曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校 法律教研室，湖南 益陽(yáng) 413000）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)：現(xiàn)狀·問(wèn)題·路徑
——基于湖南省益陽(yáng)市農(nóng)村的調(diào)查與思考

曹益平

（中共益陽(yáng)市委黨校 法律教研室，湖南 益陽(yáng) 413000）

欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢(shì)：市（縣）法治建設(shè)成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯；依法治理機(jī)制不斷創(chuàng)新，制度、平臺(tái)的實(shí)效卻有待增強(qiáng)；農(nóng)民法律意識(shí)普遍提高，依法化解矛盾卻任重道遠(yuǎn)；基層政府權(quán)責(zé)失衡，重塑農(nóng)村法治生態(tài)力不從心；村組干部調(diào)處糾紛時(shí)“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高；農(nóng)民運(yùn)用法律方式解決問(wèn)題的顧慮過(guò)多，信法守法卻不愿意用法；國(guó)家法律尚未完全融入農(nóng)村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時(shí)常顯現(xiàn)。為此，要推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)，一是轉(zhuǎn)變基層政府職能，重塑農(nóng)村法治生態(tài)。二是整體部署，提高村組干部的法治思維能力。三是培育國(guó)家法的權(quán)威，增進(jìn)農(nóng)民的法律情感。

欠發(fā)達(dá)地區(qū)；農(nóng)村治理；法治化；政府職能；思維能力

依法治國(guó)的“全面”推進(jìn)，不僅意味著包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法在內(nèi)的公權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)要法治化、規(guī)范化，也意味著全民學(xué)法守法用法必須提上日程；不僅意味著城市法治文明建設(shè)要一如既往地推進(jìn)，也意味著農(nóng)村法治建設(shè)不能忽視。黨的十八屆四中全會(huì)提出“基層治理法治化”的命題，2015年中央一號(hào)文件首提“全面推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)”，吹響了農(nóng)村法治建設(shè)的號(hào)角。就欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，倫理化的傳統(tǒng)規(guī)則仍然在基層治理中發(fā)揮著重要作用，國(guó)家法的權(quán)威更多的只是一種“威懾”，農(nóng)民畏之、遠(yuǎn)之，很少親之、近之。法治建設(shè)在農(nóng)村的推進(jìn)還面臨諸多困境，需要在基層政府、村級(jí)組織和農(nóng)村居民的共同努力下逐步突破。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的現(xiàn)狀

政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式下的國(guó)家法治，從中央到地方直至農(nóng)村最基層，呈現(xiàn)出法治化治理水平逐漸降低的趨勢(shì)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，民主化、法治化的氛圍日趨濃厚，卻仍然無(wú)法擺脫熟人社會(huì)、半熟人社會(huì)特定場(chǎng)域的影響，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)跳出傳統(tǒng)管理的窠臼。

（一）市、縣法治建設(shè)成效明顯，基層依法治理卻稍顯遲滯

1.依法治理取得了較大成效。就益陽(yáng)市法治建設(shè)而言，整體呈現(xiàn)出自上而下法治化水平逐漸降低的趨勢(shì)。在法治湖南建設(shè)的大格局中，益陽(yáng)市及各區(qū)、縣、市以開(kāi)展“全國(guó)法治城市、法治縣（市、區(qū)）”創(chuàng)建活動(dòng)為契機(jī)，積極創(chuàng)新法治機(jī)制，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家工作人員依法執(zhí)政、依法行政的能力明顯增強(qiáng)。

第一，以程序建設(shè)為切入點(diǎn)推進(jìn)依法執(zhí)政。通過(guò)出臺(tái)重大決策征求意見(jiàn)、“三重一大”集體決策等制度，建立健全黨委（黨組）議事規(guī)則和重大決策程序，保障了決策的科學(xué)性、民主性、合法性。第二，通過(guò)精簡(jiǎn)和公開(kāi)權(quán)力推進(jìn)依法行政。在行政審批制度改革中，益陽(yáng)在全省率先取消非行政許可審批項(xiàng)目，保留的行政許可項(xiàng)目?jī)H80個(gè)；在“三個(gè)清單”制度建設(shè)中，創(chuàng)新性地增加“收費(fèi)清單”，形成“四個(gè)清單”，使政府行政真正做到了“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”。第三，通過(guò)互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)推進(jìn)公權(quán)監(jiān)督。借助“黨風(fēng)廉政輿情在線”、市長(zhǎng)熱線、官方微博、益陽(yáng)電視臺(tái)“第一訪談”節(jié)目等平臺(tái)，提高政務(wù)公開(kāi)和公眾參與水平，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的陽(yáng)光運(yùn)行和全面監(jiān)督。

2.法治尚未成為農(nóng)村治理的基本方式。在市法治益陽(yáng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌安排下，開(kāi)展了法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)，法治化治理的理念、制度延伸到基層。但是，由于農(nóng)村傳統(tǒng)濃厚，歷史遺留問(wèn)題較多，完全依靠“硬法”很難實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)，對(duì)農(nóng)民“說(shuō)理”的實(shí)效暫時(shí)還高于“用法”。

第一，法律只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的“后盾”，而非首選依據(jù)。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)表示，農(nóng)村的維穩(wěn)，法律只是國(guó)家權(quán)力的象征，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的后盾，當(dāng)農(nóng)民違法犯罪后，能感受到法律的威嚴(yán)，而當(dāng)農(nóng)民只為自己的利益抗?fàn)帟r(shí)，并不愿意直接通過(guò)法律途徑解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在很大程度上不得不借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間的“個(gè)人感情”來(lái)推進(jìn)，鄉(xiāng)村矛盾的化解，也往往是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部與村干部通過(guò)“準(zhǔn)法治化”的方式共同努力的結(jié)果。

第二，基層矛盾的化解離不開(kāi)“情”與“理”。基層實(shí)踐中，農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)處，要基于當(dāng)事人的同意才能解決，需要借助村干部這一本地權(quán)威方能實(shí)現(xiàn)，而村干部們斡旋時(shí)，依賴得更多的是個(gè)人威信和地方治理傳統(tǒng)，并非法律?？梢哉f(shuō)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基層治理，盡管法的權(quán)威越來(lái)越高，卻仍然較多地依賴于“情”與“理”，與市、縣法治建設(shè)水平相距甚遠(yuǎn)。

（二）依法治理機(jī)制不斷創(chuàng)新，制度和平臺(tái)的實(shí)效有待增強(qiáng)

1.創(chuàng)新農(nóng)村基層治理機(jī)制?！按_立農(nóng)民在農(nóng)村政治生活中的主體地位，形成農(nóng)民的主體角色意識(shí)，是農(nóng)村政治生活中的根本性問(wèn)題?！保?］鄉(xiāng)政村治體制下，農(nóng)村治理由原來(lái)人民公社時(shí)期的準(zhǔn)軍事化管理快速轉(zhuǎn)入民主治理軌道，形成村民自治制度，農(nóng)民的主體角色意識(shí)得到強(qiáng)化。經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐和創(chuàng)新，農(nóng)村民主法治氛圍不斷增強(qiáng)，但“兩委”矛盾、“行政化”傾向、村民會(huì)議虛化、監(jiān)督權(quán)缺位等制度弊端性亦逐漸顯現(xiàn)。近年來(lái)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，益陽(yáng)市以尊重和發(fā)揚(yáng)農(nóng)民主體意識(shí)為出發(fā)點(diǎn)，加快農(nóng)村基層治理機(jī)制創(chuàng)新，搭建了全新的治理平臺(tái)。

第一，創(chuàng)新性地建立“四位一體”村級(jí)管理機(jī)制。2012年，益陽(yáng)市以“還權(quán)于民”和“讓民做主”為初衷，啟動(dòng)村級(jí)管理模式改革。經(jīng)過(guò)三年時(shí)間的推進(jìn)，全市所有行政村均建立起“四位一體”（村黨支部、村民議事會(huì)、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)） 新型村級(jí)治理模式。僅2012年4月至2015年8月，益陽(yáng)各村村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)委會(huì)共對(duì)38570項(xiàng)村級(jí)重大事項(xiàng)進(jìn)行了審議、監(jiān)督，議決36180件，否決2390件，實(shí)施完成32400件，群眾滿意率達(dá)97.2%。［2］有效的治理模式、全新的治理平臺(tái)，為全面推進(jìn)村級(jí)治理的法治化奠定了基礎(chǔ)。

第二，農(nóng)村網(wǎng)格化服務(wù)管理格局基本形成。2014年，益陽(yáng)市以納入國(guó)家信息惠民試點(diǎn)城市為契機(jī)，在全省率先探索建立“1+X”網(wǎng)格化服務(wù)管理模式。［3］全市1883個(gè)村，在中心城區(qū)59個(gè)社區(qū)劃定網(wǎng)格456個(gè)，在農(nóng)村以組為單元?jiǎng)澏ňW(wǎng)格30729個(gè)，實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)和農(nóng)村網(wǎng)格化服務(wù)管理全覆蓋。市綜治委將法治建設(shè)與平安建設(shè)有機(jī)結(jié)合，通過(guò)運(yùn)用城鄉(xiāng)社區(qū)（村）網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)，為各級(jí)政府快速掌握農(nóng)村情況、處置突發(fā)事件等提供了信息資源。

2.制度效應(yīng)發(fā)揮尚不理想。第一，普通群眾參與村級(jí)治理的熱情不足。“四位一體”新型村級(jí)管理機(jī)制在傳統(tǒng)村、支兩委的基礎(chǔ)上增設(shè)村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，強(qiáng)化了村級(jí)治理中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)、村民議事會(huì)的決策、村民委員會(huì)的執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督職能，在制度設(shè)計(jì)上無(wú)可挑剔。但是，從實(shí)際運(yùn)行看：新進(jìn)入村級(jí)治理層面的主要是村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員，普通群眾真正參與的是選舉，而不是議事、管理和監(jiān)督，他們參與村級(jí)治理的熱情明顯不足。從運(yùn)行實(shí)效看：約有40%的村，通過(guò)“四位一體”機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，緩解了干群矛盾，維護(hù)了基層穩(wěn)定；40%的村，“四位一體”機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)并未常態(tài)化，村莊的發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、工程發(fā)包、集體資產(chǎn)收益、費(fèi)用開(kāi)支等，只有少數(shù)進(jìn)入村級(jí)治理層面的村支兩委、議事會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)成員清楚，需進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施；20%的村，“四位一體”機(jī)制徒具形式。第二，網(wǎng)格化服務(wù)管理的實(shí)效尚未顯現(xiàn)。盡管益陽(yáng)市農(nóng)村社會(huì)治理領(lǐng)域“1+X”人口網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)已經(jīng)建立，由于涉及到運(yùn)轉(zhuǎn)成本和網(wǎng)格管理員素質(zhì)等諸多因素，目前發(fā)揮作用的主要只是人口基礎(chǔ)信息采集和更新，其在農(nóng)村糾紛隱患排查、社情民意收集、日常便民服務(wù)、社會(huì)治安防范和矛盾糾紛化解等服務(wù)管理中的作用仍有待發(fā)揮。

（三）農(nóng)民法律意識(shí)普遍提高，矛盾的依法化解卻任重道遠(yuǎn)

1.全面普法，強(qiáng)化了農(nóng)民的法律意識(shí)。農(nóng)村法治建設(shè)中，針對(duì)農(nóng)民的普法，既是重點(diǎn)，又是難點(diǎn)。近年來(lái)，益陽(yáng)市不斷創(chuàng)新普法方式，加大農(nóng)村普法力度，農(nóng)民法律意識(shí)得到普遍提高。

第一，結(jié)合地方文化特色推進(jìn)普法。2015年，益陽(yáng)市組織7個(gè)花鼓戲劇團(tuán)和28家行政執(zhí)法單位，開(kāi)展“和美益陽(yáng)·法治同行”送戲送法下鄉(xiāng)活動(dòng)，共演出《遠(yuǎn)山的吶喊》《魂斷六合彩》等法治花鼓戲1000余場(chǎng)次。［4］通過(guò)傳統(tǒng)戲曲文化與現(xiàn)代法律文化的融合，讓農(nóng)民在輕松愉快的氛圍中接受法治熏陶。

第二，借助活動(dòng)載體集中普法。益陽(yáng)市、縣兩級(jí)政府借助“五月農(nóng)村法治宣傳教育月”“禁毒日”“憲法日”等載體，扎實(shí)推進(jìn)“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，每年印制并免費(fèi)發(fā)放各類涉農(nóng)普法讀本近100萬(wàn)冊(cè)、各類法治宣傳資料近1000萬(wàn)份，真正做到了農(nóng)民遇到問(wèn)題時(shí)學(xué)有讀本、查有資料。

第三，培養(yǎng)本地精英推進(jìn)普法。為發(fā)揮村域內(nèi)部法治精英的作用，益陽(yáng)市、縣兩級(jí)累計(jì)培訓(xùn)農(nóng)村“法律明白人”近萬(wàn)人次，使農(nóng)村退休老黨員、老干部、老教師、老職工成為指導(dǎo)農(nóng)民學(xué)法用法的一線普法者，起到了“一個(gè)法律明白人教育一方群眾”的作用。通過(guò)各種形式的普法，農(nóng)村居民對(duì)法律的認(rèn)知逐漸增加，法律意識(shí)逐漸提高。

2.農(nóng)村矛盾的化解面臨諸難題。農(nóng)民法律意識(shí)的普遍提高，僅只為矛盾糾紛的法治化化解提供了更多的可能。要讓法律成為農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本準(zhǔn)則、讓法治成為農(nóng)村治理的基本方式，仍然任重道遠(yuǎn)。在農(nóng)民的觀念中：

第一，調(diào)解優(yōu)于訴訟。訴訟是一種對(duì)簿公堂的“撕破臉”的行為，筆者的調(diào)查顯示，只要有任何調(diào)解的可能，農(nóng)民絕不會(huì)選擇訴訟。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有序化，益陽(yáng)市在建立健全各級(jí)人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，積極探索人民調(diào)解工作新機(jī)制，由市司法局和電視臺(tái)聯(lián)合成立的“和為貴”人民調(diào)解委員會(huì)，運(yùn)用電視媒體的影響力化解矛盾糾紛，收到了“調(diào)解一案，教育一片”的效果。

第二，信“訪”多于信“法”。盡管農(nóng)民法律意識(shí)提高，市級(jí)層面的矛盾化解機(jī)制日趨健全，但在農(nóng)村基層治理領(lǐng)域，農(nóng)民“用法”的觀念仍然欠缺。只要涉及自己的切身利益，總有“不達(dá)目的誓不休”的想法，“有事找政府”［5］“信訪不信法”觀念仍然廣泛存在，法律規(guī)則要取代傳統(tǒng)治理規(guī)則、法理要高于情理仍然艱難。為有效預(yù)防與處理醫(yī)療糾紛，化解醫(yī)患矛盾，益陽(yáng)市成立醫(yī)療糾紛調(diào)處中心，配備專職人民調(diào)解員。這一中心的設(shè)立，盡管在性質(zhì)上是人民調(diào)解機(jī)構(gòu)，但實(shí)際也為上訪群眾提供了一種新的訴求表達(dá)和糾紛化解渠道。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)存在的問(wèn)題

欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)不得不面對(duì)諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政如何與村民自治銜接、傳統(tǒng)管理如何向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)型等。從農(nóng)村法治建設(shè)的多元主體來(lái)看，存在的問(wèn)題主要有基層政府的權(quán)責(zé)失衡、村組干部的法治能力偏弱、農(nóng)民法律情感缺失等；就農(nóng)村治理機(jī)制而言，主要有國(guó)家法尚未完全融入基層治理、民間法在矛盾糾紛調(diào)處中仍發(fā)揮著重要作用等。

（一）基層政府權(quán)責(zé)失衡，推進(jìn)依法治理甚為艱難

1.權(quán)責(zé)不對(duì)等。壓力型體制的運(yùn)行主要表現(xiàn)為完成過(guò)程的“一把手”負(fù)責(zé)制和績(jī)效考核的“一票否決”制，其強(qiáng)化了政府責(zé)任，推動(dòng)了農(nóng)村管理實(shí)務(wù)中一些重要問(wèn)題的解決。但是，通過(guò)自上而下層層施壓，推動(dòng)任務(wù)完成的同時(shí)，也擠占了基層政府的自主空間。

第一，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無(wú)權(quán)”并存。在中國(guó)的行政管理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上是一級(jí)政府，但其行使行政管理和公共服務(wù)職能往往需要有上級(jí)政府及其部門的委托，而上級(jí)部門分解指標(biāo)時(shí)卻很少以合法的方式進(jìn)行授權(quán)，以致基層行政時(shí)常缺乏合法性依據(jù)，依法行政成為口號(hào)。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)以指標(biāo)的形式將任務(wù)分解至村民自治機(jī)構(gòu)。整個(gè)農(nóng)村治理中，“權(quán)小責(zé)重”和“有責(zé)無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

第二，基層政府為“維穩(wěn)”疲于奔命。在壓力型工作模式下，上級(jí)政府及其部門專注于行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，習(xí)慣于將各項(xiàng)工作量化為指標(biāo)，年終進(jìn)行考核，基層政府不得不“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。由于法定職能缺乏，而上級(jí)部門只問(wèn)結(jié)果不問(wèn)過(guò)程，“花錢買平安”成為潛規(guī)則。長(zhǎng)此以往，個(gè)別農(nóng)民抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“軟肋”不放，置法律規(guī)定于不顧，以上訪相威脅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成行政管理目標(biāo)，又放縱了個(gè)別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預(yù)期的利益訴求環(huán)境。

2.推進(jìn)法治化治理力不從心。第一，轉(zhuǎn)型過(guò)程中的基層政府更傾向于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)村維穩(wěn)，較少有精力關(guān)注法治建設(shè)。在管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計(jì)劃生育，逐漸向公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)保障制度落實(shí)等轉(zhuǎn)變，地方領(lǐng)導(dǎo)總希望在自己的任期內(nèi)做出一些顯性政績(jī)，對(duì)不可能立竿見(jiàn)影的基層治理轉(zhuǎn)型問(wèn)題關(guān)注相對(duì)較少，即使愿意投入，要推進(jìn)法治化治理，仍然顯得力不從心。

第二，財(cái)力人力缺乏。農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵是化解因利益沖突產(chǎn)生的各種糾紛，傳統(tǒng)農(nóng)村在長(zhǎng)期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨(dú)特的矛盾糾紛化解規(guī)則，這是一種不需要成本、不需要國(guó)家權(quán)力介入的免費(fèi)規(guī)則。當(dāng)國(guó)家要以法治化的規(guī)則替代傳統(tǒng)規(guī)則時(shí)，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過(guò)程需要各級(jí)政府加大投入，堅(jiān)持不懈地進(jìn)行知識(shí)灌輸。而把法治化的規(guī)則引入農(nóng)村民間糾紛調(diào)處時(shí)，需要大批具有一定專業(yè)水平的調(diào)解人員。這些人員的培訓(xùn)和對(duì)調(diào)解工作的指導(dǎo)，也需要投入。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的財(cái)力多用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和基層維穩(wěn)，對(duì)法治建設(shè)的投入少之又少。

（二）村組干部調(diào)處糾紛時(shí)“情理”思維偏多，法治思維能力亟須提高

1.法律尚未成為解決糾紛的主要方式。由于受傳統(tǒng)倫理文化和地方習(xí)俗的影響，在農(nóng)村糾紛處理中，傳統(tǒng)調(diào)解比訴諸法律似乎更有市場(chǎng)。調(diào)查顯示，認(rèn)為自己對(duì)法律政策很熟悉的只有8.3%，比較熟悉的占26.7%，不太熟悉的占65%。有91.7%的村組干部希望用法律規(guī)則解決糾紛，但只有33.3%的村組干部認(rèn)為自己對(duì)矛盾糾紛的調(diào)處主要依據(jù)法律、政策，有66.7%的村組干部認(rèn)為其主要依據(jù)“情理”調(diào)處矛盾糾紛。

2.傳統(tǒng)人治思維向現(xiàn)代法治思維的轉(zhuǎn)型尚未完成。目前，更多的村組干部仍然習(xí)慣于沿用長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)村內(nèi)部規(guī)則和傳統(tǒng)習(xí)俗解決問(wèn)題。在村內(nèi)重大事務(wù)的決策中，村干部的集權(quán)思想仍然嚴(yán)重，即使在形式上通過(guò)村民代表議決，也基本是在村主要干部確定的思維框架下討論，缺乏群策群力和發(fā)散思維。涉及到農(nóng)民個(gè)體權(quán)益問(wèn)題時(shí)，“少數(shù)服從多數(shù)”的表決成為重要依據(jù)，一旦農(nóng)民提起訴訟，很容易出現(xiàn)村級(jí)決議與國(guó)家法律的沖突，導(dǎo)致執(zhí)行艱難。

（三）農(nóng)民運(yùn)用法律方式解決問(wèn)題的顧慮過(guò)多，信法守法卻不愿用法

1.“村內(nèi)事村內(nèi)決”的傳統(tǒng)思維定勢(shì)，抑制了農(nóng)民用法律解決問(wèn)題。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民相比，信息閉塞，思想觀念相對(duì)保守，農(nóng)民畏法的思想根深蒂固。在一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，仍有不少人將國(guó)家法律等同于“大蓋帽”，片面地認(rèn)為依法辦事就是報(bào)案，就是要打官司，就是要與親人、熟人“撕破臉”。代代相沿的倫理傳統(tǒng)與濃厚的熟人情結(jié)，致使這些地方的農(nóng)民不愿將村域內(nèi)部的糾紛訴諸公安部門或人民法院，即使到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法部門進(jìn)行調(diào)解，也被認(rèn)為“很不光彩”。近年來(lái)，隨著電視節(jié)目、手機(jī)微信中一些普法內(nèi)容的傳播，部分農(nóng)民對(duì)法律有了新的認(rèn)識(shí)，卻也仍然沒(méi)跳出“村內(nèi)事村內(nèi)決”的傳統(tǒng)思維，運(yùn)用法律解決矛盾糾紛的顧慮仍然較多。

2.諸多現(xiàn)實(shí)難題阻礙農(nóng)民用法。在城郊或集鎮(zhèn)農(nóng)村，農(nóng)民觀念相對(duì)開(kāi)放，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為通過(guò)法律方式解決矛盾糾紛是正確的路徑，但96%的人表示，“不到萬(wàn)不得已”不會(huì)將糾紛訴諸法律。究其原因，有的認(rèn)為法律程序太繁瑣，案件審理的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，拖不起；有的認(rèn)為自己不懂法，請(qǐng)律師的費(fèi)用過(guò)于昂貴，怕“贏了官司輸了錢”；有的認(rèn)為判決結(jié)果的“變數(shù)”太多，害怕“關(guān)系不夠硬”打不贏官司；有的認(rèn)為“權(quán)大于法”，直接找政府上訪，問(wèn)題更容易解決。由此，“信訪”比訴訟的成本和風(fēng)險(xiǎn)要小，“私了”比通過(guò)法律途徑解決更劃算。

（四）法律尚未完全融入農(nóng)村基層治理，與民間規(guī)則的沖突時(shí)常顯現(xiàn)

1.農(nóng)民對(duì)法律的信任和認(rèn)同并不理想。農(nóng)村社會(huì)最大的特點(diǎn)就是對(duì)傳統(tǒng)沿襲較多。這些傳統(tǒng)源于生產(chǎn)生活，祖祖輩輩傳承下來(lái)，更易為村民所認(rèn)可和接受，是維系農(nóng)村社會(huì)秩序的重要基礎(chǔ)。以國(guó)家法的貫徹實(shí)施為基礎(chǔ)的法治化治理要取代傳統(tǒng)倫理化管理，必然有一個(gè)國(guó)家法律逐漸融入農(nóng)村基層的過(guò)程。這一過(guò)程，既要弱化傳統(tǒng)規(guī)則的影響，又要樹(shù)立現(xiàn)代法律的權(quán)威，相當(dāng)漫長(zhǎng)。農(nóng)村治理過(guò)程中，農(nóng)民對(duì)法律的了解越來(lái)越多，但對(duì)法律的信任和認(rèn)同并不理想，法律仍然只是以“威懾”的姿態(tài)存在，尚未完全融入。

2.部分村規(guī)民約有違法律。村規(guī)民約或村民代表會(huì)議決定，對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的調(diào)控真實(shí)有效，與國(guó)家法律、政策的沖突隨時(shí)可能發(fā)生。例如，農(nóng)村婦女權(quán)益保障、遺產(chǎn)分割等，鄉(xiāng)土社會(huì)的慣例、規(guī)則與法律的規(guī)定沖突較多。盡管基于村民身份而理應(yīng)確認(rèn)的婦女權(quán)益在我國(guó)法律中有明確規(guī)定，實(shí)踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)因“出嫁女”權(quán)利保護(hù)引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)熱議，甚至引發(fā)對(duì)村規(guī)民約合法性問(wèn)題的探討。當(dāng)法院判決的結(jié)果與民間規(guī)則發(fā)生沖突時(shí)，執(zhí)行異常艱難。即使在表面上得到了執(zhí)行，當(dāng)事人要完整地獲得權(quán)益保障，也會(huì)遭遇諸多阻礙。比如，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證過(guò)程中就有這樣的個(gè)案：丈夫因車禍亡故，妻子改嫁他鄉(xiāng)（未遷移戶口），原本有三份承包地（亡夫、妻子各一份，繼承一份），按“三十年不變”的規(guī)定，確權(quán)時(shí)應(yīng)該仍然有三份承包地，最后遺孀僅僅確得一份承包地，理由很簡(jiǎn)單——這是村民小組開(kāi)會(huì)決定的，如果不配合，一份都很難。

三、切實(shí)推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村法治建設(shè)的路徑

農(nóng)村治理的法治化是國(guó)家治理體系和治理能力在農(nóng)村基層的具體實(shí)踐，是農(nóng)村發(fā)展的基本趨勢(shì)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的法治建設(shè)，應(yīng)選擇政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的路徑，充分發(fā)揮基層政府、村級(jí)組織和普通農(nóng)民的作用，著力培育法律權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、國(guó)家法與民間法的良性互動(dòng)。

（一）轉(zhuǎn)變基層政府職能，重塑農(nóng)村法治生態(tài)

1.科學(xué)配置職能，轉(zhuǎn)變管理方式。第一，減輕壓力型體制的束縛。作為國(guó)家政權(quán)的神經(jīng)末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要傳達(dá)和實(shí)施來(lái)自上級(jí)黨委、政府的政策，承接各種任務(wù)，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現(xiàn)實(shí)的，只能“減壓”。而“減壓”的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變基層政府的職能，實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。對(duì)于農(nóng)村基層政府而言，首要的任務(wù)就是建立一個(gè)法律化、制度化的政府管理體制，設(shè)置合理的政府機(jī)構(gòu)。［6］鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所數(shù)量不可能完全與縣級(jí)部門相對(duì)應(yīng)，要加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對(duì)應(yīng)多個(gè)上級(jí)政府部門的職能，特別要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的綜合執(zhí)法體制，杜絕無(wú)權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。

第二，基層政府要積極適應(yīng)農(nóng)村管理向治理的轉(zhuǎn)型。在鄉(xiāng)政村治體制建立后的一段時(shí)間內(nèi)，基層政府沿襲人民公社職能，以農(nóng)村管理者的姿態(tài)出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)大包大攬。隨著農(nóng)村走向開(kāi)放和發(fā)展，農(nóng)民民主意識(shí)覺(jué)醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現(xiàn)，多元治理的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務(wù)?；鶎诱槕?yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)民主化、法治化的方式，還權(quán)于民，還權(quán)于社會(huì)。

2.重塑農(nóng)村法治生態(tài)。重塑農(nóng)村法治生態(tài)是一個(gè)系統(tǒng)工程，低組織化的小農(nóng)不可能通過(guò)單個(gè)個(gè)體的力量實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)納入農(nóng)村發(fā)展的整體部署。

第一，充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用。傳統(tǒng)濃厚的中國(guó)農(nóng)村，在法治化建設(shè)初期，農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)型必須借助國(guó)家公共權(quán)力。這類機(jī)構(gòu)既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括基層檢察院、公安派出所、法庭，由于有國(guó)家權(quán)力做后盾，代表官方正式制度的權(quán)威，以之主導(dǎo)農(nóng)村法治發(fā)展，能保證治理方式轉(zhuǎn)型方向的準(zhǔn)確性。同時(shí)，公共權(quán)力機(jī)關(guān)有政府財(cái)政作保障，也能在普法、執(zhí)法和釋法等方面降低農(nóng)村推進(jìn)法治建設(shè)的成本。

第二，發(fā)揮村級(jí)組織的主力作用。村級(jí)組織主要包括村支兩委和村民議事機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)中的農(nóng)民，處于農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處的最前沿，只有當(dāng)他們具備一定法治思維能力并運(yùn)用到糾紛調(diào)處中時(shí)，農(nóng)村治理的法治化才會(huì)正式步入正軌。

第三，發(fā)揮農(nóng)村民間組織的助推作用。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村民間組織的發(fā)展很不完善，但由于其能使部分群眾通過(guò)組織的紐帶走向聯(lián)合，解決了分散小農(nóng)參與農(nóng)村治理勢(shì)單力薄的問(wèn)題，將是農(nóng)村政治舞臺(tái)上新的力量。目前，一些地方的農(nóng)民正嘗試通過(guò)民間組織的力量，向政府和村支“兩委”表達(dá)利益訴求，也試圖通過(guò)組織的力量在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲取更多的利益。長(zhǎng)此以往，這些組織將成為推進(jìn)農(nóng)村法治發(fā)展的重要載體。

（二）整體部署，提高村組干部的法治思維能力

1.高度重視村組干部法治思維能力的培養(yǎng)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部有較大的延續(xù)性，基本是老村干部在任期內(nèi)有目標(biāo)地培養(yǎng)新人，當(dāng)老支書(shū)卸任后，其培養(yǎng)的年輕干部就順理成章地接任。這些村干部總會(huì)一如既往地按照“前輩”的思路處理相關(guān)事務(wù)，這種“老套路”，一般源于農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)和地方性知識(shí)，更多的是倫理化的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)一個(gè)“理”字。這種“理”沒(méi)有客觀的標(biāo)準(zhǔn)，只是特定地域內(nèi)土生土長(zhǎng)的人群形成的基本共識(shí)。當(dāng)村域內(nèi)部的“理”與國(guó)家法內(nèi)容一致時(shí)，法律容易得到認(rèn)可；當(dāng)村域內(nèi)部的“理”與國(guó)家法相沖突時(shí)，法律進(jìn)入農(nóng)村就會(huì)舉步維艱。因此，要讓法律融入鄉(xiāng)土，都有一個(gè)普法、釋法和示范的過(guò)程。這一過(guò)程中，村組干部處于基層矛盾的風(fēng)口浪尖，他們處理事務(wù)的方式，在村域范圍內(nèi)具有一定的導(dǎo)向作用，其在農(nóng)村法治建設(shè)中的作用無(wú)可替代。正因如此，培育村組干部的法治思維，提高其運(yùn)用法治方式維護(hù)穩(wěn)定、化解矛盾糾紛的能力，是國(guó)家法理念融入基層社會(huì)的關(guān)鍵。

2.逐步提高村組干部依法辦事的能力。第一，將村組干部法治思維能力與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)同步推進(jìn)?！俺擎?zhèn)化是我國(guó)解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的基本政策之一，城鎮(zhèn)的輻射效應(yīng)將促使農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式逐步走向現(xiàn)代化，并不斷實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?！保?］可以說(shuō)，城鎮(zhèn)化是中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)解體并開(kāi)始現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中，村組干部是基層政府與普通農(nóng)民之間聯(lián)系的橋梁和紐帶。從某種程度上說(shuō)，他們的思維方式和行為模式，決定了基層政府決策的執(zhí)行效果。基層政府要有意識(shí)地將村組干部的法治能力培養(yǎng)納入城鎮(zhèn)化建設(shè)中，在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷補(bǔ)償、干部權(quán)力規(guī)范、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問(wèn)題的處理中，注意法治化導(dǎo)向，讓村組干部切實(shí)感受到依法辦事的優(yōu)勢(shì)，對(duì)之產(chǎn)生認(rèn)同感。

第二，搭建平臺(tái)，送法進(jìn)村。欠發(fā)達(dá)地區(qū)可借助農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作平臺(tái)，增加“法治扶貧”內(nèi)容。通過(guò)指導(dǎo)貧困村依法治理，形成治理機(jī)制，保障精準(zhǔn)扶貧的后續(xù)實(shí)效。為此，要充分發(fā)揮公檢法司工作人員、法學(xué)教育者和各機(jī)關(guān)事業(yè)單位法律法規(guī)科室工作人員法律素養(yǎng)高的人才優(yōu)勢(shì)，對(duì)口幫扶，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村提供法律服務(wù)和法律咨詢。

第三，強(qiáng)化法律在農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)處、社會(huì)穩(wěn)定方面的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)村組干部樹(shù)立法治思維。村組干部們?cè)诖鍍?nèi)解決不了的矛盾，一般涉及村民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益訴求或人格尊嚴(yán)維護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、公安派出所、基層法院在糾紛化解過(guò)程中，必須以法律規(guī)定為基本遵循。通過(guò)個(gè)案的依法裁判或調(diào)解，向村民，也向原來(lái)的調(diào)解者——村組干部或其他村內(nèi)精英宣示法律的價(jià)值和功能。個(gè)案的處理對(duì)普通農(nóng)民而言，或許只影響到單個(gè)農(nóng)民；但對(duì)村組干部來(lái)說(shuō)，卻是一次生動(dòng)的普法，可以引導(dǎo)他們樹(shù)立法治思維。

（三）增強(qiáng)法律的權(quán)威，培育農(nóng)民的法律情感

1.司法公平公正：農(nóng)民信法的基礎(chǔ)。法律應(yīng)該被信仰，否則，它將形同虛設(shè)。政府主導(dǎo)型法治建設(shè)模式下，農(nóng)村法治的起步，關(guān)鍵并不在于國(guó)家法律制度有多完善，也不在于法律運(yùn)行機(jī)制有多健全，而在于農(nóng)民的觀念意識(shí)。只有農(nóng)民樹(shù)立法治意識(shí)，充分信任法律，視依法裁處的結(jié)果為最公平公正的結(jié)果，方有可能形成法律信仰，讓法治化治理常態(tài)化。當(dāng)傳統(tǒng)治理規(guī)則被一種來(lái)自村域外部的法律規(guī)則所取代時(shí)，最需要的是公認(rèn)的“法律權(quán)威”。“法律權(quán)威”的樹(shù)立，外在條件在于國(guó)家強(qiáng)制力的保證，而內(nèi)在要求則是農(nóng)民對(duì)法律發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和尊崇。正如有的研究者所言，“已有的涉農(nóng)立法和行政執(zhí)法都不同程度地存在義務(wù)本位思想，欠缺與農(nóng)民主體地位相適應(yīng)的權(quán)利本位意識(shí)?！保?］當(dāng)法律只為保證義務(wù)的履行而存在時(shí)，它僅僅是一種威懾。只有權(quán)利本位觀念喚醒，法律時(shí)常被用于保障農(nóng)民權(quán)益時(shí)，方能顯示其保護(hù)公民權(quán)利的價(jià)值。培育農(nóng)村社會(huì)的“法律權(quán)威”，關(guān)鍵在于公共權(quán)力的依法合規(guī)和合理裁量。只有當(dāng)農(nóng)民普遍認(rèn)為執(zhí)法不偏私、不歧視和司法公平公正時(shí)，他們才會(huì)發(fā)自內(nèi)心地信任、信仰法律。

2.扎實(shí)普法，全面提高農(nóng)民的法律素養(yǎng)。第一，普法是增進(jìn)農(nóng)民的法律情感的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村法治建設(shè)的推進(jìn)，既需要有良好的法律，也需要有使法律得到普遍遵守的“土壤”。只有當(dāng)依法成為一種習(xí)慣，農(nóng)村法治化秩序才真正形成。由于受傳統(tǒng)文化的影響較深，加上農(nóng)民文化素質(zhì)相對(duì)較低，直接通過(guò)植入來(lái)自國(guó)家的法律制度、機(jī)制，強(qiáng)行改變鄉(xiāng)土社會(huì)沿襲了幾千年的治理傳統(tǒng)，極其艱難。只有通過(guò)普法，才能逐步改變農(nóng)民的觀念。從“一五普法計(jì)劃”到“七五普法規(guī)劃”，國(guó)家從未忘記向鄉(xiāng)土社會(huì)輸送法律資源，提高了農(nóng)民的法律意識(shí)。但是，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理的法治化，強(qiáng)制性的制度變遷效果并不明顯，農(nóng)民依舊在傳統(tǒng)秩序中維系最基本的人情、倫理，仍然以周圍群眾世俗化的評(píng)價(jià)而不是法律化的準(zhǔn)則衡量自身行為，法律的親和力和規(guī)范性尚未顯現(xiàn)。

第二，發(fā)揮村域內(nèi)部精英的潛能。盡管欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村尚不具備對(duì)農(nóng)民全面普法的經(jīng)濟(jì)條件，仍應(yīng)借助多種媒介、多種形式培育農(nóng)民的法律情感。在推進(jìn)農(nóng)村法治進(jìn)程中，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國(guó)家公共權(quán)力的執(zhí)行者，相對(duì)普通民眾而言，有較高法律和政策素養(yǎng)。他們不僅應(yīng)承擔(dān)執(zhí)法者、管理者和服務(wù)者的職能，也要按“誰(shuí)執(zhí)法，誰(shuí)普法”的要求，在各個(gè)領(lǐng)域和各種事務(wù)處理中承擔(dān)起普法宣傳的職能。通過(guò)對(duì)農(nóng)村事務(wù)的依法治理向農(nóng)民宣示法律的價(jià)值。二是充分發(fā)揮村域內(nèi)部精英的作用。他們與外界接觸較多，在村內(nèi)有一定的“發(fā)言權(quán)”，其處事方式具有“導(dǎo)向”作用，應(yīng)將這些人納入“法律明白人”范圍進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，提升法律水平，鼓勵(lì)他們向農(nóng)民普法。

第三，提高普法的針對(duì)性和層次性。當(dāng)前的農(nóng)村普法可考慮分四步走：一是培育農(nóng)民的法律情感，讓農(nóng)民知道現(xiàn)代法律不再是傳統(tǒng)社會(huì)中的“統(tǒng)治工具”，而是保護(hù)公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要武器。二是通過(guò)釋法，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)司法公信力的認(rèn)知，讓農(nóng)民相信法律是公平公正的。三是要逐步讓農(nóng)民了解法律的規(guī)則，知道訴訟的關(guān)鍵在于證據(jù)，學(xué)會(huì)保存證據(jù)。四是要讓農(nóng)民逐漸養(yǎng)成遇事找法、解決問(wèn)題靠法的習(xí)慣，最終形成法律信仰。

［1］李國(guó)華.現(xiàn)代農(nóng)村政治文化發(fā)展淺析［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2008（03）.

［2］楊軍.村里事，村民來(lái)做主—益陽(yáng)市“四位一體”提升村級(jí)治理水平［N］.湖南日?qǐng)?bào)，2015-10-07.

［3］周鐵濤.農(nóng)村基層治理法治化研究—基于湖南益陽(yáng)農(nóng)村的調(diào)查與思考［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2016（12）.

［4］周鐵濤.走向法治化的鄉(xiāng)村治理［M］.北京：中共中央黨校出版社，2015：196.

［5］章作勝.論農(nóng)村基層政府的機(jī)構(gòu)改革［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2010（01）.

［6］趙輝.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度缺陷與對(duì)策［J］.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（04）.

［8］孫衛(wèi).邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑［J］.中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2010（02）.

責(zé)任編輯：劉建文

D 902

A

1671-2994（2017）02-0142-06

2017-01-15

曹益平（1982-），女，湖南益陽(yáng)人，中共益陽(yáng)市委黨校法律教研室講師。研究方向：農(nóng)村法治。

*本文系湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《農(nóng)村基層治理法治化研究》（14YBA382）的階段性成果。