曹益平

（中共益陽市委黨校 法律教研室，湖南 益陽 413000）

欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設：現(xiàn)狀·問題·路徑
——基于湖南省益陽市農村的調查與思考

曹益平

（中共益陽市委黨校 法律教研室，湖南 益陽 413000）

欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢：市（縣）法治建設成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯；依法治理機制不斷創(chuàng)新，制度、平臺的實效卻有待增強；農民法律意識普遍提高，依法化解矛盾卻任重道遠；基層政府權責失衡，重塑農村法治生態(tài)力不從心；村組干部調處糾紛時“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高；農民運用法律方式解決問題的顧慮過多，信法守法卻不愿意用法；國家法律尚未完全融入農村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時常顯現(xiàn)。為此，要推進欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設，一是轉變基層政府職能，重塑農村法治生態(tài)。二是整體部署，提高村組干部的法治思維能力。三是培育國家法的權威，增進農民的法律情感。

欠發(fā)達地區(qū)；農村治理；法治化；政府職能；思維能力

依法治國的“全面”推進，不僅意味著包括科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法在內的公權運轉要法治化、規(guī)范化，也意味著全民學法守法用法必須提上日程；不僅意味著城市法治文明建設要一如既往地推進，也意味著農村法治建設不能忽視。黨的十八屆四中全會提出“基層治理法治化”的命題，2015年中央一號文件首提“全面推進農村法治建設”，吹響了農村法治建設的號角。就欠發(fā)達地區(qū)農村而言，倫理化的傳統(tǒng)規(guī)則仍然在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國家法的權威更多的只是一種“威懾”，農民畏之、遠之，很少親之、近之。法治建設在農村的推進還面臨諸多困境，需要在基層政府、村級組織和農村居民的共同努力下逐步突破。

一、欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設的現(xiàn)狀

政府主導型法治建設模式下的國家法治，從中央到地方直至農村最基層，呈現(xiàn)出法治化治理水平逐漸降低的趨勢。在欠發(fā)達地區(qū)農村，民主化、法治化的氛圍日趨濃厚，卻仍然無法擺脫熟人社會、半熟人社會特定場域的影響，無法在短時間內跳出傳統(tǒng)管理的窠臼。

（一）市、縣法治建設成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯

1.依法治理取得了較大成效。就益陽市法治建設而言，整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢。在法治湖南建設的大格局中，益陽市及各區(qū)、縣、市以開展“全國法治城市、法治縣（市、區(qū)）”創(chuàng)建活動為契機，積極創(chuàng)新法治機制，各級領導干部和國家工作人員依法執(zhí)政、依法行政的能力明顯增強。

第一，以程序建設為切入點推進依法執(zhí)政。通過出臺重大決策征求意見、“三重一大”集體決策等制度，建立健全黨委（黨組）議事規(guī)則和重大決策程序，保障了決策的科學性、民主性、合法性。第二，通過精簡和公開權力推進依法行政。在行政審批制度改革中，益陽在全省率先取消非行政許可審批項目，保留的行政許可項目僅80個；在“三個清單”制度建設中，創(chuàng)新性地增加“收費清單”，形成“四個清單”，使政府行政真正做到了“法無授權不可為”、“法定職責必須為”。第三，通過互動平臺建設推進公權監(jiān)督。借助“黨風廉政輿情在線”、市長熱線、官方微博、益陽電視臺“第一訪談”節(jié)目等平臺，提高政務公開和公眾參與水平，實現(xiàn)了權力的陽光運行和全面監(jiān)督。

2.法治尚未成為農村治理的基本方式。在市法治益陽建設領導小組的統(tǒng)籌安排下，開展了法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，法治化治理的理念、制度延伸到基層。但是，由于農村傳統(tǒng)濃厚，歷史遺留問題較多，完全依靠“硬法”很難實現(xiàn)基層維穩(wěn)，對農民“說理”的實效暫時還高于“用法”。

第一，法律只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“后盾”，而非首選依據。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導表示，農村的維穩(wěn)，法律只是國家權力的象征，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的后盾，當農民違法犯罪后，能感受到法律的威嚴，而當農民只為自己的利益抗爭時，并不愿意直接通過法律途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在很大程度上不得不借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“個人感情”來推進，鄉(xiāng)村矛盾的化解，也往往是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部與村干部通過“準法治化”的方式共同努力的結果。

第二，基層矛盾的化解離不開“情”與“理”?；鶎訉嵺`中，農村矛盾糾紛的調處，要基于當事人的同意才能解決，需要借助村干部這一本地權威方能實現(xiàn)，而村干部們斡旋時，依賴得更多的是個人威信和地方治理傳統(tǒng)，并非法律?？梢哉f，欠發(fā)達地區(qū)的農村基層治理，盡管法的權威越來越高，卻仍然較多地依賴于“情”與“理”，與市、縣法治建設水平相距甚遠。

（二）依法治理機制不斷創(chuàng)新，制度和平臺的實效有待增強

1.創(chuàng)新農村基層治理機制?！按_立農民在農村政治生活中的主體地位，形成農民的主體角色意識，是農村政治生活中的根本性問題。”［1］鄉(xiāng)政村治體制下，農村治理由原來人民公社時期的準軍事化管理快速轉入民主治理軌道，形成村民自治制度，農民的主體角色意識得到強化。經過30多年的實踐和創(chuàng)新，農村民主法治氛圍不斷增強，但“兩委”矛盾、“行政化”傾向、村民會議虛化、監(jiān)督權缺位等制度弊端性亦逐漸顯現(xiàn)。近年來，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設中，益陽市以尊重和發(fā)揚農民主體意識為出發(fā)點，加快農村基層治理機制創(chuàng)新，搭建了全新的治理平臺。

第一，創(chuàng)新性地建立“四位一體”村級管理機制。2012年，益陽市以“還權于民”和“讓民做主”為初衷，啟動村級管理模式改革。經過三年時間的推進，全市所有行政村均建立起“四位一體”（村黨支部、村民議事會、村民委員會、村務監(jiān)督委員會） 新型村級治理模式。僅2012年4月至2015年8月，益陽各村村民議事會、村務監(jiān)委會共對38570項村級重大事項進行了審議、監(jiān)督，議決36180件，否決2390件，實施完成32400件，群眾滿意率達97.2%。［2］有效的治理模式、全新的治理平臺，為全面推進村級治理的法治化奠定了基礎。

第二，農村網格化服務管理格局基本形成。2014年，益陽市以納入國家信息惠民試點城市為契機，在全省率先探索建立“1+X”網格化服務管理模式。［3］全市1883個村，在中心城區(qū)59個社區(qū)劃定網格456個，在農村以組為單元劃定網格30729個，實現(xiàn)了中心城區(qū)和農村網格化服務管理全覆蓋。市綜治委將法治建設與平安建設有機結合，通過運用城鄉(xiāng)社區(qū)（村）網格化服務管理平臺，為各級政府快速掌握農村情況、處置突發(fā)事件等提供了信息資源。

2.制度效應發(fā)揮尚不理想。第一，普通群眾參與村級治理的熱情不足?！八奈灰惑w”新型村級管理機制在傳統(tǒng)村、支兩委的基礎上增設村民議事會和村務監(jiān)督委員會，強化了村級治理中黨組織的領導、村民議事會的決策、村民委員會的執(zhí)行、村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能，在制度設計上無可挑剔。但是，從實際運行看：新進入村級治理層面的主要是村民議事會和村務監(jiān)督委員會成員，普通群眾真正參與的是選舉，而不是議事、管理和監(jiān)督，他們參與村級治理的熱情明顯不足。從運行實效看：約有40%的村，通過“四位一體”機制的運轉，緩解了干群矛盾，維護了基層穩(wěn)定；40%的村，“四位一體”機制的運轉并未常態(tài)化，村莊的發(fā)展規(guī)劃、項目建設、工程發(fā)包、集體資產收益、費用開支等，只有少數(shù)進入村級治理層面的村支兩委、議事會、監(jiān)督委員會成員清楚，需進一步強化實施；20%的村，“四位一體”機制徒具形式。第二，網格化服務管理的實效尚未顯現(xiàn)。盡管益陽市農村社會治理領域“1+X”人口網格化綜合服務管理數(shù)據系統(tǒng)已經建立，由于涉及到運轉成本和網格管理員素質等諸多因素，目前發(fā)揮作用的主要只是人口基礎信息采集和更新，其在農村糾紛隱患排查、社情民意收集、日常便民服務、社會治安防范和矛盾糾紛化解等服務管理中的作用仍有待發(fā)揮。

（三）農民法律意識普遍提高，矛盾的依法化解卻任重道遠

1.全面普法，強化了農民的法律意識。農村法治建設中，針對農民的普法，既是重點，又是難點。近年來，益陽市不斷創(chuàng)新普法方式，加大農村普法力度，農民法律意識得到普遍提高。

第一，結合地方文化特色推進普法。2015年，益陽市組織7個花鼓戲劇團和28家行政執(zhí)法單位，開展“和美益陽·法治同行”送戲送法下鄉(xiāng)活動，共演出《遠山的吶喊》《魂斷六合彩》等法治花鼓戲1000余場次。［4］通過傳統(tǒng)戲曲文化與現(xiàn)代法律文化的融合，讓農民在輕松愉快的氛圍中接受法治熏陶。

第二，借助活動載體集中普法。益陽市、縣兩級政府借助“五月農村法治宣傳教育月”“禁毒日”“憲法日”等載體，扎實推進“法律進鄉(xiāng)村”活動，每年印制并免費發(fā)放各類涉農普法讀本近100萬冊、各類法治宣傳資料近1000萬份，真正做到了農民遇到問題時學有讀本、查有資料。

第三，培養(yǎng)本地精英推進普法。為發(fā)揮村域內部法治精英的作用，益陽市、縣兩級累計培訓農村“法律明白人”近萬人次，使農村退休老黨員、老干部、老教師、老職工成為指導農民學法用法的一線普法者，起到了“一個法律明白人教育一方群眾”的作用。通過各種形式的普法，農村居民對法律的認知逐漸增加，法律意識逐漸提高。

2.農村矛盾的化解面臨諸難題。農民法律意識的普遍提高，僅只為矛盾糾紛的法治化化解提供了更多的可能。要讓法律成為農民生產生活的基本準則、讓法治成為農村治理的基本方式，仍然任重道遠。在農民的觀念中：

第一，調解優(yōu)于訴訟。訴訟是一種對簿公堂的“撕破臉”的行為，筆者的調查顯示，只要有任何調解的可能，農民絕不會選擇訴訟。為實現(xiàn)社會治理的有序化，益陽市在建立健全各級人民調解組織的基礎上，積極探索人民調解工作新機制，由市司法局和電視臺聯(lián)合成立的“和為貴”人民調解委員會，運用電視媒體的影響力化解矛盾糾紛，收到了“調解一案，教育一片”的效果。

第二，信“訪”多于信“法”。盡管農民法律意識提高，市級層面的矛盾化解機制日趨健全，但在農村基層治理領域，農民“用法”的觀念仍然欠缺。只要涉及自己的切身利益，總有“不達目的誓不休”的想法，“有事找政府”［5］“信訪不信法”觀念仍然廣泛存在，法律規(guī)則要取代傳統(tǒng)治理規(guī)則、法理要高于情理仍然艱難。為有效預防與處理醫(yī)療糾紛，化解醫(yī)患矛盾，益陽市成立醫(yī)療糾紛調處中心，配備專職人民調解員。這一中心的設立，盡管在性質上是人民調解機構，但實際也為上訪群眾提供了一種新的訴求表達和糾紛化解渠道。

二、欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設存在的問題

欠發(fā)達地區(qū)推進農村法治建設不得不面對諸多現(xiàn)實問題，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政如何與村民自治銜接、傳統(tǒng)管理如何向現(xiàn)代治理轉型等。從農村法治建設的多元主體來看，存在的問題主要有基層政府的權責失衡、村組干部的法治能力偏弱、農民法律情感缺失等；就農村治理機制而言，主要有國家法尚未完全融入基層治理、民間法在矛盾糾紛調處中仍發(fā)揮著重要作用等。

（一）基層政府權責失衡，推進依法治理甚為艱難

1.權責不對等。壓力型體制的運行主要表現(xiàn)為完成過程的“一把手”負責制和績效考核的“一票否決”制，其強化了政府責任，推動了農村管理實務中一些重要問題的解決。但是，通過自上而下層層施壓，推動任務完成的同時，也擠占了基層政府的自主空間。

第一，“權小責重”和“有責無權”并存。在中國的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級政府，但其行使行政管理和公共服務職能往往需要有上級政府及其部門的委托，而上級部門分解指標時卻很少以合法的方式進行授權，以致基層行政時常缺乏合法性依據，依法行政成為口號。為規(guī)避風險，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)以指標的形式將任務分解至村民自治機構。整個農村治理中，“權小責重”和“有責無權”的現(xiàn)象屢見不鮮。

第二，基層政府為“維穩(wěn)”疲于奔命。在壓力型工作模式下，上級政府及其部門專注于行政管理目標的實現(xiàn)，習慣于將各項工作量化為指標，年終進行考核，基層政府不得不“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由于法定職能缺乏，而上級部門只問結果不問過程，“花錢買平安”成為潛規(guī)則。長此以往，個別農民抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“軟肋”不放，置法律規(guī)定于不顧，以上訪相威脅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成行政管理目標，又放縱了個別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預期的利益訴求環(huán)境。

2.推進法治化治理力不從心。第一，轉型過程中的基層政府更傾向于經濟建設和農村維穩(wěn)，較少有精力關注法治建設。在管制型政府向服務型政府轉型的過程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計劃生育，逐漸向公共設施建設、農業(yè)產業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設、社會保障制度落實等轉變，地方領導總希望在自己的任期內做出一些顯性政績，對不可能立竿見影的基層治理轉型問題關注相對較少，即使愿意投入，要推進法治化治理，仍然顯得力不從心。

第二，財力人力缺乏。農村穩(wěn)定的關鍵是化解因利益沖突產生的各種糾紛，傳統(tǒng)農村在長期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨特的矛盾糾紛化解規(guī)則，這是一種不需要成本、不需要國家權力介入的免費規(guī)則。當國家要以法治化的規(guī)則替代傳統(tǒng)規(guī)則時，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過程需要各級政府加大投入，堅持不懈地進行知識灌輸。而把法治化的規(guī)則引入農村民間糾紛調處時，需要大批具有一定專業(yè)水平的調解人員。這些人員的培訓和對調解工作的指導，也需要投入。對欠發(fā)達地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財力多用于城鎮(zhèn)化建設和基層維穩(wěn)，對法治建設的投入少之又少。

（二）村組干部調處糾紛時“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高

1.法律尚未成為解決糾紛的主要方式。由于受傳統(tǒng)倫理文化和地方習俗的影響，在農村糾紛處理中，傳統(tǒng)調解比訴諸法律似乎更有市場。調查顯示，認為自己對法律政策很熟悉的只有8.3%，比較熟悉的占26.7%，不太熟悉的占65%。有91.7%的村組干部希望用法律規(guī)則解決糾紛，但只有33.3%的村組干部認為自己對矛盾糾紛的調處主要依據法律、政策，有66.7%的村組干部認為其主要依據“情理”調處矛盾糾紛。

2.傳統(tǒng)人治思維向現(xiàn)代法治思維的轉型尚未完成。目前，更多的村組干部仍然習慣于沿用長期以來形成的農村內部規(guī)則和傳統(tǒng)習俗解決問題。在村內重大事務的決策中，村干部的集權思想仍然嚴重，即使在形式上通過村民代表議決，也基本是在村主要干部確定的思維框架下討論，缺乏群策群力和發(fā)散思維。涉及到農民個體權益問題時，“少數(shù)服從多數(shù)”的表決成為重要依據，一旦農民提起訴訟，很容易出現(xiàn)村級決議與國家法律的沖突，導致執(zhí)行艱難。

（三）農民運用法律方式解決問題的顧慮過多，信法守法卻不愿用法

1.“村內事村內決”的傳統(tǒng)思維定勢，抑制了農民用法律解決問題。欠發(fā)達地區(qū)農民與發(fā)達地區(qū)農民相比，信息閉塞，思想觀念相對保守，農民畏法的思想根深蒂固。在一些偏遠山區(qū)，仍有不少人將國家法律等同于“大蓋帽”，片面地認為依法辦事就是報案，就是要打官司，就是要與親人、熟人“撕破臉”。代代相沿的倫理傳統(tǒng)與濃厚的熟人情結，致使這些地方的農民不愿將村域內部的糾紛訴諸公安部門或人民法院，即使到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法部門進行調解，也被認為“很不光彩”。近年來，隨著電視節(jié)目、手機微信中一些普法內容的傳播，部分農民對法律有了新的認識，卻也仍然沒跳出“村內事村內決”的傳統(tǒng)思維，運用法律解決矛盾糾紛的顧慮仍然較多。

2.諸多現(xiàn)實難題阻礙農民用法。在城郊或集鎮(zhèn)農村，農民觀念相對開放，絕大多數(shù)農民認為通過法律方式解決矛盾糾紛是正確的路徑，但96%的人表示，“不到萬不得已”不會將糾紛訴諸法律。究其原因，有的認為法律程序太繁瑣，案件審理的時間過長，拖不起；有的認為自己不懂法，請律師的費用過于昂貴，怕“贏了官司輸了錢”；有的認為判決結果的“變數(shù)”太多，害怕“關系不夠硬”打不贏官司；有的認為“權大于法”，直接找政府上訪，問題更容易解決。由此，“信訪”比訴訟的成本和風險要小，“私了”比通過法律途徑解決更劃算。

（四）法律尚未完全融入農村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時常顯現(xiàn)

1.農民對法律的信任和認同并不理想。農村社會最大的特點就是對傳統(tǒng)沿襲較多。這些傳統(tǒng)源于生產生活，祖祖輩輩傳承下來，更易為村民所認可和接受，是維系農村社會秩序的重要基礎。以國家法的貫徹實施為基礎的法治化治理要取代傳統(tǒng)倫理化管理，必然有一個國家法律逐漸融入農村基層的過程。這一過程，既要弱化傳統(tǒng)規(guī)則的影響，又要樹立現(xiàn)代法律的權威，相當漫長。農村治理過程中，農民對法律的了解越來越多，但對法律的信任和認同并不理想，法律仍然只是以“威懾”的姿態(tài)存在，尚未完全融入。

2.部分村規(guī)民約有違法律。村規(guī)民約或村民代表會議決定，對農村社會關系的調控真實有效，與國家法律、政策的沖突隨時可能發(fā)生。例如，農村婦女權益保障、遺產分割等，鄉(xiāng)土社會的慣例、規(guī)則與法律的規(guī)定沖突較多。盡管基于村民身份而理應確認的婦女權益在我國法律中有明確規(guī)定，實踐中卻經常出現(xiàn)因“出嫁女”權利保護引發(fā)的網絡熱議，甚至引發(fā)對村規(guī)民約合法性問題的探討。當法院判決的結果與民間規(guī)則發(fā)生沖突時，執(zhí)行異常艱難。即使在表面上得到了執(zhí)行，當事人要完整地獲得權益保障，也會遭遇諸多阻礙。比如，農村土地確權登記頒證過程中就有這樣的個案：丈夫因車禍亡故，妻子改嫁他鄉(xiāng)（未遷移戶口），原本有三份承包地（亡夫、妻子各一份，繼承一份），按“三十年不變”的規(guī)定，確權時應該仍然有三份承包地，最后遺孀僅僅確得一份承包地，理由很簡單——這是村民小組開會決定的，如果不配合，一份都很難。

三、切實推進欠發(fā)達地區(qū)農村法治建設的路徑

農村治理的法治化是國家治理體系和治理能力在農村基層的具體實踐，是農村發(fā)展的基本趨勢。欠發(fā)達地區(qū)農村的法治建設，應選擇政府主導與社會參與相結合的路徑，充分發(fā)揮基層政府、村級組織和普通農民的作用，著力培育法律權威，實現(xiàn)政府與社會、國家法與民間法的良性互動。

（一）轉變基層政府職能，重塑農村法治生態(tài)

1.科學配置職能，轉變管理方式。第一，減輕壓力型體制的束縛。作為國家政權的神經末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要傳達和實施來自上級黨委、政府的政策，承接各種任務，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現(xiàn)實的，只能“減壓”。而“減壓”的關鍵是轉變基層政府的職能，實現(xiàn)由管制型政府向服務型政府的轉型。對于農村基層政府而言，首要的任務就是建立一個法律化、制度化的政府管理體制，設置合理的政府機構。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)量不可能完全與縣級部門相對應，要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構設置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對應多個上級政府部門的職能，特別要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的綜合執(zhí)法體制，杜絕無權執(zhí)法的現(xiàn)象。

第二，基層政府要積極適應農村管理向治理的轉型。在鄉(xiāng)政村治體制建立后的一段時間內，基層政府沿襲人民公社職能，以農村管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，對農村經濟、社會、文化事務大包大攬。隨著農村走向開放和發(fā)展，農民民主意識覺醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現(xiàn)，多元治理的趨勢越來越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務?；鶎诱槕@一發(fā)展趨勢，通過民主化、法治化的方式，還權于民，還權于社會。

2.重塑農村法治生態(tài)。重塑農村法治生態(tài)是一個系統(tǒng)工程，低組織化的小農不可能通過單個個體的力量實現(xiàn)農村治理的法治化，農村法治建設應納入農村發(fā)展的整體部署。

第一，充分發(fā)揮國家權力機關的主導作用。傳統(tǒng)濃厚的中國農村，在法治化建設初期，農村治理方式的轉型必須借助國家公共權力。這類機構既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括基層檢察院、公安派出所、法庭，由于有國家權力做后盾，代表官方正式制度的權威，以之主導農村法治發(fā)展，能保證治理方式轉型方向的準確性。同時，公共權力機關有政府財政作保障，也能在普法、執(zhí)法和釋法等方面降低農村推進法治建設的成本。

第二，發(fā)揮村級組織的主力作用。村級組織主要包括村支兩委和村民議事機構、村務監(jiān)督機構。這些機構中的農民，處于農村矛盾糾紛調處的最前沿，只有當他們具備一定法治思維能力并運用到糾紛調處中時，農村治理的法治化才會正式步入正軌。

第三，發(fā)揮農村民間組織的助推作用。盡管欠發(fā)達地區(qū)農村民間組織的發(fā)展很不完善，但由于其能使部分群眾通過組織的紐帶走向聯(lián)合，解決了分散小農參與農村治理勢單力薄的問題，將是農村政治舞臺上新的力量。目前，一些地方的農民正嘗試通過民間組織的力量，向政府和村支“兩委”表達利益訴求，也試圖通過組織的力量在市場競爭中獲取更多的利益。長此以往，這些組織將成為推進農村法治發(fā)展的重要載體。

（二）整體部署，提高村組干部的法治思維能力

1.高度重視村組干部法治思維能力的培養(yǎng)。欠發(fā)達地區(qū)農村的村干部有較大的延續(xù)性，基本是老村干部在任期內有目標地培養(yǎng)新人，當老支書卸任后，其培養(yǎng)的年輕干部就順理成章地接任。這些村干部總會一如既往地按照“前輩”的思路處理相關事務，這種“老套路”，一般源于農村社會的傳統(tǒng)和地方性知識，更多的是倫理化的規(guī)則，強調一個“理”字。這種“理”沒有客觀的標準，只是特定地域內土生土長的人群形成的基本共識。當村域內部的“理”與國家法內容一致時，法律容易得到認可；當村域內部的“理”與國家法相沖突時，法律進入農村就會舉步維艱。因此，要讓法律融入鄉(xiāng)土，都有一個普法、釋法和示范的過程。這一過程中，村組干部處于基層矛盾的風口浪尖，他們處理事務的方式，在村域范圍內具有一定的導向作用，其在農村法治建設中的作用無可替代。正因如此，培育村組干部的法治思維，提高其運用法治方式維護穩(wěn)定、化解矛盾糾紛的能力，是國家法理念融入基層社會的關鍵。

2.逐步提高村組干部依法辦事的能力。第一，將村組干部法治思維能力與農村城鎮(zhèn)化建設同步推進?！俺擎?zhèn)化是我國解決‘三農’問題的基本政策之一，城鎮(zhèn)的輻射效應將促使農村生產和生活方式逐步走向現(xiàn)代化，并不斷實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。”［7］可以說，城鎮(zhèn)化是中國傳統(tǒng)農村社會解體并開始現(xiàn)代轉型的重要標志。在欠發(fā)達地區(qū)農村城鎮(zhèn)化建設中，村組干部是基層政府與普通農民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。從某種程度上說，他們的思維方式和行為模式，決定了基層政府決策的執(zhí)行效果?；鶎诱幸庾R地將村組干部的法治能力培養(yǎng)納入城鎮(zhèn)化建設中，在鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、征地拆遷補償、干部權力規(guī)范、生態(tài)環(huán)境保護、農村土地流轉等相關問題的處理中，注意法治化導向，讓村組干部切實感受到依法辦事的優(yōu)勢，對之產生認同感。

第二，搭建平臺，送法進村。欠發(fā)達地區(qū)可借助農村扶貧開發(fā)工作平臺，增加“法治扶貧”內容。通過指導貧困村依法治理，形成治理機制，保障精準扶貧的后續(xù)實效。為此，要充分發(fā)揮公檢法司工作人員、法學教育者和各機關事業(yè)單位法律法規(guī)科室工作人員法律素養(yǎng)高的人才優(yōu)勢，對口幫扶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村提供法律服務和法律咨詢。

第三，強化法律在農村矛盾糾紛調處、社會穩(wěn)定方面的基礎性作用，引導村組干部樹立法治思維。村組干部們在村內解決不了的矛盾，一般涉及村民個體的經濟利益訴求或人格尊嚴維護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、公安派出所、基層法院在糾紛化解過程中，必須以法律規(guī)定為基本遵循。通過個案的依法裁判或調解，向村民，也向原來的調解者——村組干部或其他村內精英宣示法律的價值和功能。個案的處理對普通農民而言，或許只影響到單個農民；但對村組干部來說，卻是一次生動的普法，可以引導他們樹立法治思維。

（三）增強法律的權威，培育農民的法律情感

1.司法公平公正：農民信法的基礎。法律應該被信仰，否則，它將形同虛設。政府主導型法治建設模式下，農村法治的起步，關鍵并不在于國家法律制度有多完善，也不在于法律運行機制有多健全，而在于農民的觀念意識。只有農民樹立法治意識，充分信任法律，視依法裁處的結果為最公平公正的結果，方有可能形成法律信仰，讓法治化治理常態(tài)化。當傳統(tǒng)治理規(guī)則被一種來自村域外部的法律規(guī)則所取代時，最需要的是公認的“法律權威”?！胺蓹嗤钡臉淞?，外在條件在于國家強制力的保證，而內在要求則是農民對法律發(fā)自內心的認同和尊崇。正如有的研究者所言，“已有的涉農立法和行政執(zhí)法都不同程度地存在義務本位思想，欠缺與農民主體地位相適應的權利本位意識?！保?］當法律只為保證義務的履行而存在時，它僅僅是一種威懾。只有權利本位觀念喚醒，法律時常被用于保障農民權益時，方能顯示其保護公民權利的價值。培育農村社會的“法律權威”，關鍵在于公共權力的依法合規(guī)和合理裁量。只有當農民普遍認為執(zhí)法不偏私、不歧視和司法公平公正時，他們才會發(fā)自內心地信任、信仰法律。

2.扎實普法，全面提高農民的法律素養(yǎng)。第一，普法是增進農民的法律情感的重要環(huán)節(jié)。農村法治建設的推進，既需要有良好的法律，也需要有使法律得到普遍遵守的“土壤”。只有當依法成為一種習慣，農村法治化秩序才真正形成。由于受傳統(tǒng)文化的影響較深，加上農民文化素質相對較低，直接通過植入來自國家的法律制度、機制，強行改變鄉(xiāng)土社會沿襲了幾千年的治理傳統(tǒng)，極其艱難。只有通過普法，才能逐步改變農民的觀念。從“一五普法計劃”到“七五普法規(guī)劃”，國家從未忘記向鄉(xiāng)土社會輸送法律資源，提高了農民的法律意識。但是，沒有實現(xiàn)農村治理的法治化，強制性的制度變遷效果并不明顯，農民依舊在傳統(tǒng)秩序中維系最基本的人情、倫理，仍然以周圍群眾世俗化的評價而不是法律化的準則衡量自身行為，法律的親和力和規(guī)范性尚未顯現(xiàn)。

第二，發(fā)揮村域內部精英的潛能。盡管欠發(fā)達地區(qū)農村尚不具備對農民全面普法的經濟條件，仍應借助多種媒介、多種形式培育農民的法律情感。在推進農村法治進程中，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家公共權力的執(zhí)行者，相對普通民眾而言，有較高法律和政策素養(yǎng)。他們不僅應承擔執(zhí)法者、管理者和服務者的職能，也要按“誰執(zhí)法，誰普法”的要求，在各個領域和各種事務處理中承擔起普法宣傳的職能。通過對農村事務的依法治理向農民宣示法律的價值。二是充分發(fā)揮村域內部精英的作用。他們與外界接觸較多，在村內有一定的“發(fā)言權”，其處事方式具有“導向”作用，應將這些人納入“法律明白人”范圍進行系統(tǒng)培訓，提升法律水平，鼓勵他們向農民普法。

第三，提高普法的針對性和層次性。當前的農村普法可考慮分四步走：一是培育農民的法律情感，讓農民知道現(xiàn)代法律不再是傳統(tǒng)社會中的“統(tǒng)治工具”，而是保護公民人身權利、財產權利的重要武器。二是通過釋法，增強農民對司法公信力的認知，讓農民相信法律是公平公正的。三是要逐步讓農民了解法律的規(guī)則，知道訴訟的關鍵在于證據，學會保存證據。四是要讓農民逐漸養(yǎng)成遇事找法、解決問題靠法的習慣，最終形成法律信仰。

［1］李國華.現(xiàn)代農村政治文化發(fā)展淺析［J］.中共云南省委黨校學報，2008（03）.

［2］楊軍.村里事，村民來做主—益陽市“四位一體”提升村級治理水平［N］.湖南日報，2015-10-07.

［3］周鐵濤.農村基層治理法治化研究—基于湖南益陽農村的調查與思考［J］.領導科學，2016（12）.

［4］周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理［M］.北京：中共中央黨校出版社，2015：196.

［5］章作勝.論農村基層政府的機構改革［J］.中共云南省委黨校學報，2010（01）.

［6］趙輝.城鎮(zhèn)化進程中農村生態(tài)環(huán)境保護的法律制度缺陷與對策［J］.河南財經政法大學學報，2015（04）.

［8］孫衛(wèi).邊疆農村法治化建設的現(xiàn)實路徑［J］.中共云南省委黨校學報，2010（02）.

責任編輯：劉建文

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1671-2994（2017）02-0142-06

2017-01-15

曹益平（1982-），女，湖南益陽人，中共益陽市委黨校法律教研室講師。研究方向：農村法治。

*本文系湖南省哲學社會科學基金項目《農村基層治理法治化研究》（14YBA382）的階段性成果。