鄭賢君

試論監(jiān)察委員會之調(diào)查權*

鄭賢君**

監(jiān)督公職人員依法履職，是社會主義國家政權下人民民主主義本質(zhì)之所在。監(jiān)察委員會在憲法上的性質(zhì)和地位有四種觀點：民意機關（政權機關）、治權機關、準司法機關、法治機關，本文認為其介于民意機關與司法機關之間，屬于政法機關。政治性是指體現(xiàn)黨和人民意志的統(tǒng)一，負有督察諫責官員之職；法律性是指其可運用刑事司法手段予以調(diào)查偵訊。鑒于調(diào)查權鮮明的程序性，憲法和法治要求監(jiān)察委員會在黨的領導下，恪守民主集中制，尊重其他機關的權能，不得侵犯公民基本權利。為此，宜從速制定法律，對其予以規(guī)范。

調(diào)查權 人民性 政法機關 合憲性 程序法治

目 次

引言

一、調(diào)查權是監(jiān)察機構的固有權力

二、正當性：政治性、人民性和法律性的統(tǒng)一三、調(diào)查權的原則

四、調(diào)查對象與范圍

（一）調(diào)查對象：行使公權力的公職人員

（二）調(diào)查范圍

五、調(diào)查權的程序

（一）調(diào)查方式

（二）調(diào)查結果

六、調(diào)查權的憲法界限

結語：人民同意之法律保留

引言

監(jiān)察委員會的設立是法治的再出發(fā)，也是名副其實的治官之舉。2016年12月通過的全國人大常委會《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）規(guī)定監(jiān)察委員會享有監(jiān)督權、調(diào)查權和處置權。王岐山在2017年“兩會”期間參加北京代表團會議時指出：“通過制定國家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會必要的調(diào)查權限，使黨的主張成為國家意志?！蔽羧諏O中山曾言：“各院失職，由監(jiān)察院彈劾之?！魺o調(diào)查權等相關的附屬職位權力，則如手無寸鐵之獵人，又如何打老虎？”1謝政道：《孫中山憲政思想》，五南圖書出版公司1999年版，第158頁。調(diào)查權之重，可見一斑。

調(diào)查權是指監(jiān)察委員會有權對公民人身、財產(chǎn)、住宅、文件等適用刑事強制措施予以限制，其目的是查明真相。這些調(diào)查手段主要包含四種形式：傳喚，訊問（包括談話、詢問、質(zhì)問、質(zhì)詢），調(diào)閱文件和扣押財產(chǎn)。傳喚是為了保證證人到場，接受調(diào)查；訊問是為了保證證人道出事實；調(diào)閱文件是為了獲取重要資訊；扣押財產(chǎn)是為了獲得表明非法財產(chǎn)或者贓物的重要證據(jù)。其他措施都是圍繞這些手段進行，共同服務于獲取真相這一目的，如這些手段通常須伴隨著對人身自由的限制，如拘留。《決定》規(guī)定：“監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！边@些措施正是檢察機關對涉嫌職務犯罪的偵查權，包含了調(diào)查手段、措施、處分、方式、結果，它們是刑事強制措施，屬于司法程序。2參見拙作：《國會調(diào)查權：一項獨立的準司法權力》，載《首都師范大學學報》2013年第3期。具體包括“人身、住宅、文件和財產(chǎn)”，可以分為四類：一是人身自由的限制，如談話、訊問、詢問；二是住宅自由的限制，如搜查；三是財產(chǎn)限制，如查詢、凍結、查封、扣押；四是對個人文件和信息限制，如調(diào)取、勘驗檢查、鑒定、留置等。王岐山指出：“留置是調(diào)查權的手段，要將其在國家監(jiān)察法中確立?！睆娭剖侄螌τ讷@得所需信息是必要的，美國國會調(diào)查采取的措施包括：簽發(fā)傳票；授權強制作證的證人豁免權，其可援引第五修正案不得自證其罪；規(guī)定工作人員處分權；確立證人權利較之法院較少保護的聽證規(guī)則；對拒絕作證的證人課以藐視國會罪及刑事指控。3Morton Rosenberg, Constitution Project Fellow, "When Congress Comes Calling: A Primer on the Principles, Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry", info@constitutionprojectorg.為確保調(diào)查順利行使，亦應通過立法授權監(jiān)察委員會采取類似美國國會調(diào)查的某些措施。

一、調(diào)查權是監(jiān)察機構的固有權力

調(diào)查權是由監(jiān)察職權的性質(zhì)決定的?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》規(guī)定，監(jiān)察機構為履行職權得從事調(diào)查。第10條規(guī)定：“監(jiān)察*本文是北京市委宣傳部項目“憲法的政治實施：人民民主主義的憲法解釋理論”的階段性成果。**首都師范大學政法學院教授。機關為履行職責，有權要求被監(jiān)察的部門和人員全面、如實地提供與監(jiān)察事項有關的文件、資料、財務賬目以及其他有關的材料?！蔽覈_灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定：“監(jiān)察院為行使監(jiān)察職權，得由監(jiān)察委員會持監(jiān)察證或派員持調(diào)查證，赴各機關部隊公私團體調(diào)查檔案冊籍及其他文件……”欲厘清調(diào)查權之本質(zhì)，必先界明監(jiān)察權之屬性。歸納起來，在監(jiān)察權性質(zhì)的認定上有以下觀點：民意機關（政權機關）、治權機關、準司法機關、法治機關。本文認為監(jiān)察權是“政法機關”，介于民意機關和司法機關之間。

民國時期與我國臺灣地區(qū)“憲法”視監(jiān)察權的性質(zhì)類同歐美各國參議院，故民國憲法以之為民意機關，或曰政權機關，4張世熒：《中華民國憲法與憲政》，五南圖書出版公司2001年版，第201頁。享有彈劾官吏之權，乃至同意權、糾舉權、審計權等，其在臺灣地區(qū)經(jīng)第四次（1997年）增修之后，“監(jiān)察院”已非民意機構，而是準司法機關?！氨O(jiān)察院”為治權機關，5管歐：《憲法新論》，五南圖書出版公司1998年版，第282頁。其依據(jù)有三：一為增修后“憲法”將體現(xiàn)民意機關的彈劾權移除；二為監(jiān)察委員已非由選舉產(chǎn)生；三為只有“國民大會”為政權機關，其余“立法院”與“監(jiān)察院”皆為治權機關。孫中山早就肯定監(jiān)察院的準司法性質(zhì)，認為其與法院的不同之處在于：“法院是裁判人民的機關”，“監(jiān)察院是裁判官吏的機關”。6謝政道：《孫中山憲政思想》，五南圖書出版公司1999年版，第177頁。我國有學者認為監(jiān)察委員會為“法治機關”，因為它由地方權力機關依法產(chǎn)生并對其負責，并由將來修訂完善的相應監(jiān)察法律法規(guī)賦予其權限、職能，程序上實體上依照憲法和相關法律法規(guī)行使其監(jiān)督察舉職權。7張智新：《監(jiān)察委員會：如何監(jiān)怎么察？》，載http://news.ifeng.com/a/20161225/50472114_0.shtml，2017年7月16日訪問。唯我國監(jiān)察委員會與臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”的理論根據(jù)并不相同。我國的國家機構原則是民主集中制，而臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”及其職權則秉孫文遺教“五權憲法”與“權能分職”之思想，雖然二者的地位和享有的權力有相似之處，但應認定我國監(jiān)察委員會在憲法上的性質(zhì)和地位是介于民意機關與司法機關之間的一種機構為宜。享有監(jiān)督權，是我國監(jiān)察委員會作為準民意機關的表現(xiàn)；享有調(diào)查權和處置權，是其作為準司法機關的體現(xiàn)。前者決定其有權對一切公權力機關和公職人員開展調(diào)查，后者決定其相對獨立屬性。王岐山指出監(jiān)察委員會的實質(zhì)是“反腐機關”，因而可將其稱為本土意味極為濃厚的“政法機關”更為相宜，兼有政權和司法權屬性。

臺灣地區(qū)一度將“監(jiān)察院”視為民意機關，等同于美國的參議院，并以政權性質(zhì)為理，以糾舉、彈劾之職為據(jù)。1957年“司法院”“釋字第76號解釋文”，8臺灣地區(qū)“司法院”釋字第76號解釋文。將“監(jiān)察院”和“國民大會”“立法院”一起認定為“民意機關”，等同于民主國家之國會?！啊畤翊髸砣珖鴩裥惺拐?，‘立法院’為國家最高立法機關，‘監(jiān)察院’為國家最高監(jiān)察機關，均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成。其所分別行使之職權亦為民主國家國會重要之職權。雖其職權行使之方式，如每年定期集會、多數(shù)開議、多數(shù)決議等，不盡與各民主國家國會相同，但就憲法上之地位及職權之性質(zhì)而言，應認‘國民大會’、‘立法院’、‘監(jiān)察院’共同相當于民主國家之國會?！?參見臺灣地區(qū)1957年“余鴻鈞”彈劾案。該案表面上為“國民大會”“立法院”和“監(jiān)察院”三家競爭誰為“正牌國會”，實則是蔣介石派系內(nèi)部斗爭。孫中山著名的“權能區(qū)分”理論認為，“人民有權，政府有能”，該理論是建立在“政權”和“治權”分離的基礎之上。10張世熒：《中華民國憲法與憲政》，五南圖書出版公司2001年版，第200頁。政權須由人民掌握，是以國民大會為組織，行選舉、罷免、創(chuàng)制、復決之權；各院為履行具體職能之機關，監(jiān)督官員履行職責的監(jiān)察權具有政權性質(zhì)。細察二機構之職責，實有不同。雖然二者都負有對公職人員的彈劾之職，但一則美國參議院的彈劾為政治審判，并依循嚴格的司法程序，而監(jiān)察院的彈劾雖為去官之舉，但在程序上有明顯不同，并無最高法院首席法官主持，兩造對峙之局面；二則美國參議院議員為民意代表，臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”成員并非民選，故其“修憲”改民意機構為準司法機關，并廢止監(jiān)察委員享有的只有民意代表才能享有的言論免責權和人身特別保障權。1993年7月23日 ，“司法院”大法官會議作成釋字第325號解釋，解釋指出“改制后的‘監(jiān)察院’已不再是國會，但‘憲法’規(guī)定‘五院’體制并未改變”。11臺灣地區(qū)“司法院”釋字第325號解釋文。由于我國監(jiān)察委員會尚在初創(chuàng)階段，僅為試點，而相關規(guī)定亦未詳盡，迄今并未制定《監(jiān)察委員會法》或者《監(jiān)察委員會組織法》等，特別是對“處置權”的具體內(nèi)涵未作界明和列舉，故不宜認定其為民意機關。且在目前試點階段，《決定》規(guī)定地方監(jiān)察委員會由“本級人民代表大會選舉產(chǎn)生”，說明監(jiān)察委員會依然從屬于人民大會制度，而非人民代表大會的分支機構。

同時，亦須將監(jiān)察委員會與我國古代監(jiān)察制度有所區(qū)分。一個值得玩味的現(xiàn)象是，學界將監(jiān)察權和檢察權的淵源都追溯至古代監(jiān)察制度，似乎監(jiān)察權和檢察權確有相似之處，但在實際上，古代監(jiān)察制度可資借鑒之處甚少，無論與現(xiàn)代監(jiān)察還是檢察理念皆勢如冰炭。古代御史監(jiān)察制度立基于人治，其設立是為了維護自上而下的君主統(tǒng)治，澄明“吏治”，鞏固皇權?，F(xiàn)代監(jiān)察和檢察理念源于人民主權，且古代并無程序合法和人權保障之理。所謂糾官，無非是皇帝身邊的鷹犬，或為處置朋黨之患，而由此導致的刑訊逼供、冤假錯案、株連九族更是不勝枚舉。只有其實體內(nèi)容給予現(xiàn)代監(jiān)察和檢察以靈感。古代監(jiān)察制度包括“御史”和“給諫”兩部分內(nèi)容。“御史”負責“監(jiān)官”，指糾彈百官；“給諫”負責“諫官”，指勸誡改正。監(jiān)察權與檢察權貌為神似，實則大異其趣。雖然兩者都負有對官員的督察之職，但檢察權為“國家的法律監(jiān)督機關”，負責監(jiān)督國家機關及其工作人員遵守和執(zhí)行法律情況，改制前其“督官”體現(xiàn)在訴訟過程中，表現(xiàn)為偵查、公訴等，監(jiān)察權的監(jiān)督之職是對訴訟過程的不完全參與。而古代監(jiān)察制度與現(xiàn)代監(jiān)察理念之分殊，正是確立調(diào)查權原則、程序與界限的依據(jù)。此外，作為民意機關的全國人大和地方各級人大享有調(diào)查權，但此調(diào)查權非彼調(diào)查權，故實有必要在鑒別學說理論的前提下對監(jiān)察委員會的調(diào)查權作初步檢視，以示分別。

二、正當性：政治性、人民性和法律性的統(tǒng)一

監(jiān)察委員會調(diào)查權是“黨的領導、人民當家做主和依法治國的統(tǒng)一”的體現(xiàn)。

監(jiān)察委員會調(diào)查權的理論基礎是人民性與監(jiān)督理論。我國《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國一切權力屬于人民。”《憲法》第27條規(guī)定：“ 一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！惫賳T接受監(jiān)督，是社會主義國家政權人民民主主義本質(zhì)之所在，也是調(diào)查權的憲法基礎。

督官之權的本質(zhì)為監(jiān)督，這是一項享有極為崇高地位的權力，誠如《決定》所言，“權威集中，統(tǒng)一高效”，非擁有至高地位者不能行之，只有擁有政權或者統(tǒng)治權的人民才享有對官員的監(jiān)督權，故我國臺灣地區(qū)一度賦予“監(jiān)察院”以具備政權性質(zhì)的民意機關之屬性，意在強調(diào)其“人民性”，成就孫中山“萬能政府”的理想。12張世熒：《中華民國憲法與憲政》，五南圖書出版公司2001年版，第200頁。這從一方面強有力地說明了監(jiān)察權的人民性和政權屬性，即只有人民有權監(jiān)督官員，也是為什么早期臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”作為民意機關的緣由。由于“監(jiān)察院”成員畢竟非民選，“增修”條文一改其民意屬性，而為準司法機關，并刪除同意權。

人民性是監(jiān)察委員會調(diào)查權的理論基礎，并蘊含著監(jiān)督。我國《憲法》除第2條規(guī)定申明“人民主權”之外，第27條具體闡明了公職人員接受監(jiān)督的“人民性”內(nèi)涵，即“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議”，并將之具體化為“接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。該條或可簡化為“依靠人民、聯(lián)系人民、傾聽人民、接受人民監(jiān)督、服務人民”。這一“民有、民治、民享”的社會主義中國版本，清晰地表明了官員接受監(jiān)督的基礎來源。而在一個條款中以排比句式連續(xù)出現(xiàn)五次“人民”，具有排山倒海之勢，其在修辭上的力量是強勁的，也是無可比擬的。此外，新時期黨和國家領導人根據(jù)我國國情，對政權的“人民性”作出了積極、動人的闡發(fā)。胡錦濤提出，“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。習近平格外強調(diào)人民性，指出政權的性質(zhì)是“為了人民，服務人民，依靠人民，造福人民”。可見，人民作為政權之本，既為憲法明定，亦為監(jiān)察委員會調(diào)查權之理據(jù)。

三、調(diào)查權的原則

調(diào)查是為了獲取真相，目的是判斷公職人員是否依法履職提供基礎。鑒于監(jiān)察權的政治和法律雙重屬性，調(diào)查權應遵循如下原則：

1.堅持黨的領導。監(jiān)察委員會的工作是在中國共產(chǎn)黨的領導下進行的，調(diào)查權的行使不能脫離黨的領導。我國臺灣地區(qū)認定“監(jiān)察院”為“黨派中立”?！皯椃ā痹鲂迼l文第7條第5項規(guī)定：“監(jiān)察委員須超出黨派之外，依據(jù)法律獨立行使職權。”國家監(jiān)察委員會不可能黨派中立。原因有三：一是中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨；二是監(jiān)察委員會的設立本為將“三家分晉”改為“三家合璧”，將隸屬于黨的紀律檢查委員會、隸屬于國務院的“監(jiān)察部”，隸屬于檢察機關的“反貪局”合體，即將“檢查”（inspect）、“檢察”（prosecute）、“監(jiān)察”（supervise）三個音同義不同，且字詞不同都含有監(jiān)督之意的機構合而為“監(jiān)察”，故其不能排除中國共產(chǎn)黨的領導；三是監(jiān)督包括黨的自身監(jiān)督，各級黨組織亦在調(diào)查之列，因而非但不能排除，反而要加強黨的領導才符合監(jiān)察之精義。

2.合憲性。所有國家機關的權力都是憲法授予的，調(diào)查權須符合憲法是依憲執(zhí)政的要求。憲法確立了國家機關的活動原則，監(jiān)察委員會必須遵守民主集中制，接受相關機關的監(jiān)督?！稕Q定》規(guī)定：監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受監(jiān)督。監(jiān)察委員會運行調(diào)查權須符合憲法：一是須符合憲法授予的權限；二是不得侵犯其他機關的核心；三是接受本級人大及其常委會的監(jiān)督及上級監(jiān)察委員會的監(jiān)督；四是不得侵犯基本權利。

3.合法性。合法性是法治的要求，調(diào)查權須程序合法。調(diào)查權是程序的，并不涉及對被調(diào)查人員行為的實質(zhì)判斷，即不對被調(diào)查人員是否構成犯罪作出判斷。第一，調(diào)查權必須依據(jù)法律進行；第二，調(diào)查權須在法律授權的范圍內(nèi)進行；第三，限制人身自由須依法進行，須符合刑事訴訟程序；第四，財產(chǎn)搜查、扣押、凍結等須依據(jù)程序進行。此外，合理性也不能完全排除，調(diào)查采取的手段及限制人身自由等須適當。

4.獨立性。調(diào)查權只對憲法和法律負責，不受行政機關、團體、個人干涉。臺灣地區(qū)“監(jiān)察院”獨立于立法權，孫中山認為如果“監(jiān)察院”不能獨立于立法權，勢必使政府受立法機關彈劾官員的牽累。為補歐美制度中議會彈劾官員之流弊，“監(jiān)察院”必不能依附于立法機關。人民代表大會制度決定我國調(diào)查權并不能獨立于立法機關，《決定》規(guī)定地方國家監(jiān)察委員會由本級人大選舉產(chǎn)生，國家監(jiān)察委員會在組織上由地方民意機關決定，因而其獨立性不包含相對于立法機關的獨立。

5.公開和秘密并舉原則。調(diào)查既可以公開，也可以秘密。公開調(diào)查指聽證，秘密調(diào)查指不得披露被調(diào)查人的姓名及相關信息，其目的在于保護被調(diào)查人的名譽、維護司法公信力及保護證人。原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察人員的保密義務，確立了對泄密的責任追究制度。13《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第46條規(guī)定：“泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法實施細則》第3條規(guī)定了舉報保密制度：“監(jiān)察機關建立舉報保密制度，對舉報人的有關情況予以保密，嚴禁泄露舉報人身份或者將舉報材料、舉報人情況透露給被舉報單位、被舉報人?！蔽覈_灣地區(qū)“監(jiān)察法”第26條規(guī)定：“調(diào)查人員對調(diào)查內(nèi)容不得外泄”。美國47個州規(guī)定了開展司法調(diào)查的秘密程序，這些程序用以評估和決定對司法人員投訴的處理，以決定司法官員是否引起了嚴重的犯罪需要啟動訴訟程序。對于每一項投訴，委員會都要秘密考量，而且被判定嚴重到足夠?qū)徟?，投訴才能公之于眾，后續(xù)審判的所有程序因此會被公開。14［美］佛洛依德·艾布拉姆斯：《第一修正案辯護記》，王婧、王東亮譯，三聯(lián)書店2007年版，第70—71頁。具體而言，初始程序是機密的，專門小組決定訴求是否足夠有力以使進一步的考慮是否為正當。弗吉尼亞州最高法院認定這種秘密性具有如下三種價值：第一，確保被調(diào)查人員的名譽；第二，避免起訴曝光以維護司法機關的公信力；第三，保護申冤者和證人使其免受可能的反訴。15Landmark Communications v. Virginia,435 U.S.829 (1978)，美國47個州規(guī)定了秘密調(diào)查程序，但只有弗吉尼亞和夏威夷兩個州規(guī)定對泄露秘密的人員處以刑事責任。在上訴到最高法院之后，該案裁決州規(guī)定泄密者的刑事責任違反第一修正案。最高法院沒有采納艾布拉姆斯的觀點，即所有涉及公職的真相告知都依據(jù)第一修正案免予刑事懲罰，法院不認為這些利益構成對未參與程序者課以刑事處罰的充分基礎。即法院承認委員會程序的機密性符合州的合法利益，但拒絕接受這以主張：這些利益足以證明將刑事制裁加諸像蘭德馬克公司這樣的程序非參與方身上是正當?shù)摹７ㄔ豪谩懊黠@和現(xiàn)實危險”標準，認為必須確定源于某個特定說法的急迫性和巨大危險性，平衡邪惡特征及其可能性與自由和不受限制的表達需求之間的關系?？赡苄姑苷甙惾耍赫{(diào)查組成員、證人（被調(diào)查者）以及未參與程序的第三方包括記者、媒體、新聞機構等。我國制定監(jiān)察法之時，是否對泄露秘密或者披露被調(diào)查人員姓名的人員包括記者等處以刑罰，應視情形而定。

6.合目的性?！稕Q定》規(guī)定，“監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況”，此即監(jiān)察目的。合目的性應包括以下幾個方面：一是為人民服務；二是廉潔自律；三是憲法忠誠；四是經(jīng)濟性。國家機關工作人員是人民的公仆，權力來自人民，須為人民謀福利，忠于憲法，竭誠服務，而不得為一己之私利，公權私用。公職人員在就職時須對《憲法》宣誓。我國憲法宣誓制度規(guī)定，各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。這一規(guī)定說明公職人員基于憲法忠誠，不得濫用權力，而公權的行使以公帑為支出，堅持經(jīng)濟性是為了避免浪費國家財物。

四、調(diào)查對象與范圍

國家機關和國家工作人員是人民利益的代表，其權力來自人民授予，應當依法履行職責，對人民負責，接受人民監(jiān)督。調(diào)查權的對象是公職人員，調(diào)查權的范圍是“涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為”。這一范圍是通常所說“職務犯罪”的內(nèi)容，原由檢察機關負責偵查、起訴，現(xiàn)由監(jiān)察委員會行使。

（一）調(diào)查對象：行使公權力的公職人員

原則上，所有行使公權力的公職人員應包括立法、行政、法院、檢察機關公職人員，具體而言，所有規(guī)定必須在任職之時向憲法宣誓的公職人員，都在調(diào)查之列?！靶惺顾泄珯嗔Φ墓毴藛T”意味著調(diào)查的對象僅包括公務員，而不包括機關本身。前社會主義波蘭共和國1952憲法于1957年修正時增加“最高監(jiān)察院”，規(guī)定最高監(jiān)察院的任務是：“從合法性、經(jīng)濟性，以及符合目的性合忠誠性的觀點出發(fā)，監(jiān)察國家最高行政機關、地方行政機關及其所屬的經(jīng)濟、財政機構在組織和行政方面的活動?！?6波蘭1952年憲法。波蘭監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍只是行政機關及其所屬的經(jīng)濟、財政機構在組織和行政方面的運行活動，社會團體、社會設施完成國家指示的任務、經(jīng)濟社會化，以及有關部門或法律所規(guī)定的其他任務的完成情況。但在實際上，監(jiān)察委員會作為相對獨立的國家權力，監(jiān)察范圍和調(diào)查對象都應包括機關。

目前，作為試點的北京市石景山區(qū)監(jiān)察委員會確立其監(jiān)察范圍包括：區(qū)黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯(lián)機關的公務員及參照公務員法管理的人員，法律法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，群眾自治組織中從事集體事務管理的人員。

1.黨務人員。雖然《決定》沒有具體規(guī)定在黨的各級機關任職的人員，只規(guī)定公職人員，但依據(jù)《規(guī)定》的精神，在黨的各級機關任職的黨務人員，亦在被調(diào)查之列。

2.立法機關人員。立法機關人員包括全國人大及其常委會與地方各級人大及常委會組成人員、各專門委員會組成人員，人大工作機構如法制工作委員會等，以及各級人大代表。前幾種均屬于公務員，可在被調(diào)查之列，問題的關鍵在于，人大代表是否屬于公職人員？或者，人大代表作為民意代表是否應被調(diào)查，還是受人身特別保護，享有言論免責權？鑒于我國人大代表為兼職，除作為人大代表之外，另在本人工作機構任職，應以本人單位職務為據(jù)。當其作為人大代表被調(diào)查之時，應享有人身特別保護權，由同級人大常委會批準后再行調(diào)查。至于作為人大代表被調(diào)查還是本人任職單位被調(diào)查，除視情形而定之外，應參考《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》處理。人大代表是否接受調(diào)查同樣涉及言論自由。美國判決裁定用以保護國會議員言論免責權的“speech and debate”條款不僅適用于國會議員，且及于其助手，目的是防止行政機關和司法機關干涉立法過程，但這并不意味著免除國會議員及其助手接受大陪審團因刑事犯罪調(diào)查的義務。17Gravel v. United Stated, 408 U.S.606 (1972).

3.行政機關人員，包括國務院各部委、直屬機構工作人員等。

4.法院工作人員，包括法官與行政人員。鑒于審判獨立為憲法原則，有關審判權限及程序事項，亦排除在調(diào)查權之外。

5.檢察院工作人員，包括行政人員與檢察官。類同法院，涉及檢察獨立的內(nèi)容須排除在調(diào)查范圍之外。臺灣地區(qū)“司法院”解釋道：“若檢察官有違法、不當情事，也應由‘監(jiān)察院’調(diào)查?！?8參見我國臺灣地區(qū)“司法院”325號和585號解釋文；林娜：《臺灣規(guī)定“立法院”不得調(diào)閱偵查中的檢察卷證》，載http://news.youth.cn/sh/201508/t20150828_7057286.htm，2017年7月16日訪問。

6.地方機關工作人員，包括在各級地方政府的立法、行政、司法等機構擔任公職人員。

7.作為武裝力量的軍隊在國家機關之列，原則上可對軍職人員開展調(diào)查權。

8.至于監(jiān)察委員會委員本身，基于其同為公職人員，不應排斥在調(diào)查權之外。我國臺灣地區(qū)規(guī)定，監(jiān)察委員為公務員，亦在被調(diào)查之列。至于監(jiān)察委員人身特別保障以及對于監(jiān)察委員會設置的監(jiān)督，宜作深論。

9.人民政協(xié)雖然不屬于國家機構，但其支出來自國家財政，參與國家事務決策和民主協(xié)商，須區(qū)分政協(xié)委員和在政協(xié)機關工作的工作人員。政協(xié)委員多為社會賢達，有較高的社會地位和社會影響，應按其實際任職對待。在政協(xié)機關工作的工作人員是否屬于公職人員呢？依據(jù)《中華人民共和國公務員法》，這部分人員屬于公務員，應視其職務具體情況而定。

10.其他民主黨派和工商聯(lián)機關的公務員及參照公務員法管理的人員，亦在調(diào)查之列。

11.在公立學校與社會團體、企業(yè)、事業(yè)單位任職人員，因在我國屬于國有(公辦醫(yī)院、學校等)、國設（工會、共青團、婦聯(lián)）、國營（國有企業(yè)，如鐵路、郵政、銀行等），亦在被調(diào)查之列。

12.群眾自治組織從事集體事務管理的人員?！稇椃ā返?11條規(guī)定群眾自治組織有兩種：一是城市地區(qū)的居民委員會；二是農(nóng)村地區(qū)的村民委員會。它們雖然不是國家機關，在其中任職的人員亦非公務員，不享受國家公務員的待遇，但由于其聯(lián)系基層民眾，其職務具有公共屬性，為國家政權所倚重，憲法特為此專條規(guī)定，并制定法律規(guī)范其活動。從事管理事務的人員包括居委會、村民委員會主任、副主任、委員等須接受調(diào)查。

（二）調(diào)查范圍

1.涉嫌職務犯罪

職務犯罪是指國家機關、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體工作人員利用已有職權，貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，侵犯公民人身權利、民主權利，破壞國家對公務活動的規(guī)章規(guī)范，依照刑法應當予以刑事處罰的犯罪，包括我國《刑法》規(guī)定的“貪污賄賂罪”“瀆職罪”和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪。這些涉嫌職務犯罪的行為具有以下特點：

第一，主體是公職人員。我國法律規(guī)定職務犯罪的主體：一是國家機關工作人員；二是國有公司、企事業(yè)單位中的國家工作人員；三是人民團體中的工作人員；四是受國家機關國有公司、企事業(yè)單位、人民團體的委托管理、經(jīng)營國有財產(chǎn)的人員。這些人員都被調(diào)查權所覆蓋。在履行公權力的過程中。第二，利用職權，公權私用。具體表現(xiàn)有三：一是利用職務之便；二是濫用職權；三是嚴重不負責任，不履行或不正確履行職務。

2.職務違法

違法指違反法律規(guī)定，并不一定構成犯罪。公職人員不按照法律規(guī)定履行職務，雖然沒有嚴重到造成犯罪的后果，同樣在調(diào)查之列。違法包括形式違法和實質(zhì)違法。形式違法是指違反了法律規(guī)定的程序，實質(zhì)違法是指觸犯了法律禁止的行為，或者法律要求的行為即不作為，或者怠惰職守，怠于履行法律授權。具體違法行為包括瀆職、越權、濫權、玩忽職守等，考慮不相關、不考慮相關，以及目的不合法、目的與手段沒有關聯(lián)等。除依法行政原則之外，合理性原則、授權明確性、越權無效以及比例原則等構成對行政違法的衡量和判斷標準。

3.違紀

紀律包括黨紀、政紀和行業(yè)紀律。黨紀指《黨員紀律處分條例》規(guī)定的內(nèi)容。政紀指行政機關規(guī)定的公職人員須遵守的規(guī)則，如我國《公務員法》的規(guī)定。行業(yè)紀律指根據(jù)某一職業(yè)特殊要求而制定的須遵守的規(guī)范。例如，禁止醫(yī)生泄露患者的健康信息，禁止律師泄露客戶信息，新聞從業(yè)人員有權拒絕披露信息來源以保護信息提供者，19“對記者消息來源的保護是新聞自由的基本條件之一，被很多締約國的法律和職業(yè)行為守則規(guī)定，并被數(shù)個有關新聞自由的國際機構所確認。沒有這樣的保護，知情人可能不敢?guī)椭侣劽襟w告知公眾事關公共利益的消息。”政府強制新聞人員披露消息來源不僅是對新聞自由的壓制，也是令人極為恐怖的。這是2003年歐洲人權法院的判決。參見Schmit v. Luxembourg (2003),E.C.H.R.51772/99。這些都是極為重要的行業(yè)紀律，表明從業(yè)者的職業(yè)倫理和道德操守。雖然違反黨紀、政紀和行業(yè)紀律不等同于違法，也不構成犯罪，但違反這些紀律，同樣會給國家事業(yè)造成不便或者損失，屬于違規(guī)或者觸犯禁律，說明當事人放縱、輕視、疏忽大意，未盡職盡責。這些行為為組織、機構或者行業(yè)所不容，應予處分。

4.違背道德操守

道德操守是個不確定的概念，如何確立道德操守的標準？道德操守包含在孫中山“權能”理論中“能”的概念之中，他將“德”納入“能”的內(nèi)涵之中，發(fā)人深思。“現(xiàn)在文明進化的人類，覺悟起來，發(fā)生一種新道德。這種新道德，就是有聰明能力的人，應該要替眾人來服務。這種替眾人來服務的新道德，就是世界上道德的新潮流?！彼^“能者多勞”，此處的“勞”是為人民服務，說明公職人員只有為人民服務才符合道德。何者為“能”？“能”包括兩方面內(nèi)容，才與德，德才兼?zhèn)?，德藝雙馨等。所謂才，孫文言“專門家”或者“專家”；所謂德，指“有道德”。何為道德？端方正直、秉公辦事，不欺下媚上、見風使舵，遵循“善良風俗”，不觸犯公眾公認的道德準則和道德底線。比如，《黨員紀律處分條例》嚴禁黨員道德敗壞、貪污腐化、奢侈浪費、作風低下，第150條禁止黨員通奸、重婚、包養(yǎng)情人，規(guī)定：“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。與現(xiàn)役軍人的配偶通奸的，依照前款規(guī)定從重或者加重處分。重婚或者包養(yǎng)情婦(夫)的，給予開除黨籍處分?！?/p>

五、調(diào)查權的程序

四種調(diào)查手段即傳喚、訊問、調(diào)閱文件和扣押財產(chǎn)包含了對公民人身、住宅、財產(chǎn)和文件權利的限制或剝奪，對不同的措施應采取不同的程序。總體上，這些程序應服從刑事強制措施的一般要求，如告知身份、出示證件、告知調(diào)查原因，對人身限制不得超過法律規(guī)定的期限，進入住宅搜查須有搜查證，財產(chǎn)扣押須按照相關規(guī)定進行。20參見自2005年1月1日起施行的《最高人民法院關于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結財產(chǎn)的規(guī)定》。除此之外，調(diào)查還應依照下列程序，對調(diào)查方式和結果予以詳盡規(guī)定。

（一）調(diào)查方式

1.主動和被動并行。被動調(diào)查指接受舉報，依據(jù)人民書狀開展調(diào)查，也可以主動進行調(diào)查。個人、公職機關和團體均有權向監(jiān)察委員會舉報或檢舉。至于口頭還是書面，應以書面為宜。

2.自行調(diào)查、派員調(diào)查和委派機關調(diào)查。

3.持證調(diào)查。無論是自行調(diào)查、派員調(diào)查還是委派機關調(diào)查，調(diào)查人員須持有證件。

4.指定時間和地點。

5.向行政機關與各部會發(fā)布命令、調(diào)閱文件。文件包括書面文件、聲音文件、電子文件、視頻包括照片、錄像、光盤、截圖等，以及筆錄、譯文、公文、文書復印件等。

6.要求協(xié)助之權。監(jiān)察委員會在運行調(diào)查之時，如遇調(diào)查證據(jù)遭抗拒或者為保全證據(jù)，或被調(diào)查人員有危險或者逃亡之可能，可請求當?shù)卣?、法院或者警察予以協(xié)助，采取適當措施，予以防范。

（二）調(diào)查結果

監(jiān)察委員會調(diào)查權的結果是移交司法。對于調(diào)查的結果，《決定》規(guī)定：“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴?！蔽覈_灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定三種處理方式：第一，對公務人員認為有重大違法或者失職者，即予以彈劾或者糾舉；第二，對于各機關設施認為有違法或者失當者，即提出糾正案；第三，對于違法失職之情節(jié)輕微而不足以構成糾彈，但有改善之必要者，可促其主管機關予以注意。

除對涉嫌職務犯罪移送檢察機關依法提起公訴之外，我國監(jiān)察委員會調(diào)查的結果還應包含紀律處分。紀律處分宜由公務員所在機關執(zhí)行還是監(jiān)察委員會直接執(zhí)行，目前還不十分清楚?！稕Q定》規(guī)定監(jiān)察委員會享有“處置權”，但其內(nèi)涵既不清楚，執(zhí)行主體、程序和后果等亦未明朗。誰處置，處置什么，怎樣處置，什么時候處置，處置的后果如何等俱未規(guī)定。例如，處置的內(nèi)容包括人身、財產(chǎn)、文件等，還是僅就財產(chǎn)和文件？我國臺灣地區(qū)“監(jiān)察法”規(guī)定的處置是“封存或者攜去”，攜去一部或者全部？處置后是否允許申請行政復議或者提起訴訟等。上述等問題，皆未言明。簡言之，紀律處分應包含如下內(nèi)容：一是督責，對于各公權力機關的輕微違法失職行為，應責令其改正；二是教育，對于公務人員不當行為，應由主管機關施以教育；三是紀律處分，對于明顯違反政紀者，可由主管機關予以行政處分。另外，對于被調(diào)查人員涉及違反軍事法律，應移送軍事機關處理。

六、調(diào)查權的憲法界限

調(diào)查權并非沒有界限，既不能為披露而披露，監(jiān)察委員會也并非法律實施和審判機構。調(diào)查的目的是獲取真相，但終極目的是督促公職人員依法履職。從《決定》規(guī)定的措施看，其手段恰好是美國《權利法案》第四條修正案禁止無理搜查和扣押的內(nèi)容。該條規(guī)定：“人民的人身、住宅、文件和財產(chǎn)不受無理搜查和扣押的權利，不得侵犯。除依照合理根據(jù)，以宣誓或代誓宣言保證，并具體說明搜查地點和扣押的人或物，不得發(fā)出搜查和扣押狀?！彪m然調(diào)查權是對涉嫌犯罪、違法亂紀和有道德瑕疵的公職人員施行，但因涉及機關權限，且為對公民憲法基本權利的嚴重侵害，故不應逾越憲法界限。

監(jiān)察委員會調(diào)查權的界限分為三種：符合目的；對內(nèi)不得逾越機關權限；對外不得侵犯基本權利。21參見拙作：《論國會調(diào)查權的憲法界限》，載《法學評論》2014年第1期。

第一，符合目的。調(diào)查之網(wǎng)不能任意撒開，必須是對涉嫌犯罪、違法、違紀和道德敗壞的公職人員開展調(diào)查，而不得波及無辜。具體而言，監(jiān)察委員會或者是收到舉報，或者是人民書狀，或者是內(nèi)部掌握足以構成職務犯罪嫌疑，盡力避免“風聞言事”。監(jiān)察委員會成員不能因個人恩怨、挾私報復、打擊、陷害而開展調(diào)查，亦不能因派別之爭開展調(diào)查，以免調(diào)查權成為個人泄憤的工具，公報私仇。

第二，對內(nèi)界限：符合機關權限。一是明確調(diào)查權與立法機關的界限以及與立法調(diào)查之區(qū)別。調(diào)查權不得觸及人大的立法過程；22Gravel v. United Stated, 408 U.S.606 (1972).立法調(diào)查是人大調(diào)查，調(diào)查目的、范圍、對象和后果不同于監(jiān)察委員會調(diào)查，立法調(diào)查的目的是輔助立法、監(jiān)督行政；23參見拙作：《國會調(diào)查權：一項獨立的準司法權力》，載《首都師范大學學報》2013年第3期。監(jiān)察調(diào)查主要是為了確認違法事實，督促官員依法行政。二是明確調(diào)查權與行政機關的界限：調(diào)查不得侵犯行政機關的核心職權，行政權的核心為外交和國防，凡涉及國家機密、于國家安全有虞的文件材料，被調(diào)查人員原則上可予拒絕。三是明確調(diào)查權與審判權的界限：（1）不得確認犯罪事實；（2）不得代替法院進行審判；（3）評估法院的判決但不代替法院裁判；（4）審判程序應排除在調(diào)查權之外。24參見拙作：《試論全國人大調(diào)查權與審判權的界限》，載《首都師范大學學報》2015年第3期。對于調(diào)查對象有罪事實的認定應是法院的專屬職權，調(diào)查權不能作出有罪與否的事實認定與判斷，是否有罪應依照法院裁決。審判是法院的專屬職責，調(diào)查權不得代替法院審判。審判程序應排除在調(diào)查權之外。法官在承辦案件期間，監(jiān)察委員會應盡量避免調(diào)查，以免妨礙法院獨立審判，但對于法院已經(jīng)終結或者判決確定的案件，法院不得拒絕調(diào)查。四是明確調(diào)查權與檢察權的界限：不得妨礙檢察獨立。檢察院獨立行使檢察權，受憲法保障。對于檢察院偵查終結已經(jīng)決定不予起訴部分，檢察機關不得拒絕調(diào)查。

第三，對外界限：不得侵犯基本權利。我國《憲法》第33條規(guī)定國家尊重和保障人權，總綱第13條規(guī)定公民的私人財產(chǎn)不受侵犯，第37條、第39條、第40條分別規(guī)定公民的人身、住宅和通訊自由和秘密受憲法保護。除這些權利外，被調(diào)查人員應有言論自由、不得自證其罪、質(zhì)證和辯護權利。25Morton Rosenberg, Constitution Project Fellow,"When Congress Comes Calling: A Primer on the Principles, Practices and Pragmatics of Legislative Inquiry", info@constitutionprojectorg.對于確認案件事實的重要證據(jù)不適用非法證據(jù)排除；而對于所謂個人隱私宜酌情而定，原則上給予最低程度保護。因職務犯罪通常與個人隱秘信息關聯(lián)密切，隱私信息是確立犯罪事實的重要來源，且公職人員須接受監(jiān)督，隱私涉及刑事職務犯罪，應給予較低保護，或者不保護。由于調(diào)查限制乃至侵害人民權利，故而比例原則實為必要。

結語：人民同意之法律保留

簡言之，調(diào)查權是監(jiān)察機關對涉嫌職務犯罪的偵查權，屬于刑事強制措施，也是對公民基本權利的限制，并涉及機關權限，通常情況下只對涉嫌犯罪者才可適用，表明監(jiān)察權的高權屬性，意味著其兼具政治性和法律性。政治性是指其體現(xiàn)黨和人民意志的統(tǒng)一，負有督察諫責官員之職；法律性是指其可運用司法刑事手段予以調(diào)查偵訊。鑒于調(diào)查權極強的程序性，憲法和法治要求監(jiān)察權的運行須恪守民主集中制，尊重其他機關的權能，不得侵犯公民基本權利，因而應依據(jù)《中華人民共和國立法法》第8條、第9條之規(guī)定，從速制定法律，明確調(diào)查權的原則、對象、范圍、程序、界限，以便試點結束后在全國推廣之時有法可依。