張安毅
(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院,河南 鄭州450000;河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),河南 鄭州450001)
戶籍改革背景下農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)變遷及制度重構(gòu)
張安毅
(鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院,河南 鄭州450000;河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué),河南 鄭州450001)
長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給予內(nèi)部成員的福利品,因此,以行政方式配置,并嚴(yán)格限制宅基地取得人的身份和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。然而由于宅基地不是農(nóng)民可以自由變現(xiàn)的一種財(cái)富,成為戶籍改革過(guò)程中農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)的束縛。其實(shí),在戶籍改革推動(dòng)社會(huì)保障等政府公共服務(wù)均等化的背景下,應(yīng)正視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性與商品屬性,剝離其福利品性質(zhì)和社會(huì)保障功能。由此,我國(guó)也應(yīng)該按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度。
戶籍改革;宅基地;商品屬性;立法
2016年3月全國(guó)人大通過(guò)的“十三五規(guī)劃綱要”指出,“開展宅基地融資抵押、適度流轉(zhuǎn)、自愿有償退出試點(diǎn)?!S護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán),并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓?!闭厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)將是大勢(shì)所趨,然而我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法制定的歷史背景是長(zhǎng)期將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為保障農(nóng)民生存居住的福利品,由此嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)人的身份、禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。如今,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與戶籍制度改革的推動(dòng)下,我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)性質(zhì)早已悄然發(fā)生變化,農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度改革只有與之相適應(yīng),才能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。本文從反思我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的功能入手,考察當(dāng)代農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)變遷,并對(duì)我國(guó)未來(lái)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律制度改革提出建議。
(一)現(xiàn)行立法建立的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度框架
我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度包括取得制度、權(quán)能制度和流轉(zhuǎn)制度。在取得方面,雖然農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民為建造房屋而使用農(nóng)村集體土地的一項(xiàng)私法權(quán)益,但實(shí)踐中卻以行政方式配置。依據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定,先由集體經(jīng)濟(jì)組織成員提出用地申請(qǐng),經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后,申請(qǐng)人可以無(wú)償取得宅基地使用權(quán)。而且只有具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份才能申請(qǐng)宅基地。農(nóng)民所享有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定,在實(shí)踐中主要以具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。“因?yàn)樵谖覈?guó)戶籍是確定公民身份的基本依據(jù)。”立法上宅基地使用權(quán)權(quán)能受到限制,宅基地使用權(quán)只能為構(gòu)建住宅及附屬設(shè)施使用,宅基地使用權(quán)不得用作它途,不得流轉(zhuǎn),除非房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)宅基地使用權(quán)可以一并轉(zhuǎn)讓。鑒于宅基地是一種行政配置的資源,嚴(yán)格限制其在市場(chǎng)上流通。雖然我國(guó)《土地管理法》第2條第3款規(guī)定,“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”但是這一條文所指的土地使用權(quán)其實(shí)僅限于設(shè)立于國(guó)有土地之上的建設(shè)用地使用權(quán)。我國(guó)法律雖未禁止農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓,但農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨(dú)流轉(zhuǎn)卻被禁止。而且在實(shí)踐中宅基地使用權(quán)隨同房屋所有權(quán)一起轉(zhuǎn)讓時(shí),必須轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他成員,且受讓人符合取得宅基地的條件而沒(méi)有申請(qǐng)取得宅基地。這種轉(zhuǎn)讓在實(shí)踐中是很難有合適的受讓人的。
2007年我國(guó)頒布實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)制度規(guī)定的十分簡(jiǎn)單,宅基地使用權(quán)制度繼續(xù)沿用舊的立法和政策精神。有學(xué)者解釋到,《物權(quán)法》沒(méi)有放開宅基地的流轉(zhuǎn),確保了每戶居民不因貧窮而流離失所。其實(shí)我國(guó)《物權(quán)法》立法也沒(méi)有把農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為真正的物權(quán)來(lái)安排,使得宅基地使用權(quán)成為一種不完全、受限制的使用權(quán)。同樣作為土地使用權(quán),根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第143條的規(guī)定,“建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。”我國(guó)城市土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村土地宅基地使用權(quán)的立法不統(tǒng)一,致使農(nóng)村宅基地使用權(quán)未成為農(nóng)民可以自由支配的一項(xiàng)財(cái)富。學(xué)者也指出,“我國(guó)物權(quán)法有關(guān)宅基地使用權(quán)的條文與建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則形成了鮮明的對(duì)比,并不合理?!?/p>
(二)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度對(duì)戶籍改革、人口流動(dòng)造成的阻礙
近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快導(dǎo)致城市對(duì)勞動(dòng)力需求不斷增長(zhǎng),而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步也使農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力。隨著市場(chǎng)的供求關(guān)系進(jìn)行自由流動(dòng),出現(xiàn)了以“農(nóng)民工”為典型的大規(guī)模人口轉(zhuǎn)移。各個(gè)城鎮(zhèn)立足實(shí)際,為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,吸引人才,也開始改革原本帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的城鄉(xiāng)福利政策差別極大的戶籍制度。經(jīng)過(guò)近年來(lái)的戶籍改革試點(diǎn)探索,2014年7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》),也是為了適應(yīng)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中對(duì)住址的自由選擇,其目的在于促進(jìn)人力資源的有效配置,合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
隨著戶籍制度改革的深入,我國(guó)居民的遷徙自由程度日益提高,根據(jù)相關(guān)資料的統(tǒng)計(jì),東部發(fā)達(dá)地區(qū)有10%的農(nóng)民在城市購(gòu)房。農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的依附性越來(lái)越弱,處理掉農(nóng)村閑置的宅基地是進(jìn)城農(nóng)民的最終必然選擇。戶籍制度改革在逐漸消除了城鄉(xiāng)戶口差別之后,也會(huì)促進(jìn)城市低收入群體轉(zhuǎn)移到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。由于城鎮(zhèn)就業(yè)難以及生活成本增加,一些城市居民包括一些大學(xué)畢業(yè)生都會(huì)選擇在農(nóng)村尋找創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道,“在內(nèi)蒙古自治區(qū)烏蘭浩特市周邊地區(qū),不時(shí)可見下鄉(xiāng)給種植大戶打短工的城里人?!比欢?yàn)榉上拗妻r(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村受讓宅基地,給農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后轉(zhuǎn)讓宅基地、城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)后購(gòu)買住宅造成障礙。另一方面,現(xiàn)實(shí)中許多農(nóng)民把大部分資金和積蓄都投在了住宅建設(shè)上,農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后,資金短缺仍然是影響其在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)的主要瓶頸。能否帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城,影響著農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)選擇。
“農(nóng)民離開土地到城市工作和生活是大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的路程?!蔽覈?guó)戶籍制度改革的最終目的是保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人力資源的自由流動(dòng),而現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,已成為農(nóng)民進(jìn)城時(shí)“棄之可惜、變現(xiàn)無(wú)門”的一個(gè)雞肋。
(一)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的歷史功能
我國(guó)農(nóng)村宅基地制度形成已逾半個(gè)世紀(jì),至今其基本制度未進(jìn)行大的調(diào)整和變革,所以回顧宅基地、宅基地使用權(quán)制度的歷史,對(duì)解析農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)十分有必要。建國(guó)初期,農(nóng)村土地與其之上的房屋都是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn),在社會(huì)主義公有化改造初期,相對(duì)于耕地而言住宅用地非生產(chǎn)資料,也未被納入改造范疇。隨著1961年《人民公社條例》第16條規(guī)定,全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有。由此,住宅用地也成為集體土地歸農(nóng)民集體所有。但無(wú)論是基于傳統(tǒng)觀念還是依據(jù)法理,農(nóng)民自建住宅、祖輩遺留下來(lái)的老宅都屬于農(nóng)民所有,由于農(nóng)民住宅從自然屬性上無(wú)法與所占有的土地相分離,司法實(shí)踐中便承認(rèn)農(nóng)民對(duì)住宅所占用的土地享有占有使用的權(quán)利,并用統(tǒng)一宅基地概念來(lái)指稱農(nóng)村住宅用地。因此最早的宅基地其實(shí)是由農(nóng)民所有的住宅用地轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的,宅基地這一稱謂的出現(xiàn),一方面是為了強(qiáng)調(diào)這一土地是農(nóng)民建造住宅及附屬設(shè)施所用,另一方面說(shuō)明農(nóng)民此時(shí)享有的只是土地使用權(quán)而不是所有權(quán)。除了土地公有化改造運(yùn)動(dòng)之前就存在的住宅用地之外,我國(guó)農(nóng)村農(nóng)民取得的宅基地、享有的宅基地使用權(quán)都是在有中國(guó)特色的住房政策背景下實(shí)現(xiàn)的。
盡管宅基地概念在上世紀(jì)60年代初期已經(jīng)出現(xiàn),但宅基地使用權(quán)概念出現(xiàn)較晚,其正式出現(xiàn)于基本法律規(guī)范中還是始于2007年的《物權(quán)法》。不過(guò)學(xué)界在上世紀(jì)八九十年代對(duì)用益物權(quán)制度展開熱烈討論時(shí),就開始使用宅基地使用權(quán)概念,而且我國(guó)學(xué)界較為一致的認(rèn)為宅基地使用權(quán)的存在是為了履行社會(huì)保障功能。而現(xiàn)實(shí)中的宅基地使用權(quán)為發(fā)揮社會(huì)保障功能,也成為了由集體經(jīng)濟(jì)組織給予成員的一種“福利品”:第一,實(shí)踐中宅基地使用權(quán)基本上由農(nóng)民無(wú)償取得,無(wú)須支付相對(duì)應(yīng)的地價(jià)款;第二,對(duì)獲得宅基地的人員進(jìn)行資格限定,只有具有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍的農(nóng)民能夠取得,“宅基地使用權(quán)的身份性是與宅基地所負(fù)載的農(nóng)民居住保障價(jià)值相適應(yīng)的。”第三,按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)公平分配。我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)按戶均分使用。第四,基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利性,現(xiàn)行政策與制度嚴(yán)格禁止非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。這些規(guī)定導(dǎo)致宅基地使用權(quán)不能像商品一樣在市場(chǎng)上進(jìn)行交易。
(二)戶籍改革背景下我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的功能反思
相對(duì)于農(nóng)村農(nóng)用地制度轟轟烈烈的改革而言,我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度自形成以后基本未發(fā)生大的變動(dòng)。宅基地的行政分配是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代資源分配的方式,但由于農(nóng)村社會(huì)保障制度沒(méi)有建立起來(lái),現(xiàn)行宅基地制度安排并沒(méi)有產(chǎn)生大的社會(huì)問(wèn)題。從相關(guān)制度環(huán)境來(lái)看,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善時(shí),宅基地的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)并未彰顯,其增值收益功能也沒(méi)體現(xiàn),沿襲了幾十年的把城鄉(xiāng)人口和勞動(dòng)力分隔開的戶籍制度,城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度等,在20世紀(jì)末之前都未發(fā)生質(zhì)的變化,導(dǎo)致宅基地使用權(quán)制度也沒(méi)有變革的空間。然而,近年來(lái)隨著城鄉(xiāng)二元體制的逐步消融、戶籍改革制度的推行,原有的具有福利性質(zhì)、社會(huì)保障功能的宅基地使用權(quán)制度賴于存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件正逐步發(fā)生改變甚至喪失,農(nóng)村宅基地的性質(zhì)已需要重新審視。
在農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度形成之初,盡管宅基地為農(nóng)民提供建設(shè)住宅和基本生活附屬設(shè)施場(chǎng)地的功能具有不可替代性,但由于當(dāng)時(shí)對(duì)宅基地的分配進(jìn)行嚴(yán)格控制,宅基地被強(qiáng)調(diào)的往往只是其福利性和社會(huì)保障功能,其財(cái)產(chǎn)屬性被嚴(yán)重忽略。但社會(huì)保障則是國(guó)家依法建立的一種對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中弱者的保障機(jī)制,是國(guó)家對(duì)社會(huì)公民的一種義務(wù)和責(zé)任。一般認(rèn)為,社會(huì)保障是政府對(duì)那些遇到法定困難如年老、生病、年幼或失業(yè)的人提供的援助。我國(guó)較早開始研究社會(huì)保障問(wèn)題的葛壽昌教授認(rèn)為,“社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)立法對(duì)基本生活發(fā)生困難的社會(huì)成員給予物質(zhì)上的幫助制度措施?!鄙鐣?huì)保障是對(duì)處于特殊困難人群的一種資助,而宅基地使用權(quán)卻是給予所有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利。因此,如果說(shuō)宅基地這種福利品是為了發(fā)揮社會(huì)保障功能,那么其與一般的社會(huì)保障范疇存在重大區(qū)別,與現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立的公平觀念也存在分歧:其一,社會(huì)保障是為了救濟(jì)有困難的居民,照顧弱勢(shì)群體,在城市購(gòu)房的農(nóng)村居民其實(shí)完全不需要在居住條件上予以無(wú)償支援,但宅基地使用權(quán)不考慮集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)生活狀況,一視同仁分配。其二,集體土地只能分給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為宅基地使用,考慮的只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的利益,不能算得上是一種真正的增進(jìn)公共福利的社會(huì)保障制度。最后,社會(huì)保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內(nèi)容,我們也不能以宅基地使用權(quán)的功能與現(xiàn)代意義的社會(huì)保障等同。
建國(guó)之后我國(guó)戶籍制度的特點(diǎn)是,根據(jù)地域?qū)艏畬傩詣澐譃檗r(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,是對(duì)公民身份的一種不公平的等級(jí)界定,帶有一定的歧視性?,F(xiàn)代戶籍制度改革要求把戶籍純粹化為確認(rèn)、登記公民出生、死亡、住址等人口基本信息的一項(xiàng)制度,淡化戶籍的行政管理功能,使附著在戶籍上的社會(huì)保障等公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化。國(guó)務(wù)院2014年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出,統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化,不斷擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面?!兑庖姟愤€專門就農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后的住房保障問(wèn)題指出,要采取多種方式保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本住房需求。因此,宅基地也不應(yīng)該再作為一種集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部福利品存在。以社會(huì)保障取代宅基地這一福利的好處還在于,可以真正對(duì)有居住困難的群體進(jìn)行救助,而不是不考慮農(nóng)民是否有需求實(shí)行一刀切。當(dāng)然農(nóng)民集體所有的土地在作為住宅用地時(shí)如何使所有集體成員都從中受益,而不是部分用地人獨(dú)占其利益,筆者認(rèn)為必須改革宅基地使用權(quán)設(shè)立制度并完善集體收益分配制度。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,資源的配置都要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。戶籍制度改革的本質(zhì)就是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,消除依據(jù)戶籍建立的差別化社會(huì)待遇,使得各項(xiàng)資源在市場(chǎng)中重新合理配置。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅促成了戶籍改革,還要求對(duì)宅基地的性質(zhì)進(jìn)行重新定位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,土地是人類開展生存生產(chǎn)活動(dòng)的條件之一,也是一種特殊的商品,“當(dāng)人們要取得不屬于自己占有的土地的使用價(jià)值,就必須對(duì)占有土地的所有者支付一定的代價(jià),這就是土地價(jià)格?!睂?duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地也是一種財(cái)產(chǎn)性要素。而“在對(duì)待市場(chǎng)方面,政府要做好準(zhǔn)備隨時(shí)準(zhǔn)備干預(yù),但期望永遠(yuǎn)不要干預(yù)?!痹试S宅基地使用權(quán)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律自由流轉(zhuǎn),會(huì)更好的改善宅基地使用權(quán)人及農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況,有利于他們?cè)诼鋺舫擎?zhèn)后的就業(yè)和生活。我國(guó)目前一些地方存在宅基地隱形的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并引發(fā)糾紛,這也說(shuō)明,宅基地在市場(chǎng)中的流轉(zhuǎn)需求是阻擋不住的。
如果將宅基地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)、一件商品,就要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律重構(gòu)宅基地使用權(quán)法律制度。商品在市場(chǎng)中交換的前提,一是商品的產(chǎn)權(quán)明晰,即交換者對(duì)商品擁有明晰的產(chǎn)權(quán),二是交換者可以自由的處分商品。這都要求重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能和流轉(zhuǎn)制度。
(一)重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得制度
我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)宅基地的初始分配是由行政主導(dǎo)的,按照我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定,宅基地的分配由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),然而這種分配方式作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的殘余,應(yīng)該予以改革。宅基地作為市場(chǎng)中的資源,應(yīng)由土地所有權(quán)人決定、以市場(chǎng)方式設(shè)立使用權(quán)。在符合土地用途規(guī)劃的前提下,農(nóng)民集體可以有償?shù)膶⒓w所有的土地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的其他任何主體設(shè)立宅基地使用權(quán),收益歸農(nóng)民集體所有。不過(guò)農(nóng)民應(yīng)該是這種集體收益的最終受益者,只要設(shè)計(jì)好集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度,就能夠維護(hù)作為集體組織成員的農(nóng)民的權(quán)益。
(二)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)設(shè)計(jì)為有完整權(quán)能的物權(quán)
宅基地作為商品進(jìn)行市場(chǎng)流通,就必須讓農(nóng)民的宅基地使用權(quán)成為權(quán)益完整的土地物權(quán)。對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)容,目前只有《物權(quán)法》第152條規(guī)定了宅基地使用權(quán)人的占有和使用權(quán)能,內(nèi)容極不完整。筆者認(rèn)為作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán),農(nóng)村宅基地使用權(quán)還應(yīng)具有收益權(quán)能、處分權(quán)能和救濟(jì)權(quán)能,特別是農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種物權(quán),權(quán)利人應(yīng)具有處分權(quán)能才符合物權(quán)的本質(zhì)屬性,才能保障宅基地這種資源可以由宅基地使用權(quán)人進(jìn)行自由配置。未來(lái)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人可以對(duì)宅基地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得利潤(rùn),或者將宅基地出租獲取孳息;處分權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人可以對(duì)宅基地進(jìn)行法律處分如轉(zhuǎn)讓、抵押、出資和事實(shí)處分;救濟(jì)權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人在使用權(quán)受到侵害或可能受到侵害時(shí),有權(quán)行使停止侵害、排除妨礙、恢復(fù)原狀等物權(quán)請(qǐng)求權(quán)以獲得救濟(jì)。
(三)重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度
我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),與農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性、商品屬性以及流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)需求不符。2014年7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《意見》中尤為引人矚目的是在第12條明確提出要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益,針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的個(gè)別地方政府以“土地?fù)Q戶籍”的做法,《意見》明確提出不得以農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。不過(guò)由于農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后已不可能再實(shí)際行使農(nóng)村的宅基地使用權(quán),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)其宅基地使用權(quán)權(quán)益的一個(gè)主要路徑就是以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等形式通過(guò)流轉(zhuǎn)變現(xiàn)宅基地使用權(quán)。嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),這不僅不利于農(nóng)民在落戶城鎮(zhèn)過(guò)程中按照自己的意愿支配宅基地使用權(quán),還導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城后宅基地閑置。
重構(gòu)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度要重點(diǎn)建設(shè)以下制度:第一,完善農(nóng)村土地登記制度,這是制度構(gòu)建的前提條件。我國(guó)城市的不動(dòng)產(chǎn)登記已相對(duì)完善,但農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)登記工作卻還沒(méi)有普及。為規(guī)范完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng),就要建立統(tǒng)一的農(nóng)村土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記制度,統(tǒng)一登記范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法、登記條件程序,加強(qiáng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的變更登記工作。第二,規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式和范圍。農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以通過(guò)買賣、出租、抵押、出資、贈(zèng)與等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的對(duì)象和范圍應(yīng)不做限制,即可以是城鎮(zhèn)居民也可以是農(nóng)民。第三,明確收益分配。從歷史考察的角度看,宅基地土地的所有權(quán)只是通過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)將其公有化了,雖然有一部分宅基地是無(wú)償分配給宅基地使用權(quán)人的,但這是作為當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)保障缺位的一種替代,實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民的一種補(bǔ)償,因此農(nóng)民即使通過(guò)轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)取得利益也是農(nóng)民的應(yīng)得收益。對(duì)于有償取得的宅基地使用權(quán),其流轉(zhuǎn)收益則毫無(wú)疑問(wèn)更應(yīng)該由宅基地使用權(quán)人獲得。
我國(guó)宅基地使用權(quán)制度產(chǎn)生于上世紀(jì)60年代,主要制度成型于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期。改革開放幾十年來(lái),我國(guó)經(jīng)歷了重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型,與城鄉(xiāng)二元分割社會(huì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的宅基地使用權(quán)制度賴以存在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件正在逐漸改變,特別是在戶籍改革大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障等公共服務(wù)均等化的前提下,宅基地使用權(quán)的居住保障功能應(yīng)該逐步由政府所承擔(dān)的社會(huì)保障職能替代,其福利性質(zhì)已沒(méi)有存在的余地和合理性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求土地等各項(xiàng)資源的自由流動(dòng),宅基地使用權(quán)也必須回歸其本來(lái)的財(cái)產(chǎn)屬性、商品屬性,按照市場(chǎng)規(guī)律設(shè)立其取得制度和權(quán)益制度,允許其在市場(chǎng)中流轉(zhuǎn),才能不至于成為當(dāng)前戶籍改革中人口流動(dòng)、資源市場(chǎng)化配置的羈絆。
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(責(zé)編:劉海琴)(責(zé)編:劉海琴)
F321.1
A
1008-8431(2017)02-0021-05
2017-01-30
2015年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目“戶籍制度改革背景下農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的法律保障研究”的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào):15BFX171)。
張安毅(1979-),男,河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授,鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院教師、法學(xué)博士。