等方式完成調(diào)查報(bào)告，給出建議。而且在調(diào)查始終，不要求申訴人承擔(dān)舉證、質(zhì)證的責(zé)任。無(wú)論被申訴部門(mén)是否承認(rèn)錯(cuò)誤，只要采納行政監(jiān)察專(zhuān)員的建議，給申訴人提供救濟(jì)，行政監(jiān)察專(zhuān)員就終止繼續(xù)調(diào)查。如果行政當(dāng)局拒絕行政監(jiān)察專(zhuān)員的建議，行政監(jiān)察專(zhuān)員可以將申訴事件與行政當(dāng)局拒絕理由向媒體公開(kāi)，并求助于議會(huì)，由議會(huì)督促或代替政府救濟(jì)公民；如果申訴人對(duì)案件的處理結(jié)果不滿(mǎn)，可以繼續(xù)尋求司法手段，當(dāng)有新證據(jù)出現(xiàn)時(shí)，申訴人還可以繼續(xù)申訴。如果政府部門(mén)認(rèn)為行政監(jiān)察專(zhuān)員的建議不合理，可以解釋不予采納的理由。

從行政監(jiān)察專(zhuān)員制度運(yùn)作模式中可以看到，無(wú)論是申訴人的資格認(rèn)定、申訴提出、處理時(shí)限的確定，還是尋求議會(huì)權(quán)威補(bǔ)給、申訴終結(jié)程序的運(yùn)作來(lái)看，此制度以解決問(wèn)題而非追究責(zé)任為導(dǎo)向，通過(guò)精確的描述職能范圍，便民的程序設(shè)計(jì)，靈活的分類(lèi)處理，極盡所能將降低制度運(yùn)行成本、提高制度運(yùn)作效率與制度的公平性、實(shí)效性統(tǒng)一起來(lái)。值得一提的是，在申訴終結(jié)程序中，對(duì)申訴人司法救濟(jì)和被監(jiān)察組織辯解程序的設(shè)計(jì)，明確了監(jiān)察專(zhuān)員權(quán)威的相對(duì)性，有效避免了行政監(jiān)察專(zhuān)員權(quán)威的暴力性?xún)A向。因此，通過(guò)制度運(yùn)行與《監(jiān)察專(zhuān)員法》內(nèi)容的比對(duì)，可以發(fā)現(xiàn)此制度嚴(yán)格遵循了法律提出的人本、自由、民主精神，實(shí)踐著法律要求的制度高效性與廉價(jià)性?xún)r(jià)值目標(biāo)。

與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度相比較，由于缺失衡量腐敗行為的標(biāo)準(zhǔn)，被巡視對(duì)象的什么行為應(yīng)當(dāng)被納入腐敗范疇，是依據(jù)《刑法》關(guān)于貪污、瀆職等罪名的規(guī)定,還是依據(jù)職業(yè)道德操守的要求，還是以社會(huì)公德為準(zhǔn)繩，到目前為止仍沒(méi)有確切提法，因而造成巡視員評(píng)判被巡察對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊，結(jié)論也可大可小，失去了制度本身的嚴(yán)肅性。在巡視程序方面，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》詳細(xì)規(guī)定了“事前準(zhǔn)備、開(kāi)展巡視、匯報(bào)反饋、督促整改”四個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)這些程序，我們可以看到：巡視組與被巡視地方(單位)向社會(huì)公開(kāi)聯(lián)系方式、與群眾直接見(jiàn)面、一對(duì)一訪談，體現(xiàn)了制度的親民性，保證了獲取信息的真實(shí)性。但是，從程序的設(shè)計(jì)中也可以看到，巡視組與被巡視者雙方明顯地存在著信息不對(duì)稱(chēng)。按照程序以及2013年前的做法，巡視組是明來(lái)明去,而被巡視的地方則可以事前經(jīng)營(yíng)做到有備無(wú)患，這容易使巡視工作流于形式化，甚至成為一種運(yùn)動(dòng)式的視察工作，從而影響巡視制度的實(shí)效性，削弱巡視制度的權(quán)威性。2013年巡視制度的改革有效革除了形式化的弊病，但是巡視報(bào)告對(duì)社會(huì)媒體公開(kāi)的程度還不夠，容易導(dǎo)致巡視制度出現(xiàn)保守性和封閉性弊端。

四、中國(guó)巡視制度與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度權(quán)威性的比較

(一)兩種制度的權(quán)力基礎(chǔ)比較

首先，從權(quán)力的來(lái)源看，英國(guó)的行政監(jiān)察專(zhuān)員與中國(guó)巡視組，都可謂為“欽差大臣”，具有極高的權(quán)威。英國(guó)遵循著“議會(huì)至上”的憲政理念，行政監(jiān)察專(zhuān)員或者由議會(huì)選舉產(chǎn)生(北愛(ài)爾蘭的由首相提名、女王任命)，其作為議會(huì)的代理機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)力，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，具有很高的權(quán)威。中國(guó)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，巡視制度是由黨中央同意，黨中央紀(jì)委、黨中央組織部聯(lián)合設(shè)立；地方巡視制度則由省(自治區(qū)、直轄市)黨委設(shè)立，巡視員分別代表兩級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)派出黨委負(fù)責(zé)，因此也享有極高的權(quán)威。

其次，兩種制度都有廣泛的調(diào)查權(quán)、有效的建議權(quán)，但都不享有處罰權(quán)。不同的是調(diào)查權(quán)的大小有差異，自主決定的程度不同。英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員的調(diào)查權(quán)極大，可以獲取任何不被公開(kāi)的信息，同時(shí)享有迫使部長(zhǎng)及政府官員提供文件的權(quán)力，具有強(qiáng)迫證人作證的權(quán)力。在監(jiān)察全程，監(jiān)察專(zhuān)員自主決定是否受理申訴、自主決定如何調(diào)查、是否終止調(diào)查、給與何種救濟(jì)、是否公開(kāi)等。中國(guó)兩級(jí)黨委派出的巡視員，調(diào)查權(quán)限于個(gè)別談話、查閱文件資料、列席會(huì)議，接受群眾來(lái)信等方式，不具有任何強(qiáng)迫性質(zhì)，對(duì)于巡視中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題將由上級(jí)黨委決定是否進(jìn)行調(diào)查和處理，自己沒(méi)有決定權(quán)，也不能自主決定是否公開(kāi)巡視過(guò)程、內(nèi)容結(jié)果等。

(二)兩種制度的獨(dú)立性比較

作為具有監(jiān)督功效的制度，獨(dú)立性是其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。相比較而言，中英兩國(guó)在制度設(shè)計(jì)和經(jīng)費(fèi)保障上的獨(dú)立性各有特色，不過(guò)英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員工作方式的獨(dú)立性明顯更大一些。

英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度實(shí)施的是地方議會(huì)負(fù)責(zé)制或者是國(guó)家議會(huì)負(fù)責(zé)制。除了北愛(ài)爾蘭的行政監(jiān)察專(zhuān)員和議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員向國(guó)家議會(huì)負(fù)責(zé)外，其余三島的行政監(jiān)察專(zhuān)員向地方議會(huì)負(fù)責(zé)。依據(jù)英國(guó)地方自治的傳統(tǒng)，北愛(ài)爾蘭的行政監(jiān)察專(zhuān)員超越了地方議會(huì)，越級(jí)向國(guó)家議會(huì)負(fù)責(zé)，其獨(dú)立性要高于其它三島的情況。另外，由于英國(guó)踐行三權(quán)分立的制度原則，實(shí)踐中議會(huì)地位高于行政地位，隸屬議會(huì)的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，其獨(dú)立性是比較大的。行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的獨(dú)立性除了來(lái)自基本政治制度外，英國(guó)《行政監(jiān)察專(zhuān)員法》還從人員招募以及薪酬方面加以保障。英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員必須由經(jīng)驗(yàn)豐富、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、品行良好的前政府官員和未擔(dān)任過(guò)政府部門(mén)工作人員的外部人員組成。一旦被任命后可以終身任職到65歲或者任期4-6年后再連選連任，除非本人要求辭職或因嚴(yán)重違反法紀(jì)行為,受到議會(huì)彈劾撤職；在任職期間不得擔(dān)任議員,不能在政界、商界兼職。[4]在經(jīng)費(fèi)上，行政監(jiān)察專(zhuān)員署的經(jīng)費(fèi)、工作人員的薪金完全由議會(huì)足額撥付，監(jiān)察專(zhuān)員具有與高級(jí)法官類(lèi)似地位和待遇,并有專(zhuān)門(mén)的法律予以保障。在職權(quán)的自主性方面，行政監(jiān)察專(zhuān)員可以自主地裁決行政行為是否合法;可以自主地決定調(diào)查項(xiàng)目或外出考察,而無(wú)須先向議會(huì)請(qǐng)示,無(wú)須向被監(jiān)察機(jī)關(guān)說(shuō)明緣由;自主決定將每一件監(jiān)察事項(xiàng)向新聞界公布等。這些規(guī)定不僅排除了來(lái)自行政機(jī)關(guān)、商界、黨派的干擾，維系其高水平的獨(dú)立性，而且保證了監(jiān)察專(zhuān)員團(tuán)隊(duì)專(zhuān)業(yè)的均衡性。值得注意的是，英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度將獨(dú)立性還賦予了另一層面的含義，即確保被監(jiān)察對(duì)象以及其它司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)工作的獨(dú)立性。所以行政監(jiān)察專(zhuān)員在行使職權(quán)時(shí)嚴(yán)格遵守法治的原則，不超越自己的職權(quán)范圍，對(duì)議會(huì)的立法和法院司法活動(dòng)保持充分的尊重。[5]

相比較而言，中國(guó)巡視制度采取的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)的體系。由于巡視制度屬于政黨內(nèi)部的紀(jì)律監(jiān)督體系，所以中央或是地方巡視組成員是由紀(jì)委、組織部黨務(wù)部門(mén)人員組成，通常黨務(wù)部門(mén)的成員同時(shí)也兼職于政府部門(mén)。如果從監(jiān)督理論的角度評(píng)價(jià)，內(nèi)部監(jiān)督相對(duì)于外部監(jiān)督而言，由于獨(dú)立性不足導(dǎo)致監(jiān)督力量與效果略遜一籌。在經(jīng)費(fèi)保障上，由于巡視組成員是從各部門(mén)選配，薪酬多數(shù)仍由原單位所在的財(cái)政供給，并不依賴(lài)于下級(jí)財(cái)政，所以即便不同于英國(guó)監(jiān)察專(zhuān)員的獨(dú)立薪酬制，但仍不影響巡視員工作獨(dú)立性的穩(wěn)定。但是就工作方式而言，巡視組的獨(dú)立性明顯要弱于英國(guó)的監(jiān)察專(zhuān)員。特別是2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》修訂后，進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)了巡視組工作方式上要“依靠被巡視黨組織開(kāi)展工作……只負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不負(fù)責(zé)查處問(wèn)題……嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度”。最后，中國(guó)巡視制度同樣賦予了“獨(dú)立性”另外的理解，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》要求巡視組“不干預(yù)被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)”，又規(guī)定將“工作中超越權(quán)限，造成不良后果”列為對(duì)巡視工作人員責(zé)任追究的情形。這一規(guī)定要求巡視組尊重被巡視組織開(kāi)展工作的獨(dú)立性，與英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度獨(dú)立性另一層面含義的定位不謀而合。

(三)兩種制度的可靠性比較

由于配套制度的有效性，英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度可以積極防范監(jiān)察專(zhuān)員面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)清除監(jiān)察專(zhuān)員工作中的阻力，促使行政監(jiān)察專(zhuān)員制度具有很強(qiáng)的可靠性。相比較而言，中國(guó)巡視制度要培育長(zhǎng)期穩(wěn)定的可靠性，還需要有效的配套的制度加以支持。

英國(guó)學(xué)者與官員也認(rèn)識(shí)到，過(guò)分的強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)察專(zhuān)員的獨(dú)立性也將付出難以保證可靠性與責(zé)任的代價(jià)。因此，英國(guó)分別通過(guò)議會(huì)的特別委員會(huì)機(jī)制、司法審查機(jī)制、內(nèi)部支持與問(wèn)責(zé)機(jī)制等對(duì)行政監(jiān)察專(zhuān)員的行動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，為行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的穩(wěn)固性、可靠性提供支持。特別委員會(huì)機(jī)制與司法審查機(jī)制以其外部制約性對(duì)行政監(jiān)察專(zhuān)員與行政當(dāng)局進(jìn)行約束與控制，行政監(jiān)察專(zhuān)員中的審計(jì)委員會(huì)以及內(nèi)部咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)每年4次的內(nèi)部審計(jì)以及對(duì)工作中主要問(wèn)題進(jìn)行討論、建議、批評(píng)，為行政監(jiān)察專(zhuān)員解決申訴問(wèn)題提供合理的指引和內(nèi)部保障。[6]總體來(lái)看，在行政監(jiān)察專(zhuān)員外部與內(nèi)部機(jī)制同時(shí)順利運(yùn)行下，行政監(jiān)察專(zhuān)員處理申訴的公正性以及有效性才可以得到更加穩(wěn)固的保障。

就中國(guó)巡視制度而言，其可靠性目前依賴(lài)于主要領(lǐng)導(dǎo)人的威望、執(zhí)政意愿和執(zhí)政魄力。雖然在《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》中提出被巡視地區(qū)、單位的干部群眾有權(quán)向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或者巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組反映巡視員的違規(guī)行為，但是還未從制度層面設(shè)計(jì)制約巡視組的機(jī)制，也未設(shè)計(jì)令巡視組積極防范或抵制道德風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)機(jī)制。

結(jié)論

英國(guó)監(jiān)察專(zhuān)員制度與中國(guó)巡視制度建立的初衷都是為了強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，緩解社會(huì)與政府的張力以實(shí)現(xiàn)良政，而且在制度非對(duì)抗性的角色定位、至高的權(quán)威基礎(chǔ)以及獨(dú)立性等方面具有很多共性。當(dāng)然也要看到兩種制度存在根本性的區(qū)別，二者在國(guó)家制度中的安排、制度類(lèi)型、運(yùn)行模式等方面是完全不同的。英國(guó)將行政監(jiān)察專(zhuān)員制度納入到國(guó)家司法體系中，是國(guó)家制度的組成部分。因此行政監(jiān)察專(zhuān)員制度與國(guó)家司法制度特征及功能有很大的相似性，并且是以憲政的理念進(jìn)行建設(shè)的。相比較之下，中國(guó)巡視制度是執(zhí)政黨組織建制的構(gòu)成部分，在其制度類(lèi)型及運(yùn)作模式的建設(shè)方面更多地強(qiáng)調(diào)民主集中制的原則，更多地體現(xiàn)了執(zhí)政黨組織的基本特征，與司法制度有著天壤之別。兩種制度的根本差異決定了完善巡視制度必須立足于本國(guó)的實(shí)際情況加以開(kāi)展。當(dāng)然，英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度中好的理念是值得我們學(xué)習(xí)的。首先，英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度中將“不良行政行為”具體化、可操作化的理念是值得我們借鑒的，只有將宏大的主題具體化，我們的巡視工作才能主題突出、任務(wù)明確。其次，英國(guó)設(shè)立配套制度以保證行政專(zhuān)員制度的可靠性，也非常值得我們思考。有效的監(jiān)督制度不可能是一個(gè)單項(xiàng)的制度，必定是一個(gè)制度體系，但這個(gè)制度體系不是以多少為標(biāo)準(zhǔn)，不是越多越好，而是以是否具有真正切中權(quán)力、控制權(quán)力濫用為標(biāo)準(zhǔn)的制度框架。最后，英國(guó)堅(jiān)持行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的獨(dú)立性，特別是在人員和辦公經(jīng)費(fèi)上的專(zhuān)項(xiàng)性與獨(dú)立性極具現(xiàn)實(shí)意義，是預(yù)防巡視制度異化的有效措施。簡(jiǎn)言之，在完善巡視制度的過(guò)程中不僅不能照搬西方的制度實(shí)踐而且也要力防陷入“錢(qián)穆制度陷阱”。

[1]翁琰.論英國(guó)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度及其對(duì)我國(guó)的啟示[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2011,(15).

[2][3]Ombudsman,Ann Abraham.The Parlimentary Ombudsman:with standing the test of time.4th report.session.2006-2007

[4]扶松茂.從瑞典-英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察看中國(guó)的行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的創(chuàng)制[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2002,(6).

[5]吳天昊.議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度的新發(fā)展[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(11).

[6]袁鋼.歐盟監(jiān)察專(zhuān)員制度研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2013.7.

(責(zé)任編輯：時(shí) 間)

2017-02-27

李華君(1980- )，女，山西人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，講師。研究方向：地方政府治理研究。

D691.2

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1672-1071(2017)02-0084-06