楊治坤，蔣承文

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420;2.廣東憲鼎律師事務(wù)所，廣東 中山 528400)

區(qū)域大氣污染府際合作治理制度框架探討

楊治坤1，蔣承文2

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心，廣東 廣州 510420;2.廣東憲鼎律師事務(wù)所，廣東 中山 528400)

區(qū)域大氣污染問題的凸顯以及區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的興起，必然要求加強(qiáng)政府間合作以應(yīng)對區(qū)域大氣污染。落實區(qū)域大氣污染府際合作治理，重在以《大氣污染防治法》(2015年)確定的框架為基礎(chǔ)，完善區(qū)域大氣污染府際合作治理法律制度?；趯ΜF(xiàn)有法律制度的檢視，應(yīng)當(dāng)加以完善的制度有區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃制度、區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法制度、區(qū)域重污染天氣應(yīng)急制度、信息公開和公眾參與制度。

區(qū)域大氣污染;府際合作治理;法律制度

一、問題的提出

時至今日，我國的大氣污染狀況和特點已經(jīng)今非昔比了，以煤煙機(jī)動車復(fù)合污染為特點，以可吸入顆粒物 (PM10)和細(xì)顆粒物 (PM2.5)為主要污染物的區(qū)域性復(fù)合型污染日益顯現(xiàn)，同時霧霾極端惡劣天氣頻發(fā)。［1］我國的環(huán)境立法和政策似乎在控制工業(yè)污染方面很有效，但是對于區(qū)域大氣污染的治理顯得力不從心。因此，在理論和實踐層面亟待探索區(qū)域環(huán)境治理模式和構(gòu)建區(qū)域環(huán)境治理制度體系，這也是我國最新的國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策文件貫徹的理念。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)試點”。①《生態(tài)文明體制改革總體方案》。與此同時，2016年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》“第九篇:推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”專門針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展②《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第九篇。，同時在“第十篇:加快改善生態(tài)環(huán)境”提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。③《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》第十篇。這說明，無論是作為我國立國策略的生態(tài)文明建設(shè)，還是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大方針“十三五規(guī)劃”，都將區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理作為重要建設(shè)目標(biāo)。

歷史和生態(tài)往往是制度規(guī)范的決定性要素。［2］57法律制度是一切外在制度中最具有穩(wěn)定性和國家強(qiáng)制力保障實施的制度，區(qū)域大氣污染問題的凸顯以及區(qū)域環(huán)境治理的興起，必然要求加強(qiáng)政府間合作以應(yīng)對區(qū)域大氣污染。府際合作是區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的主導(dǎo)力量。2015年新修訂實施的《大氣污染防治法》超越了2000年《大氣污染防治法》規(guī)定的單一的大氣污染屬地主義治理模式，在第五章專章規(guī)定“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”。重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治措施包括建立大氣污染聯(lián)席會議制度①《大氣污染防治法》(2015年修訂)第八十六條第二款。，設(shè)定政府目標(biāo)責(zé)任②《大氣污染防治法》(2015年修訂)第四條。，編制重點污染區(qū)域規(guī)劃③《大氣污染防治法》(2015年修訂)第八十七條。，重點防治區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和共享機(jī)制④《大氣污染防治法》(2015年修訂)第九十一條。，交叉執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和跨區(qū)域執(zhí)法⑤《大氣污染防治法》(2015年修訂)第九十二條。等，還規(guī)定從發(fā)展清潔能源、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、統(tǒng)籌交通管理等方面對大氣污染重點區(qū)域進(jìn)行污染綜合預(yù)防和綜合治理，以實現(xiàn)重點區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。⑥《大氣污染防治法》(2015年修訂)第八十八條、第八十九條。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)改變了2000年《大氣污染防治法》規(guī)定的單純防治大氣污染源的格局，將重點區(qū)域污染聯(lián)合防治上升至大氣污染綜合治理和大氣環(huán)境質(zhì)量提升的高度?！洞髿馕廴痉乐畏ā?2015年)規(guī)定的這些區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治制度都依賴政府間合作來實現(xiàn)。區(qū)域大氣污染府際合作治理的制度體系涵蓋哪些核心制度?以京津冀區(qū)域的實踐為例，《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》重點任務(wù) (六)“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化監(jiān)督考核”中第2.3強(qiáng)調(diào)建立和健全京津冀區(qū)域內(nèi)三省市人民政府和國務(wù)院相關(guān)部門參加的京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制。京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)作機(jī)制包括區(qū)域內(nèi)環(huán)境影響評價會商機(jī)制、區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、區(qū)域環(huán)境信息共享機(jī)制、區(qū)域重污染天氣預(yù)警機(jī)制等。因循《大氣污染防治法》 (2015年)的立法思路以及區(qū)域大氣污染府際合作治理的具體實踐，本文致力于探討區(qū)域大氣污染府際合作治理的制度框架。

二、區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃制度

(一)區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃內(nèi)涵

一些地方政府以追求經(jīng)濟(jì)GDP增長為主要目的，盲目追求眼前利益和局部經(jīng)濟(jì)利益，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境資源的損害和對可持續(xù)發(fā)展能力的損害，因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展時進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃顯得尤為重要。環(huán)境規(guī)劃是從戰(zhàn)略高度對區(qū)域環(huán)境整體所做的科學(xué)部署，能夠避免盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)引起的不可持續(xù)發(fā)展。為了避免地方保護(hù)主義和經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上的觀念作祟，區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃的意義凸顯出來。區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)機(jī)關(guān)協(xié)商編制的，其編制過程也會發(fā)揮對區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)環(huán)境利益進(jìn)行協(xié)調(diào)的功能?；趯^(qū)域整體生態(tài)環(huán)境和區(qū)域大氣環(huán)境狀況的整體、科學(xué)認(rèn)知，基于對區(qū)域社會損益分擔(dān)狀況的分析，以及區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情境，區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃制定區(qū)域大氣環(huán)境協(xié)同管理的目標(biāo)、大氣環(huán)境治理責(zé)任分擔(dān)、區(qū)域大氣環(huán)境治理成果共享機(jī)制。區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域大氣污染防治的社會成本最小化，使得區(qū)域內(nèi)大氣污染物減排責(zé)任更為公平，區(qū)域大氣污染防控標(biāo)準(zhǔn)更加一體和區(qū)域發(fā)展權(quán)更為均等。

區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃本質(zhì)上屬于環(huán)境規(guī)劃的一個類型。環(huán)境規(guī)劃的含義是對一定時期內(nèi)確定的區(qū)域、流域和空間范圍的環(huán)境目標(biāo)所做的總體規(guī)劃和部署，為了實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)通常還需要從戰(zhàn)略上提出規(guī)劃行動方案。從性質(zhì)上講，環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)容屬于規(guī)范性文件，我國《環(huán)境保護(hù)法》將環(huán)境規(guī)劃作為最重要的環(huán)境保護(hù)制度之一種。《大氣污染防治法》 (2015年修訂)則專章規(guī)定了“大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”①《大氣污染防治法》(2015年修訂)第二章。，另外還專門規(guī)定了“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃”。②《大氣污染防治法》(2015年修訂)第八十七條。環(huán)境規(guī)劃和區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃在我國都有法律依據(jù)。在實踐中，區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃也有相當(dāng)多的有益經(jīng)驗。為了執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃中通常會提出規(guī)劃執(zhí)行機(jī)制和指標(biāo)。指標(biāo)系統(tǒng)作為推動永續(xù)發(fā)展的三大機(jī)制，除了持續(xù)追蹤與調(diào)整外，更要搭配永續(xù)綱領(lǐng)性文件提出的愿景，以及藉指標(biāo)的政策管控、檢討與引導(dǎo)功能，將永續(xù)發(fā)展的理念融入政府的決策過程之中，藉由確保政府政策規(guī)劃都能夠符合永續(xù)的理念，帶領(lǐng)邁向更永續(xù)的環(huán)境與社會。

(二)區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃完善

編制區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)明確區(qū)域戰(zhàn)略定位和區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的功能定位。以京津冀區(qū)域為例，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略定位是疏解北京的非首都功能，解決超級大城市的城市病，實現(xiàn)京津冀區(qū)域的優(yōu)勢互補(bǔ)和合作共贏。為了實現(xiàn)這個戰(zhàn)略定位，有必要以京津冀區(qū)域的環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)，利用區(qū)域規(guī)劃這根主線，以構(gòu)建京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制為抓手來著力優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境和提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。除了整體區(qū)域的定位，還有區(qū)域內(nèi)各個行政區(qū)的定位，例如京津冀區(qū)域中北京市的定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，天津市的定位是“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”，而河北省的定位是“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。有了這三者的精確定位，京津冀區(qū)域如何協(xié)同治理大氣污染就有了基本的理念和思想。制定區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃并非區(qū)域大氣污染府際合作治理的終極目標(biāo)。更確切的說，區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃的制定和執(zhí)行是實現(xiàn)區(qū)域大氣污染府際合作治理的制度保障。

區(qū)域環(huán)境規(guī)劃也有著自身的劣勢和先天不足，這主要表現(xiàn)在規(guī)劃作為“軟法”性質(zhì)的文件實施比較難。區(qū)域環(huán)境規(guī)劃之所以難以有效實施，這與區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的性質(zhì)定位、調(diào)控范圍與內(nèi)容等方面的先天不足有關(guān)。區(qū)域環(huán)境規(guī)劃作為區(qū)域政府間協(xié)作機(jī)制的一個重要任務(wù)就是進(jìn)行區(qū)域主體之間利益的協(xié)調(diào)、分配與補(bǔ)償。為了保障區(qū)域環(huán)境規(guī)劃更好地實施，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行機(jī)制的研究和探討，逐步構(gòu)建穩(wěn)定的和持續(xù)的區(qū)域環(huán)境規(guī)劃執(zhí)行機(jī)制，使得區(qū)域環(huán)境規(guī)劃在實踐之中不斷得到完善，使區(qū)域環(huán)境規(guī)劃更好地“落地”。區(qū)域大氣環(huán)境規(guī)劃完善的程序性路徑主要有從區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的制定主體、制定程序、規(guī)劃內(nèi)容、實施程序等方面逐步發(fā)展出一系列比較固定和規(guī)范化的政府間溝通協(xié)商、專家咨詢、公眾參與、共識聽證等行政機(jī)制。［5］83這些程序性的措施能夠保障區(qū)域環(huán)境規(guī)劃得到有效實施和執(zhí)行，區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的目標(biāo)能夠得到落實。

規(guī)劃環(huán)境影響評價的實施難和落地難問題，也是當(dāng)前我國環(huán)境影響評價制度存在的突出問題。針對這些問題，一方面要加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評價的程序性研究，使之具有程序正當(dāng)性。另一方面，在“十三五”期間，環(huán)境保護(hù)部將對規(guī)劃環(huán)境影響評價制度進(jìn)行改良，針對規(guī)劃環(huán)境影響評價“未評先批”的現(xiàn)象，將規(guī)劃環(huán)境影響評價納入環(huán)境保護(hù)督查的范疇。“十三五”期間，環(huán)保部將率先開展對京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域的規(guī)劃環(huán)境影響評價的環(huán)保督查工作。開展區(qū)域環(huán)境規(guī)劃環(huán)境影響評價的環(huán)保督查工作，目的是對區(qū)域規(guī)劃的制定和實施施加約束和指導(dǎo)以預(yù)防區(qū)域規(guī)劃對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響。為了實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理的目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部還將開展區(qū)域生態(tài)空間清單制度和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單制度;對區(qū)域環(huán)境規(guī)劃的環(huán)境影響評價制度落實情況進(jìn)行核查，將地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行狀況和區(qū)域環(huán)境規(guī)劃環(huán)境影響評價狀況納入環(huán)境保護(hù)督查。

環(huán)保部在對建設(shè)單位環(huán)境影響評價作出要求的同時，也提出健全環(huán)境影響評價政府信息公開機(jī)制。環(huán)保部要求，建立以各級環(huán)保部門政府網(wǎng)站為主渠道的環(huán)評政府信息公開機(jī)制，全面公開環(huán)評文件、申請受理情況、審查或?qū)徟庖?公開建設(shè)項目環(huán)境影響評價以及環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)和人員有關(guān)違法違規(guī)及處罰情況，有關(guān)信息納入環(huán)境誠信管理體系，并與銀行、證券、保險、商務(wù)等部門聯(lián)動;定期開展環(huán)評政府信息公開督察工作。同時，推動地方政府和有關(guān)部門公開區(qū)域污染物削減和其他環(huán)保承諾落實情況，公開規(guī)劃環(huán)評落實情況。推進(jìn)規(guī)劃編制和審批機(jī)關(guān)主動開展規(guī)劃環(huán)評信息公開，編制重大敏感規(guī)劃的環(huán)評信息公開預(yù)案。

三、區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法制度

(一)當(dāng)前區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法的不足

第一，行政執(zhí)法理念不適應(yīng)區(qū)域大氣污染應(yīng)對。行政區(qū)行政模式下環(huán)境行政管理的行政區(qū)思維與方式，不適應(yīng)區(qū)域大氣污染治理。區(qū)域大氣污染具有流動性、不確定性等特征。影響區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的污染物在一個行政區(qū)內(nèi)產(chǎn)生，在大氣環(huán)流運(yùn)行中轉(zhuǎn)移至其他行政區(qū)，如果其他行政區(qū)也存在大氣污染問題，各行政區(qū)大區(qū)污染在大氣環(huán)流模式中會發(fā)生混合和累積效應(yīng)，形成區(qū)域復(fù)合型大氣污染。而在我國既有的行政區(qū)行政模式下，一級地方政府及其環(huán)境行政執(zhí)法管理部門基于行政職權(quán)的地域限制，只能在本行政區(qū)內(nèi)采取措施控制大氣污染源。大氣污染的流動性與控制空氣質(zhì)量的地域性職責(zé)、各自為政的控制管理方式存在異向性，使得分割的行政區(qū)沒有動力機(jī)制采取措施防治大氣污染源，甚至?xí)扇C(jī)會主義策略。因此，這種單向的行政區(qū)行政思維和管理方式，無法適應(yīng)區(qū)域大氣污染治理所要求的協(xié)調(diào)治理、共擔(dān)風(fēng)險的理念與行動需求。

第二，強(qiáng)于運(yùn)動式執(zhí)法、怠于平時執(zhí)法。運(yùn)動式執(zhí)法，指的是執(zhí)法主體以運(yùn)動的形式在短時間內(nèi)集中執(zhí)法力量對某種嚴(yán)重的行政違法行為加以處理。環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的運(yùn)動式執(zhí)法以“環(huán)境風(fēng)暴”和“環(huán)評風(fēng)暴”等為典型。運(yùn)動式執(zhí)法模式一般針對社會上比較惡劣的影響大的環(huán)境事件，一般是得到領(lǐng)導(dǎo)批示后由環(huán)境保護(hù)部門緊急部署，隨之開展轟轟烈烈的行政檢查和行政處罰行動。運(yùn)動式執(zhí)法的優(yōu)勢顯而易見，能夠集中時間和人力資源在短時期內(nèi)迅速地解決一個或多個行政違法問題，但是其缺點也是顯見的。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家西蒙·庫茲涅茨在《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長》一書中說:“在許多國家對市場進(jìn)行大規(guī)模的暴風(fēng)驟雨式的運(yùn)動式管理是普遍常見的。但這種方式容易造成寬嚴(yán)失當(dāng)?shù)脑綑?quán)管理，而且形成一種奇怪的現(xiàn)象:問題發(fā)生之前，是‘政府最小化’狀態(tài)，政府對市場上發(fā)生的破壞游戲規(guī)則行為聽之任之，無所作為;問題發(fā)生之后，是‘政府最大化’狀態(tài)，政府幾乎耗費(fèi)所有的資源去應(yīng)對某問題，整個市場規(guī)則為此停擺，政府與市場都付出了太多的代價?！保?］289可見，運(yùn)動式執(zhí)法作為一種非常規(guī)使用的執(zhí)法措施，具有臨時性的特點，與法治精神要求的穩(wěn)定性和確定性存在緊張關(guān)系。運(yùn)動式執(zhí)法也容易造成執(zhí)法者積極應(yīng)付運(yùn)動式執(zhí)法，而對平時的日常執(zhí)法進(jìn)行敷衍。區(qū)域大氣污染府際合作治理的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制也不能止步于松散的、運(yùn)動式的，而是應(yīng)當(dāng)成為一種制度化常態(tài)。

第三，環(huán)保行政執(zhí)法手段不足導(dǎo)致收效甚微。在我國行政區(qū)行政模式下，環(huán)保行政執(zhí)法部門單一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和無效力的執(zhí)法手段，直接影響到區(qū)域大氣環(huán)境治理效果。例如，環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法人員沒有現(xiàn)場進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，需要走程序，被企業(yè)阻礙時無法采取有效措施，于是企業(yè)會利用時間差破壞證據(jù)，使取證難度加大。環(huán)保執(zhí)法部門沒有直接的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，只能借助法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，而申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，往往程序復(fù)雜，周期較長。環(huán)境執(zhí)法部門的行政權(quán)能不能形成一個有效的檢查、處理、強(qiáng)制的鏈條，加之分散的行政區(qū)執(zhí)法在面對區(qū)域大氣污染治理中存在的執(zhí)法風(fēng)險，需要區(qū)域內(nèi)各地方政府及其環(huán)境行政執(zhí)法部門樹立一種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，形成對區(qū)域整體利益共識，以解決區(qū)域復(fù)合型大氣污染為問題導(dǎo)向，打破行政區(qū)行政藩籬，運(yùn)用行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織優(yōu)勢和制度資源，統(tǒng)一區(qū)域大氣污染控制措施，協(xié)同環(huán)境管理執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與行動協(xié)調(diào)，通過改善行政區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量進(jìn)而提升區(qū)域大氣整體環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境行政管理與執(zhí)法中的治污抓手單一，與區(qū)域大氣污染防治中復(fù)合型的污染源形成不對稱性?，F(xiàn)代工業(yè)快速發(fā)展所帶來的大氣污染源，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中污染源所具有的相對單一性，呈現(xiàn)出復(fù)合型特點。當(dāng)前解決區(qū)域大氣污染，既要控制一次污染物如揚(yáng)塵、煙塵、工業(yè)粉塵，又要控制二次污染物的前體物如氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、二氧化硫等。以單一污染物為抓手的管理方式不適應(yīng)復(fù)合型污染防治要求，而我國前期在大氣污染治理中的經(jīng)驗與教訓(xùn)則值得警醒與反思，如“十一五”控制重點主要為二氧化硫和工業(yè)煙粉塵等單一污染物，與其對應(yīng)的環(huán)境治理措施，則是單一污染源控制模式，如對電廠、大型工礦企業(yè)等固定的大點源進(jìn)行控制，但對揚(yáng)塵、建設(shè)施工、機(jī)動車尾氣等移動源控制不力，無法對區(qū)域大氣污染源形成有效的認(rèn)知，并采取具有針對性的預(yù)防措施，導(dǎo)致單一的一次污染控制為抓手的治理方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上復(fù)合污染源所造成的大氣污染進(jìn)度。

(二)區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法完善

以區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃為基礎(chǔ)，必須探索構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，才能保障區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和區(qū)域大氣環(huán)境協(xié)同治理的法治化。區(qū)域大氣污染府際合作治理中，聯(lián)合執(zhí)法的狀況直接決定區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和區(qū)域大氣環(huán)境協(xié)同治理的效果。區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法應(yīng)當(dāng)避免過于寬松或者過于嚴(yán)苛，也應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)的僵硬的執(zhí)法手段，而采用多種手段相結(jié)合的“柔性”執(zhí)法措施。歸根結(jié)底，這是一種執(zhí)法“尺度”的把握。以美國加州大氣污染執(zhí)法為例，加州立法賦予加州空氣資源局 (ARB)很大的執(zhí)法權(quán)力。加州空氣資源局 (ARB)既可以在路上叫停車輛抽檢油品和監(jiān)測尾氣，還有權(quán)力對汽車零配件市場進(jìn)行監(jiān)管。然而，加州空氣資源局(ARB)的執(zhí)法人員精力和時間有限，不可能一一檢查，于是采取抽查的方式來實施日常監(jiān)管。但是一旦被抽查到，則處罰非常嚴(yán)格，違法者或者被起訴至法庭。這種執(zhí)法方法既可以促使違法者更好地遵守法律，又可以提高執(zhí)法效率。在實踐中，我國區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法具體方式主要有:

第一，環(huán)境行政主管部門與公安部門聯(lián)合執(zhí)法。這種聯(lián)合執(zhí)法模式的一個典型規(guī)范性文件是2012年發(fā)布的浙江省環(huán)保廳和浙江省公安廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立環(huán)保公安部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機(jī)制的意見》，該文件確立了省級環(huán)保部門和省級公安部門聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，包括聯(lián)席會議制度和案件會商制度;明確了兩部門之間如何開展聯(lián)動，針對重點排污源和重點污染物如何查處和懲戒;規(guī)范了環(huán)境案件的移送機(jī)制，即環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境執(zhí)法過程中對哪些案件應(yīng)當(dāng)依法移送至公安部門。環(huán)境行政主管部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法在實踐中是應(yīng)用比較廣泛的一種模式，這種模式對于深化部門合作、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威和環(huán)境執(zhí)法的剛性、整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率有顯著的作用。

第二，環(huán)境行政管理部門與司法機(jī)關(guān)合作。環(huán)境行政管理部門與司法機(jī)關(guān)合作，后者包括法院和檢察院。有代表性的規(guī)范性文件有2014年《廣東省高級人民法院、廣東省人民檢察院、廣東省環(huán)境保護(hù)廳、廣東省公安廳關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見》。這部規(guī)范性文件提出在廣東省各級人民法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間建立常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。此處的“各級”包括了珠三角區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)的各級法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)。根據(jù)這部規(guī)范性文件，常態(tài)化的執(zhí)法溝通機(jī)制是“聯(lián)絡(luò)員制度”，由各級人民法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門各自確定一個負(fù)責(zé)溝通和協(xié)商的人員。這部規(guī)范性文件還詳細(xì)規(guī)定了四個部門聯(lián)合執(zhí)法的執(zhí)法程序，包括環(huán)境保護(hù)主管部門的日常查處和日常監(jiān)督執(zhí)法，對于未觸犯刑事法律的狀況依法移交公安機(jī)關(guān)處理;對行政相對人申請行政復(fù)議和行政訴訟作出了明確的規(guī)定;對于四個機(jī)關(guān)之間如何協(xié)作，立案和偵查，如何懲戒環(huán)境犯罪作出了詳盡的規(guī)定。

觀察比較成熟的聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域大氣污染聯(lián)合執(zhí)法能否取得良好的效果，取決于以下兩點:第一，是否有穩(wěn)定的執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制，諸如上文闡述的聯(lián)席會議制度和案件會商制度，或者聯(lián)絡(luò)員制度。這是部門之間能否有效溝通和及時啟動聯(lián)合執(zhí)法程序的關(guān)鍵。第二，是否有常態(tài)化和規(guī)范的聯(lián)合執(zhí)法程序，聯(lián)合執(zhí)法的幾個部門之間如何配合、工作如何銜接，這是聯(lián)合執(zhí)法的核心內(nèi)容。

四、區(qū)域重污染天氣應(yīng)急制度

(一)大氣污染防治立法的風(fēng)險導(dǎo)向

從立法理念的發(fā)展歷程考察，我國已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境立法的高“風(fēng)險”時代。我國近年修改的幾部重要環(huán)境法律都將風(fēng)險管控視為立法重要突破。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第三十九條規(guī)定“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度”，第四十七條規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)等工作。無獨有偶，2015年修訂的《大氣污染防治法》第七十八條也規(guī)定對大氣污染物實行風(fēng)險管理，并要求企業(yè)建設(shè)環(huán)境風(fēng)險預(yù)警體系，同時在第一百一十七條設(shè)置了對應(yīng)的法律責(zé)任。風(fēng)險防范理念在立法中的突破值得肯定，然而這兩部立法只是粗略地規(guī)定了環(huán)境風(fēng)險預(yù)防相關(guān)制度，距離完備的風(fēng)險規(guī)制制度體系還有很遠(yuǎn)的距離。我國發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》(又稱大氣十條)與《土壤污染防治行動計劃》 (又稱《土十條》)和《水污染防治行動計劃》 (又稱水十條)一起并稱為我國污染防治“三大戰(zhàn)役”，分別針對當(dāng)前最嚴(yán)重的大氣、土壤和水污染問題進(jìn)行防治。這三部行動計劃都強(qiáng)調(diào)風(fēng)險管控，《大氣污染防治計劃》在“九、建立監(jiān)測預(yù)警應(yīng)急體系，妥善應(yīng)對重污染天氣”部分專門提出了重污染天氣的預(yù)警和應(yīng)對，從風(fēng)險防控的角度來應(yīng)對重污染天氣，這意味大氣環(huán)境風(fēng)險防控已成為我國環(huán)境立法和大氣污染防治領(lǐng)域中凸顯的主題。

(二)區(qū)域重污染天氣應(yīng)急制度之不足與完善

第一，法律規(guī)范之間銜接不足。上述以《環(huán)境保護(hù)法》(2014年)、《大氣污染防治法》(2015年)和《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年)等為代表的重污染天氣應(yīng)急處理制度體系存在著法律規(guī)范之間銜接不充分的問題。重污染天氣應(yīng)急預(yù)案種類繁多，針對不同類型的重污染天氣，這些應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定很難起到有針對性的效果，甚至這些應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定過于簡單和抽象，有時候?qū)е驴刹僮餍圆粡?qiáng)。因此，對該三部立法中有關(guān)重污染天氣應(yīng)急處理制度，建議通過法律修訂或法律解釋等方式，實現(xiàn)法律規(guī)范之間的相互銜接或協(xié)調(diào)，從而保障區(qū)域重污染天氣應(yīng)急制度在可操作性上于法有據(jù)。

第二，區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理體制不健全。關(guān)于區(qū)域重污染天氣應(yīng)急管理體制，《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定是，國家層面的突發(fā)環(huán)境事件由環(huán)保部聯(lián)系會議統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而國務(wù)院各部門各司其責(zé);地方層面的突發(fā)環(huán)境事件由縣級以上各人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé);跨區(qū)域的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急由各相關(guān)行政區(qū)的共同上一級地方人民政府負(fù)責(zé)。①《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》“2.組織指揮體系”。這種機(jī)制基本上就是我國的《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)規(guī)定統(tǒng)一監(jiān)督管理和其他部門協(xié)同管理的環(huán)境管理體制之翻版。這種環(huán)境管理體制適用至突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急領(lǐng)域，有一個顯見的問題是:突發(fā)環(huán)境事件往往是很緊急的，那么應(yīng)對這種突發(fā)環(huán)境事件需要一種超越常規(guī)的管理體制。這種管理體制和領(lǐng)導(dǎo)班子必須及時、精準(zhǔn)的響應(yīng)應(yīng)急要求。2005年松花江水污染事件表明，高度集權(quán)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急體制往往效率低下。在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急過程中，應(yīng)當(dāng)將突發(fā)環(huán)境事件管理權(quán)限下放至地方政府。具體至區(qū)域重污染天氣應(yīng)急領(lǐng)域，區(qū)域內(nèi)大氣污染事故發(fā)生后，區(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)當(dāng)享有一部分權(quán)限實施應(yīng)急處理，而不是完全由上級環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)席會議負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和處理。

第三，區(qū)域重污染天氣信息公開制度和通報制度不完善。區(qū)域重污染天氣信息公開制度和通報制度不完善，這是在諸多大氣污染事故應(yīng)急處理中反復(fù)被證明的短板。究其原因，歸根結(jié)底還是因為政府奉行威權(quán)式的環(huán)境管理模式，過多地強(qiáng)調(diào)政府的管理色彩而忽略了民眾的信息知情權(quán)。在區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境的地方立法過程中，應(yīng)當(dāng)將中央層面立法的精神貫徹和細(xì)化，增加突發(fā)重污染天氣應(yīng)急信息的監(jiān)測和報告制度，明確突發(fā)重污染天氣主管部門的信息披露職責(zé)、程序和時限。

五、信息公開和公眾參與制度

(一)信息公開和公眾參與的必要性

由于區(qū)域大氣污染和區(qū)域大氣環(huán)境的屬性，區(qū)域大氣污染可能影響到的主體范圍之廣、時間跨度之長、擴(kuò)散地域之不確定都達(dá)到了前所未有的程度，這正是現(xiàn)代技術(shù)和高度現(xiàn)代化所致環(huán)境問題的特質(zhì)。環(huán)境法制度強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者的參與，不限于政府、企業(yè)、消費(fèi)者、專家、團(tuán)體等。［7］區(qū)域大氣污染物流動性大，極其容易在區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間遷移，這使得區(qū)域大氣污染影響的利益主體不特定和多元。區(qū)域大氣污染所致環(huán)境風(fēng)險和人身損害的不確定，決定了區(qū)域大氣污染府際合作治理需要各階層、多元化主體的廣泛參與。有關(guān)區(qū)域環(huán)境問題治理的所有決策、執(zhí)行過程都應(yīng)該在決策者、執(zhí)行者和利益相關(guān)者的共同努力下完成，公眾參與能夠有效減少官僚主義，促進(jìn)提升行政效率，同時增加政府行為的透明度、降低區(qū)域環(huán)境管理的風(fēng)險。［8］行政行為的可接受程度是在行政過程中形成的，這些環(huán)節(jié)至少包括項目評價與論證、社會資本評審、評估、信息告知以及公眾參與等。［9］

前文述及，府際合作是區(qū)域大氣污染應(yīng)對的主導(dǎo)和中心，但是政府間合作并非區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的唯一模式。事實上，任何有可能被區(qū)域大氣污染影響的人和團(tuán)體，都有潛能創(chuàng)造有關(guān)大氣污染防治方面的知識，區(qū)域大氣污染府際合作治理的過程應(yīng)該有利益相關(guān)者的充分參與。如何保障區(qū)域大氣污染治理程序正當(dāng)性，如何克服民眾對于區(qū)域大氣污染所致?lián)p害的不確定和恐懼心理，這已經(jīng)不是政府或者專家的事情，而是一個“關(guān)于公共權(quán)威、文化定義、全體公民、議會、政治家、道德規(guī)范和自我組織的問題?！保?0］182在實踐中，區(qū)域大氣污染府際合作治理過程中公眾參與程序往往是不足的。廣泛的公眾參與有助于提升政府行為的科學(xué)性和民主性，使得政府行為更容易被公眾理解和接受。

(二)信息公開的要求

之所以強(qiáng)調(diào)區(qū)域大氣污染府際合作治理中的信息公開，一方面由于區(qū)域大氣污染影響范圍之不確定;另一方面，全面的信息公開使得不特定利益主體能夠了解到區(qū)域大氣污染府際合作治理的狀況。出于提升民主和提高風(fēng)險分擔(dān)效率的原因，《大氣污染防治行動計劃》強(qiáng)調(diào)大氣污染修復(fù)信息公開與公眾參與。區(qū)域大氣污染府際合作治理的事務(wù)，關(guān)涉的利益主體較之一般的環(huán)境事務(wù)更為復(fù)雜，通常涉及到不同行政區(qū)的利益主體，因此信息公開與公眾參與的成效對區(qū)域大氣污染府際合作治理而言是利益攸關(guān)的。強(qiáng)化區(qū)域大氣污染府際合作治理過程中的信息公開與公眾參與，區(qū)域大氣污染府際合作治理信息公開著眼于全面、及時地公開信息，包括但不限于如下信息。第一，區(qū)域大氣污染源信息，主要有污染物名稱、排放方式、排放濃度、排放總量，以及污染防治設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況;第二，區(qū)域大氣污染規(guī)劃過程的信息公開;第三，區(qū)域行政立法和行政協(xié)議過程的信息公開。第一點強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)信息公開，后面兩者強(qiáng)調(diào)政府信息公開，三者都應(yīng)強(qiáng)調(diào)充分的信息公開。除了這三個方面，還有一點是環(huán)境影響評價過程中的信息公開。以《政府信息公開條例》為基礎(chǔ)，建立以各級政府環(huán)境保護(hù)部門為主要信息公開主體的機(jī)制，對環(huán)境影響評價信息進(jìn)行全面的和及時的公開，使得公眾都能夠及時獲得環(huán)境影響評價的信息。全面公開環(huán)境影響評價的信息包括環(huán)境影響評價報告書和其他文件、環(huán)境影響評價公眾參與的申請情況、環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu);將環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)納入誠信管理體系的信息;將環(huán)境規(guī)劃環(huán)境影響評價納入政府環(huán)保督查范圍等信息。

(三)公眾參與的要求

環(huán)境影響評價是貫徹公眾參與的最重要法律制度。我國《環(huán)境影響評價法》以及相關(guān)法規(guī)對于規(guī)劃環(huán)境影響評價以及如何公示規(guī)定的不夠細(xì)致，可操作性不強(qiáng)。由于中央或者地方的立法和規(guī)范性文件具有強(qiáng)制保障實施的效力，一旦實施對環(huán)境會造成重大影響。因此，在這些法律規(guī)范和規(guī)范性文件實施之前和起草之初就應(yīng)該貫徹環(huán)境影響評價。我國《環(huán)境影響評價法》 (2016年修訂)對環(huán)境影響評價進(jìn)行了界定，將環(huán)境影響評價劃分為規(guī)劃環(huán)境影響評價和建設(shè)項目環(huán)境影響評價。①《環(huán)境影響評價法》(2016年修訂)第二條。該法律只規(guī)定了規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)境影響評價，對于立法環(huán)境影響評價并未涉及。不僅僅如此，《環(huán)境影響評價法》對于規(guī)劃的環(huán)境影響評價公眾參與的規(guī)定也不夠細(xì)致。

前文述及，信息公開的范圍涉及到企業(yè)信息公開和政府信息公開，那么公眾參與的范圍也是包括企業(yè)環(huán)境影響評價和政府治理區(qū)域大氣污染信息的公開。政府環(huán)境保護(hù)主管部門在審核區(qū)域內(nèi)大氣污染項目環(huán)境影響評價報告書之時，企業(yè)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)形式向公眾公開環(huán)境信息，政府審批環(huán)境影響評價報告書的必要要件也包括環(huán)境影響評價報告書經(jīng)過了公眾參與討論的程序。公眾參與環(huán)境影響評價報告書的討論，這是公眾參與的最實質(zhì)內(nèi)容。公眾能夠在多大程度上知悉區(qū)域內(nèi)大氣污染項目，公眾在多大程度上能夠參與區(qū)域內(nèi)大氣污染項目的討論，公眾討論的結(jié)果能夠在多大程度上得到認(rèn)可，公眾發(fā)表的意見建議能否影響區(qū)域內(nèi)大氣污染項目的替代方案，這是公眾參與區(qū)域大氣污染有關(guān)項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價的實質(zhì)內(nèi)涵。

［1］ PeiLiandYongTu.TheimpactsofopennessonairqualityinChina［J］． EnvironmentandDevelopmentEconomics， 2014，(2):201－227．

［2］青木昌彥．比較制度分析［M］．周黎安，譯．上海:上海遠(yuǎn)東出版社，2006．

［3］張世秋．京津冀一體化與區(qū)域空氣質(zhì)量管理 ［J］．環(huán)境保護(hù)，2014，(17):30－33．

［4］葉俊榮，施奕任．從學(xué)術(shù)建構(gòu)到政策實踐:永續(xù)臺灣指標(biāo)的發(fā)展歷程及其對制度運(yùn)作影響［J］．都市與計劃，1994，(2):103－124．

［5］李煜興．區(qū)域行政規(guī)劃研究 ［M］．北京:法律出版社，2009．

［6］西蒙·庫茲涅茨．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長 ［M］．戴睿，等，譯．北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989．

［7］吳賢靜．環(huán)境法學(xué)研究的方法論選擇 ［J］．學(xué)術(shù)研究，2017，(4):69－73．

［8］ K．Pediaditi，et al．A decision support system for assessing and managing environment risk cross borders［J］．Earth Sci Inform，2011，(4):107－115．

［9］盧護(hù)鋒．公私合作中政府責(zé)任的行政法考察 ［J］．政治與法律，2016，(8):24－31．

［10］烏爾里?！へ惪耍L(fēng)險社會［M］．何博聞，譯．南京:譯林出版社，2004．

Collaborative Prevention and Control for Regional Atmospheric Pollution:A Discussion on the Legal System Framework

Yang Zhi－kun1，Jiang Cheng－wen2
(1.Center for Regional Integration for Rule of Law，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China;2.Guangdong Xianding Law Firm，Zhongshan 5528400，China)

The emerging problem of regional atmospheric pollution and the prosperity of the mode of regional environmental collaboration require intergovernmental collaborative prevention and control for regional atmospheric pollution．In order to carry out intergovernmental collaborative prevention and control of regional atmospheric pollution，it＇s proposed to perfect the legal systems in accordance with the legal system stipulated by the Atmospheric Pollution Prevention and Control Law(2015 Version)．Several legal systems，namely regional atmospheric environment planning，collaborative enforcement for regional atmospheric pollution prevention and control，emergency system for regional severe hazes，and information enclosure and public participation system，shall be improved．

regional atmospheric pollution;intergovernmental collaborative prevention and control;legal system framework

D922.1

A

1009－3745(2017)05－0013－08

2017－08－08

廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度一般項目“法治廣東視域下區(qū)域一體化與軟法治理”(GD15CFX07);2017年度廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃共建課題“大數(shù)據(jù)時代廣州政府治理創(chuàng)新研究”(2017GZGJ44)

楊治坤 (1975－)，湖北麻城人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)區(qū)域一體化法治研究中心副教授，法學(xué)博士，廣東外語外貿(mào)大學(xué)“走出去”戰(zhàn)略下涉外法律研究服務(wù)中心研究人員，從事行政法、區(qū)域治理研究;蔣承文 (1974－)，廣東中山人，廣東憲鼎律師事務(wù)所律師，從事行政法、民商法與司法實務(wù)研究。

責(zé)任編輯:韓 靜