秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授

策 略
Strategies

困境、改革與出路：從“三駕馬車(chē)”到國(guó)家監(jiān)察
——我國(guó)監(jiān)察體系的憲制思考

秦前紅

武漢大學(xué)法學(xué)院教授

十八屆六中全會(huì)公報(bào)首次將監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，寫(xiě)道：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！贝饲埃藢弥醒爰o(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”，“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國(guó)家監(jiān)督組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”。這表明全面深化體制改革背景下，我國(guó)司法改革和法治建設(shè)將擴(kuò)大至國(guó)家監(jiān)察領(lǐng)域。

“絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”1Lord Acton,"Letter to Archbishop Mandell Creighton",Apr.5,1887.，“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！?孟德斯鳩。依據(jù)社會(huì)主義監(jiān)督原則和憲法文本有關(guān)規(guī)定，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了以人大監(jiān)督為核心的國(guó)家監(jiān)督體系，一府兩院對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民法院是司法審判機(jī)關(guān)，檢察權(quán)派生了職務(wù)犯罪偵查、起訴權(quán)，行政權(quán)派生出行政監(jiān)察、行政復(fù)議監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督；執(zhí)政黨有監(jiān)督國(guó)家的職能，黨紀(jì)委則承擔(dān)黨內(nèi)紀(jì)律審查職能，人民政協(xié)進(jìn)行民主監(jiān)督；此外，各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和人民群眾均有監(jiān)督權(quán)。這套體系可以概括為“三駕馬車(chē)”模式：黨紀(jì)委為主導(dǎo)、檢察院為保障、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)為補(bǔ)充，三軌并行、相對(duì)獨(dú)立，分工運(yùn)作、協(xié)作配合。聯(lián)系國(guó)內(nèi)實(shí)際，一方面經(jīng)濟(jì)走入新常態(tài)、民主意識(shí)穩(wěn)步提升，另一方面腐敗等一系列社會(huì)問(wèn)題凸顯；如何以政治體制改革為切入點(diǎn)，為政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，就顯得尤為重要。

一、困境：同體監(jiān)督、資源分散、黨紀(jì)斷層

當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察體系存在的主要問(wèn)題是同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督缺失、黨紀(jì)國(guó)法斷層、監(jiān)察資源分散、對(duì)象難以周延等。

（一）行政同體監(jiān)察：低效、冗員、乏力

我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，是隸屬于政府的國(guó)家監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗總局、國(guó)家審計(jì)署及相應(yīng)地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其依《行政監(jiān)察法》之規(guī)定對(duì)同級(jí)政府行使監(jiān)督職能（無(wú)獨(dú)有偶，紀(jì)檢監(jiān)察也由同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委）。

就行政監(jiān)察而言，其監(jiān)察工作的“全覆蓋”至多可達(dá)行政系統(tǒng)內(nèi)部全體部門(mén)，難以覆蓋所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，“同體監(jiān)督”由此成為必然。試想，行政監(jiān)察范疇若增至行政系統(tǒng)外部，無(wú)疑將開(kāi)我國(guó)行政權(quán)限擴(kuò)增之先河，一則與我國(guó)行政機(jī)關(guān)定位為權(quán)力機(jī)關(guān)之執(zhí)行機(jī)關(guān)的憲制結(jié)構(gòu)不符，缺乏正當(dāng)性；二則與我國(guó)當(dāng)下限縮行政權(quán)職能之憲法發(fā)展趨勢(shì)不符，缺乏合理性；三則行政監(jiān)察部門(mén)隸屬于行政機(jī)關(guān)，以此身份對(duì)人大、政協(xié)和兩院及其公務(wù)人員進(jìn)行有效監(jiān)督，顯然缺乏可實(shí)施性。

行政監(jiān)察多以派駐監(jiān)察專(zhuān)員模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)察工作的“全覆蓋”，即向各監(jiān)察單位派駐監(jiān)察專(zhuān)員。該模式的最大缺陷是“強(qiáng)枝弱干”，冗官?lài)?yán)重，高成本，低效甚至無(wú)效。我國(guó)甚至將監(jiān)察專(zhuān)員的人事和財(cái)務(wù)關(guān)系，均設(shè)于被監(jiān)察單位之下；監(jiān)察人員講政治、顧大局的被罵“沆瀣一氣”，明哲保身的被罵作壁上觀，“肅正朝綱”的被罵背里插刀，里外不是人。該模式設(shè)立之初衷區(qū)別于歐盟監(jiān)察專(zhuān)員制度，其更大程度上是妥協(xié)產(chǎn)物，系因監(jiān)察力度缺失導(dǎo)致監(jiān)督職能鞭長(zhǎng)莫及?！巴w監(jiān)督”下，即使形式上實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的“全覆蓋”，但由于受制于政府，也很難創(chuàng)設(shè)一套低成本、高效率的監(jiān)督系統(tǒng)。

同體監(jiān)督問(wèn)題之癥結(jié)，在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合為一體，這是現(xiàn)行監(jiān)察制度的最大缺陷。唯有權(quán)力分解才能實(shí)現(xiàn)制衡，唯有權(quán)力制衡才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督和制約。

同體監(jiān)察是一種內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“總目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)要堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，二者相輔相成?！熬由髌洫?dú)也”3《禮記·中庸》第一章。，便是君子亦應(yīng)于獨(dú)處時(shí)謹(jǐn)慎自控，這是因?yàn)榈赂呔右搽y以自控言行。這種內(nèi)部監(jiān)督的矛盾在于，即便設(shè)想我國(guó)官員全是德高君子，也難保證權(quán)力不被濫用；希冀于行政內(nèi)部監(jiān)督作用顯著，無(wú)異于認(rèn)為只要官員德性好就能自我監(jiān)督、就能良治。這與社會(huì)主義監(jiān)督原則相背離。

實(shí)際上，大量被查貪腐官員初入官場(chǎng)時(shí)，并非道德淪喪、黨性缺失，反而滿(mǎn)腔熱血期待回報(bào)社會(huì)、帶領(lǐng)百姓致富，直到其最終“把政治職位當(dāng)成致富工具”4亨廷頓。。此間有大量不足為外人道的復(fù)雜因素，簡(jiǎn)單的君子德行和自我約束很難保障全部官員自始至終維系本心；加之當(dāng)前我國(guó)官場(chǎng)風(fēng)氣的特殊現(xiàn)狀，政府官員相互監(jiān)督亦難堪大用。

這種監(jiān)督體制還是下級(jí)監(jiān)督、同級(jí)監(jiān)督。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)接受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其匯報(bào)工作，這種“小弟監(jiān)督大哥”的模式難以保障監(jiān)督力度。十八大以來(lái)，多只地方“大老虎”的落馬，幾乎均由中央巡視組“捕抓”；甚至“文革”結(jié)束行政監(jiān)督恢復(fù)以來(lái)，也幾乎沒(méi)有一位黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的貪腐是由本級(jí)紀(jì)委監(jiān)察部監(jiān)督檢舉揭發(fā)的。期待一省監(jiān)察部門(mén)“吃熊心豹膽”去督查一省之長(zhǎng)的貪腐行為，何其難也。

（二）檢察同體監(jiān)督：司法公信缺失

現(xiàn)代國(guó)家在刑事司法領(lǐng)域多選取偵查、起訴、審判三者獨(dú)立運(yùn)行、相互制約的體制。我國(guó)反腐敗刑事司法的制度難題也在于“同體監(jiān)督”：檢察機(jī)關(guān)集職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查、起訴和監(jiān)督多權(quán)于一身。

“在檢察監(jiān)督模式下，檢察機(jī)關(guān)集偵查主體與偵查監(jiān)督主體于一身，自偵監(jiān)督淪為自我監(jiān)督，其本質(zhì)是同體監(jiān)督”，“而檢察監(jiān)督模式無(wú)法回答檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身行使偵查權(quán)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的問(wèn)題”。5劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。偵查監(jiān)督部門(mén)在制度上存在同體監(jiān)督缺陷6偵查監(jiān)察之對(duì)象是檢察院自偵案件。劉計(jì)劃教授認(rèn)為檢察院的同體監(jiān)督，不僅表現(xiàn)為從整體維度看偵查監(jiān)督部門(mén)內(nèi)設(shè)于檢察院，還在于從部門(mén)維度看偵查監(jiān)督部門(mén)難以獨(dú)立運(yùn)作，后者表現(xiàn)有三：其一，偵查監(jiān)督部門(mén)審查范圍狹窄，偵查監(jiān)督部門(mén)僅審查逮捕一種強(qiáng)制處分；對(duì)于其他強(qiáng)制偵查行為如搜查、扣押、監(jiān)聽(tīng)等，都是由偵查部門(mén)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定，偵查監(jiān)督部門(mén)連形式上的審查也不存在。其二，即便是審查逮捕過(guò)程中附帶進(jìn)行的監(jiān)督，其保障人權(quán)的功能也是極其乏力的。其三，多服務(wù)于偵查職能，代表效率價(jià)值的偵查職能常凌駕于代表人權(quán)保障的監(jiān)督職能之上。參見(jiàn)劉計(jì)劃：《偵查監(jiān)督制度的中國(guó)模式及其改革》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。，在時(shí)空上事后審查機(jī)制無(wú)法防止刑訊逼供等發(fā)生。上級(jí)檢察院的監(jiān)督范圍局限于兩種：一種是偵查過(guò)程中批準(zhǔn)審查逮捕，但未包含其他強(qiáng)制偵查行為；另一種是作為偵查機(jī)關(guān)，成為實(shí)施侵權(quán)行為的被控告機(jī)關(guān)，但在檢察一體化體制背景下幾乎難以客觀公允。而且，炙手可熱的人民監(jiān)督員制度在選任主體、選任程序、監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序上存在諸多問(wèn)題7關(guān)于人民監(jiān)督員制度的缺陷和制度構(gòu)建，參見(jiàn)秦前紅等：《人民監(jiān)督員制度的立法研究》，武漢大學(xué)出版社2010年版，第五章。，導(dǎo)致其受制于檢察院，難補(bǔ)自偵案件監(jiān)督缺陷。可見(jiàn)，不論自我監(jiān)督、上級(jí)監(jiān)督還是人民監(jiān)督員，都難防侵害貪腐人員刑事辯護(hù)權(quán)利，難保反腐敗司法的公正性，由此造成司法檢察公信力缺失。

分化檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防、偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，乃反腐敗刑事司法應(yīng)有之義。這并非剝離檢察機(jī)關(guān)全部職務(wù)犯罪偵查權(quán)，更不是剝離其全部偵查權(quán)，而是落腳于克服或緩解檢察機(jī)關(guān)俱享職務(wù)犯罪偵查、監(jiān)督權(quán)這一同體監(jiān)督缺陷。實(shí)際上，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪方面保有一定偵查權(quán)，仍具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，這將在下文說(shuō)明。

（三）異體監(jiān)察收效甚微，人事財(cái)務(wù)束縛

我國(guó)監(jiān)察體系仍存少量異體監(jiān)督，具備強(qiáng)制力的除了執(zhí)政黨監(jiān)督外，主要有權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、檢察院法律監(jiān)督中的一部分8包括訴訟監(jiān)督權(quán)及對(duì)非自偵案件批準(zhǔn)逮捕權(quán)、審査起訴決定是否公訴。有兩個(gè)問(wèn)題值得注意。其一，關(guān)于法律監(jiān)督權(quán)的外延，有學(xué)者認(rèn)為，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)督促其糾正”，可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政權(quán)的監(jiān)督，即“行政檢察”是完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要一環(huán)。參見(jiàn)湛中樂(lè)：《三個(gè)層面構(gòu)建科學(xué)的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民監(jiān)察》2015年第2期。其二，對(duì)于自偵案件的偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、審査起訴決定是否公訴等，因?qū)偻w監(jiān)督而排除之。和人民法院司法審判監(jiān)督9等。其中，人大及其常委會(huì)限于會(huì)期制度，且財(cái)政受制于政府，難有監(jiān)督實(shí)效，權(quán)威幾乎無(wú)存。就檢察院、人民法院的監(jiān)督而言，二者人事任免權(quán)雖屬人大，實(shí)際上人事和組織運(yùn)作受政府干擾極大，且訴訟費(fèi)用直接交與政府財(cái)政部門(mén)，薪酬福利由政府統(tǒng)一支出。除職務(wù)犯罪偵查權(quán)外，檢察機(jī)關(guān)其他監(jiān)督權(quán)并無(wú)強(qiáng)制力，而人民法院對(duì)于不履行生效判決書(shū)的行政主體，又常作出“隔靴搔癢”的處罰，最終異體監(jiān)督收效甚微，也就不難理解了。

（四）黨紀(jì)國(guó)法銜接斷層，“雙規(guī)”合法難證

當(dāng)前我國(guó)以黨紀(jì)委為中心的監(jiān)察體系，本質(zhì)問(wèn)題在于黨的紀(jì)律審查和國(guó)家法律的銜接障礙，其表現(xiàn)為難以論證“雙規(guī)”這一普遍存在的黨紀(jì)審查手段的合法性。黨員干部職務(wù)犯罪的司法程序通常以黨內(nèi)紀(jì)檢為前置。制度困境在于，職務(wù)犯罪案件進(jìn)入偵查起訴，貪腐人員情緒逐漸穩(wěn)定，很難再取得有較大價(jià)值的犯罪證據(jù)；大量前期取得的證據(jù)本身有極大價(jià)值，卻因“雙規(guī)”期間采取過(guò)特殊手段，被納入非法證據(jù)予以排除?！半p規(guī)”措施合法化，不僅得以降低職務(wù)犯罪偵查工作難度，亦可從法律層面規(guī)范“雙規(guī)”操作技術(shù)，避免地方紀(jì)檢工作粗暴等問(wèn)題。

（五）監(jiān)察機(jī)構(gòu)資源分散，對(duì)象難以周延

當(dāng)前我國(guó)“三駕馬車(chē)”模式將監(jiān)察權(quán)人為地一分為三，從部分維度看，三者分屬不同系統(tǒng)、各自為政，邊界不清、職能重疊；從整體視角看，由于執(zhí)法方式和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異，缺乏統(tǒng)一指揮，三者難以形成穩(wěn)定、高效的銜接機(jī)制，監(jiān)察合力難聚、反腐實(shí)效難成，反致“部分之和小于整體”。

黨內(nèi)紀(jì)檢委的紀(jì)律審查難以覆蓋黨外公務(wù)員；行政監(jiān)察工作的“全覆蓋”至多可達(dá)行政系統(tǒng)內(nèi)部全體部門(mén)；檢察院司法檢察以黨內(nèi)紀(jì)檢為前置，且限于現(xiàn)實(shí)因素難以發(fā)揮應(yīng)有作用。當(dāng)“每駕馬車(chē)”都定位模糊、難以周延，三者又缺乏統(tǒng)一指揮和穩(wěn)定、高效的銜接制度時(shí)，卻要求三者合力能夠全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以達(dá)監(jiān)察良效，何其難也。

二、改革：從“三駕馬車(chē)”到國(guó)家監(jiān)察

監(jiān)察體制改革欲以解決之困境，可歸納為如何整合資源、獨(dú)立監(jiān)察、擴(kuò)大覆面、法紀(jì)銜接，最終健全國(guó)家監(jiān)督組織，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系，取得監(jiān)察良效。這也是探索適合國(guó)情的監(jiān)察制度的核心和關(guān)鍵。

域外對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)憲制模式尚無(wú)共識(shí)，主要模式有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)獨(dú)享監(jiān)察權(quán)、不同機(jī)構(gòu)分享相關(guān)職能、行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)檢察機(jī)關(guān)。如歐盟借鑒丹麥等國(guó)模式制定了歐盟監(jiān)察專(zhuān)員制度10朱力宇、袁鋼：《歐盟監(jiān)察專(zhuān)員制度的產(chǎn)生及運(yùn)作》，載《歐洲研究》2007年第1期。，以英國(guó)為代表的下議院特別委員會(huì)制度11關(guān)于本問(wèn)題的較好論述，參見(jiàn)秦前紅、王宇歡：《有限授權(quán)與有效監(jiān)督——試論英國(guó)特別委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2016年第5期。，瑞典等北歐國(guó)家為代表的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度等，我國(guó)香港、澳門(mén)地區(qū)則實(shí)行廉政公署制度，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的是監(jiān)察院制度。

基于我國(guó)國(guó)情，較為可行的路徑是借鑒我國(guó)香港、澳門(mén)地區(qū)廉政公署，設(shè)立新的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)獨(dú)享監(jiān)察權(quán)，即國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。這一重大制度變革，意在將現(xiàn)有黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督，打破現(xiàn)有一府兩院的憲制結(jié)構(gòu)，形成一府三院的憲制結(jié)構(gòu)，在異體監(jiān)督基礎(chǔ)上行形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系。

第一，整合資源，統(tǒng)一監(jiān)察。要解決多頭監(jiān)察、資源分散、力量薄弱的缺陷，就要建立集中、高效、權(quán)威、統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其關(guān)鍵在整合“三駕馬車(chē)”為“一馬當(dāng)先”，將現(xiàn)行檢察院反貪污賄賂部門(mén)、瀆職侵權(quán)監(jiān)察部門(mén)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)，政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)等全部納入國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，并行使政府審計(jì)部門(mén)部分職能。其意在將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督。

第二，獨(dú)立監(jiān)察，異體監(jiān)察。意蘊(yùn)有四：其一，本質(zhì)在于將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督；其二，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于一府兩院，不受政府人事、經(jīng)費(fèi)等制約；其三，設(shè)立于人大之下，由人大任命、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，但人大無(wú)權(quán)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行個(gè)案指導(dǎo)；其四，垂直管理。

第三，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，與黨紀(jì)委合署辦公，全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)員，解決法紀(jì)銜接問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)可與中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任由黨紀(jì)委書(shū)記兼任，其意在二：一則，既充分發(fā)揮紀(jì)委黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)；二則，破解黨紀(jì)難審非黨員公務(wù)人員、監(jiān)察難查非政府公職人員的難題，即合理銜接法紀(jì)鴻溝，又形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的國(guó)家監(jiān)督體系，即凡納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利、依法履行公職的公務(wù)員，包括黨內(nèi)機(jī)關(guān)、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的公職人員，均受其監(jiān)督。

第四，檢察機(jī)關(guān)保有一定偵查權(quán)（包含且不限于職務(wù)犯罪偵查權(quán)）。不吝假設(shè)檢察院?jiǎn)适КF(xiàn)有全部偵查權(quán)，可想而知，其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之本質(zhì)作用將大打折扣，其民事行政監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督均難以保障實(shí)際效果；即便僅剝離其職務(wù)犯罪偵查權(quán)，當(dāng)亦結(jié)此果。其因在于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)之權(quán)威，一般多認(rèn)為源于對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，而非沒(méi)有實(shí)際強(qiáng)制力的檢察建議和糾正違法通知書(shū)等；相反，其他機(jī)關(guān)正是迫于其執(zhí)掌偵查大權(quán)，這才將檢查建議、糾正違法通知書(shū)等“放在眼里”。可見(jiàn)，除非徹底修改我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)，拋卻檢察院“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之既有定位，變檢察院“三層級(jí)”職能為簡(jiǎn)單公訴機(jī)關(guān)（亦含職務(wù)犯罪案件公訴權(quán)）12根據(jù)我國(guó)憲法和刑事訴訟相關(guān)法律，以人民法院審判權(quán)為參照，人民檢察院職權(quán)可界定為“三層級(jí)”結(jié)構(gòu)，即第一層級(jí)：法律監(jiān)督權(quán)或稱(chēng)為“檢察”之權(quán)（訴訟監(jiān)督權(quán)）；第二層級(jí)：批準(zhǔn)逮捕權(quán)、直接受理案件的偵查權(quán)、審査起訴決定是否公訴等；第三層級(jí)：派員出庭行使公訴權(quán)等。上述分別是略高于、等于、略低于人民法院審判權(quán)的權(quán)力位階。其中，“法律監(jiān)督權(quán)”的行使對(duì)象為刑事司法領(lǐng)域的“法律執(zhí)行權(quán)”，即偵查機(jī)關(guān)（包括檢察機(jī)關(guān)自偵部門(mén)）、審判機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)三大類(lèi)職權(quán)。其中對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督在世界上主要國(guó)家的刑事訴訟制度中是極其少見(jiàn)的。針對(duì)這一問(wèn)題的論述，參見(jiàn)封安波：《論我國(guó)檢察權(quán)的“三層級(jí)”結(jié)構(gòu)——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，載《法學(xué)家》2015年第4期。本文此處意在強(qiáng)調(diào)，若將檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)完全抽離，必然破壞現(xiàn)行憲制結(jié)構(gòu)對(duì)于檢察院的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”之定位。，否則檢察機(jī)關(guān)留有部分偵查權(quán)當(dāng)屬必要。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，德國(guó)、日本和我國(guó)澳門(mén)地區(qū)盡管存在這樣或那樣的統(tǒng)一監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但這并不妨礙檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)力。行之有效的措施是，保有檢察機(jī)關(guān)一定程度的偵查權(quán)，保障法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性；在立法中，進(jìn)一步研究國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的職能劃分、權(quán)限邊界及銜接制度。

三、出路：中國(guó)憲制與特色監(jiān)察

我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)模式和特色政黨制度下，監(jiān)察委員會(huì)的改革試驗(yàn)面臨諸多挑戰(zhàn)，包括且不局限于：監(jiān)察委員會(huì)的憲制前提及其與人大的關(guān)系問(wèn)題、監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督操作技術(shù)問(wèn)題及與中國(guó)特色政黨制度合理銜接問(wèn)題等。

（一）監(jiān)察委員會(huì)的憲制正當(dāng)性

一個(gè)前置問(wèn)題是，監(jiān)察委員會(huì)運(yùn)行要求憲制機(jī)關(guān)具備明確的權(quán)力分置和權(quán)力法定運(yùn)行程序，這個(gè)前提是否已具備？這一問(wèn)題可分解有兩重意蘊(yùn)。

其一，人大制度所要求的權(quán)力一元與監(jiān)察制度必備的權(quán)力多元如何能相容相生？1982年《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督?！笨梢?jiàn)，現(xiàn)行憲法明確了國(guó)家機(jī)構(gòu)的兩級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)：第一級(jí)權(quán)力為全國(guó)人大及其常委會(huì)，第二級(jí)權(quán)力則為國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院（以及中央軍事委員會(huì)）。這不僅是憲法所規(guī)定的，也是“議行合一”政治體制的基本原則?！皺?quán)力分置”要求對(duì)現(xiàn)行憲制二級(jí)權(quán)力架構(gòu)進(jìn)行一級(jí)化，這意味著對(duì)“議行合一”體制和人民代表大會(huì)制度的徹底顛覆，何其難也?？梢?jiàn)權(quán)力分置前提已不具備。

置換視角后衍生另一個(gè)問(wèn)題：監(jiān)察委員會(huì)何以適應(yīng)議行合一的憲制結(jié)構(gòu)和人民代表大會(huì)制度？該問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是如何協(xié)調(diào)人大與一府三院的關(guān)系，更確切地說(shuō)，要求憲制機(jī)關(guān)具備明確的權(quán)力分置的監(jiān)察委員會(huì)，如何適應(yīng)我國(guó)權(quán)力一元化的憲制結(jié)構(gòu)并尊重司法權(quán)的獨(dú)立性?；诒O(jiān)察委員的憲制地位，其對(duì)人大、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)僅限于法紀(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)審計(jì)監(jiān)督，應(yīng)無(wú)涉及立法民主、司法裁判等事務(wù)。

怎樣從憲制層面解決權(quán)力法定運(yùn)行程序這個(gè)第二性問(wèn)題？可行的方案是：通過(guò)修改憲法，改《行政監(jiān)察法》為《國(guó)家監(jiān)察法》，修訂《刑事訴訟法》《行政復(fù)議法》《審計(jì)法》《檢察院組織法》等一系列法律法規(guī)，在人大之下設(shè)一獨(dú)立行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，與政府、法院、檢察院同列第二級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，改“一府二院”為“一府三院”，從而賦予其憲制正當(dāng)性；同時(shí)形成和規(guī)范國(guó)家監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行具體程序。此二者從憲制層面為監(jiān)察委員會(huì)制度解決正當(dāng)性問(wèn)題，為本次改革試驗(yàn)鋪平道路，具體解決前文所述整合資源、獨(dú)立監(jiān)察、擴(kuò)大覆面、法紀(jì)銜接等問(wèn)題。

（二）監(jiān)察委員會(huì)的制度合理性

接踵而至的問(wèn)題是，合理解決監(jiān)察委員會(huì)于我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下存在之正當(dāng)性這一問(wèn)題后，如何保證監(jiān)察委員會(huì)本身不會(huì)淪為新的腐敗滋生地？

不論分權(quán)與制衡理論和社會(huì)主義監(jiān)督原則對(duì)該問(wèn)題之論述差異何其大，有一點(diǎn)共性不容置疑：權(quán)力制約原則乃憲法基本原則13國(guó)內(nèi)對(duì)于憲法原則這一問(wèn)題，較為系統(tǒng)的論述參見(jiàn)秦前紅：《憲法原則論》，武漢大學(xué)出版社2012年版。。在我國(guó)，盡管難以具備憲制機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分置前提，至少應(yīng)堅(jiān)持的是監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部分權(quán)制約。否則，一旦掌握集中監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會(huì)，既無(wú)外部憲制分權(quán)機(jī)關(guān)制約，又無(wú)內(nèi)部分權(quán)制衡，監(jiān)察委員會(huì)很可能成為掌握極大權(quán)力的新生既得利益群體和憲制之下“最強(qiáng)者”；正義和是非標(biāo)準(zhǔn)將直接淪為其意志的體現(xiàn)14“正義”范疇的問(wèn)題在人類(lèi)思想史上占據(jù)重要地位，古希臘羅馬時(shí)期、中世紀(jì)神學(xué)時(shí)期、古典自然法和當(dāng)代諸多法學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)該問(wèn)題有經(jīng)典論述。《理想國(guó)》一書(shū)中，色拉敘馬庫(kù)斯曾說(shuō)“正義是強(qiáng)者的利益”，德國(guó)哲學(xué)家尼采發(fā)揚(yáng)了這一觀點(diǎn)。本文該處并非稱(chēng)頌該觀點(diǎn)，而意在強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部分權(quán)的必要性。實(shí)際上，批判繼承了亞里士多德、休謨、穆勒、亞當(dāng)·斯密等為代表的正義觀，并“把以洛克、盧梭和康德為代表的傳統(tǒng)的社會(huì)契約論加以歸納，并將它提到一個(gè)更高的層次上來(lái)”（《正義論》前言）的精彩又廣受爭(zhēng)議的正義理論，參見(jiàn)［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版。，最終淪落為新的腐敗滋生地。

從外部監(jiān)督視角出發(fā)，應(yīng)至少注意以下四個(gè)問(wèn)題：第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，從監(jiān)察委員會(huì)與黨紀(jì)委“合署辦公”中跳出來(lái)，既要保證黨紀(jì)委對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督功能，又要充分發(fā)揮執(zhí)政黨的監(jiān)督職能；第二，監(jiān)察委員會(huì)乃權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，要從科學(xué)立法、人事任免、聽(tīng)取匯報(bào)、詢(xún)問(wèn)質(zhì)詢(xún)等多重維度加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督功能，未來(lái)一大趨勢(shì)是通過(guò)有效行使全國(guó)人大及其常委會(huì)的違憲審查職能，進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；第三，有效發(fā)揮審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能；第四，保障權(quán)力監(jiān)督有效行使，如定期發(fā)布公告，接受媒體、群眾監(jiān)督等。

（三）監(jiān)察委員會(huì)的科學(xué)技術(shù)性

監(jiān)察委員會(huì)能否辨識(shí)黨務(wù)、立法、行政、司法的不同運(yùn)作規(guī)律，從而開(kāi)展有針對(duì)性的監(jiān)察呢？這涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的操作技術(shù)問(wèn)題，如何歸納不同國(guó)家機(jī)關(guān)乃至執(zhí)政黨的運(yùn)作規(guī)律，如何針對(duì)不同地區(qū)作出因地制宜的具體辦法，如何具體操作過(guò)程中總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決新的問(wèn)題，都將關(guān)系到新生的監(jiān)察委員會(huì)是否能夠充分發(fā)揮監(jiān)察作用。

（四）監(jiān)察委員會(huì)的黨法統(tǒng)一性

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系語(yǔ)境下，監(jiān)察委員會(huì)面臨極為特殊且無(wú)借鑒經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題是，如何與中國(guó)特色政黨制度合理銜接。該問(wèn)題之癥結(jié)在于，黨和法之間如何和諧統(tǒng)一？執(zhí)政黨能否遵法守紀(jì)、接受監(jiān)督，從而形成黨在法下的良制？黨法統(tǒng)一性同時(shí)也是全面依法治國(guó)、依憲執(zhí)政以及確保中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的必要要求和必然趨勢(shì)。

上述問(wèn)題涉及監(jiān)察委員會(huì)這一新生機(jī)構(gòu)的憲制正當(dāng)性、制度合理性、技術(shù)科學(xué)性和黨法統(tǒng)一性四個(gè)重要維度，每一問(wèn)題解決恰當(dāng)與否，都關(guān)乎監(jiān)察委員會(huì)之改革試驗(yàn)最終能否得以順利開(kāi)展。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色社會(huì)主義法治語(yǔ)境下，監(jiān)察制度改革要與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合?；谖覈?guó)國(guó)情，借鑒域外有效經(jīng)驗(yàn)，較好的改革路徑是修改憲法并制定《國(guó)家監(jiān)察法》，整合“三駕馬車(chē)”為“一馬當(dāng)先”，于人民代表大會(huì)之下設(shè)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，與黨紀(jì)委合署辦公，其主任由中紀(jì)委書(shū)記兼任；黨內(nèi)“雙規(guī)”與國(guó)家監(jiān)察一體兩面，紀(jì)律檢查委員會(huì)黨紀(jì)審查與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)刑事偵查同時(shí)進(jìn)行。

在此一改革過(guò)程中，要注意圍繞整合資源、獨(dú)立監(jiān)察、擴(kuò)大覆面、法紀(jì)銜接等四個(gè)角度，從憲制高度，科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)察委員會(huì)這一新生機(jī)關(guān)；同時(shí)，從憲制正當(dāng)性、制度合理性、技術(shù)科學(xué)性和黨法統(tǒng)一性四個(gè)維度，保證監(jiān)察委員會(huì)發(fā)揮實(shí)效、形成良制。

監(jiān)察委員會(huì)的試驗(yàn)是對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)繼承的蘇聯(lián)監(jiān)察模式的重要改革，它預(yù)示著重大的政治制度變革：其意在將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)督，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系；深層意蘊(yùn)是將監(jiān)督權(quán)從行政權(quán)剝離，打破現(xiàn)有一府兩院的憲制結(jié)構(gòu)，變?yōu)橐桓?。推進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)制度改革，對(duì)于全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家、依憲執(zhí)政和確保中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政等都具有重要意義。