李步云

著名法學(xué)家

卷首語
Preface

再談依法治國十大標(biāo)準(zhǔn)

李步云

著名法學(xué)家

應(yīng)《中國法律評論》之邀撰寫卷首語，我想再談?wù)勔婪ㄖ螄氖髽?biāo)準(zhǔn)，首先回顧一下“依法治國”被確立為基本國策的歷程。

建設(shè)法治中國，起點是1978年黨的十一屆三中全會，三中全會公報中提出一系列法治原則，強調(diào)要加強法制建設(shè)。這些原則，實際上都是現(xiàn)在法治國家應(yīng)該具有的一些基本要求。所以依法治國這條道路的起點應(yīng)該在1978年，路走了很長，走到今天已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，當(dāng)然今后的路還很長。

依法治國這條路上有兩個里程碑，一個是“依法治國”1997年被寫入黨的十五大報告，1999年被寫入我國《憲法》，它們聯(lián)系在一起是第一個里程碑。它的意義是確立了法治的基本理論，即反對人治，依法治國。

第二個里程碑是黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這是歷史上第一次用中央全會決議的形式把“依法治國”的方針和奮斗目標(biāo)確定下來，并為建設(shè)法治中國規(guī)劃了藍(lán)圖。

我之前曾經(jīng)概括過“依法治國”十條標(biāo)準(zhǔn)，即法制完備、主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制約、法律平等、法律至上、依法行政、獨立司法、程序正當(dāng)、黨要守法。前五條講法律要良好，后五條強調(diào)法律要有權(quán)威。后來在十八屆四中全會公報起草過程中，我參加了法治湖南、法治廣東、法治浙江的文件起草，把這十項標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化，形成了新的“依法治國”十大標(biāo)準(zhǔn)。我曾經(jīng)簡要闡述過這十項標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容，結(jié)合最近這一年來的形勢，借此機(jī)會再深入說明。

第一項標(biāo)準(zhǔn)，人大民主科學(xué)立法。

四中全會說“法律是治國之重器”“良法是善治之前提”，人大制定良法，必須通過民主和科學(xué)的方法。我們已經(jīng)有了一些好的民主做法，比如法律草案在表決之前上網(wǎng)公布，讓老百姓看到，讓學(xué)界看到，都可以提意見。另外，請專家起草法律草案，重視專家意見。什么叫科學(xué)？概括地說，就是必須用馬克思主義哲學(xué)世界觀和方法論作為工具來指導(dǎo)立法工作，把馬克思主義的唯物論、辯證法作為方法來指導(dǎo)立法工作。比如說唯物論第一條要求必須從實際出發(fā)，即立法前必須把國情了解好，實際需要和可能需要都要考慮到。

人大民主科學(xué)立法，立法的目的不是為立法而立法，而是必須立良法。 “良法是善治之前提”，善治主要是法治，當(dāng)然還有德治。什么叫良法？我曾經(jīng)撰文《良法之“真善美”》，概括了良法的九條標(biāo)準(zhǔn)，即真——反映事物規(guī)律，符合時代精神，體現(xiàn)國情特點；善——符合人民利益，實現(xiàn)社會公正，保障促進(jìn)發(fā)展；美——宏觀結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)和諧，微觀結(jié)構(gòu)要素完備，概念內(nèi)容清晰無誤。

目前人大在民主科學(xué)立法方面進(jìn)步很大，但問題依然不少，例如，法律法規(guī)體系的脫節(jié)。在制定一部新法時，應(yīng)該修改以前的法律或者出臺新的解釋，但是我們往往五年清理一次法規(guī)，作為一個成就，但那時新舊法沖突往往已經(jīng)造成危害。所以我們要強調(diào)，立一個新法，如果舊法與之有矛盾，必須該廢的廢、該改的改、該做新的解釋做新的解釋。四中全會在過去通常說的法律的“立、改、廢”后加了一個解釋的“釋”，強調(diào)法律修改中解釋手段的運用。

第二項標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政。

四中全會特別強調(diào)執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，特別是要依憲執(zhí)政，而且提出黨要領(lǐng)導(dǎo)立法，保證執(zhí)法，支持司法，帶頭守法。

黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這是當(dāng)然的，全世界都這樣，任何議會立法都是執(zhí)政黨在支配。它要提出議案，通過立法來執(zhí)政。但黨不是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，1978年憲法就把這條規(guī)定刪掉了，黨中央不是在組織上領(lǐng)導(dǎo)全國人大，而是在政治上、思想上領(lǐng)導(dǎo)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會，這是人民當(dāng)家作主的形式。

黨支持司法，黨委不允許干預(yù)司法，法院獨立審判案件，這是巨大的進(jìn)步。

中央政治局會議提出“五個體系”——完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，其中引起爭議最大的是該不該把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)列入法治體系里。有人認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不是法，不應(yīng)該納入法治體系。但我贊同納入，為什么？執(zhí)政黨在實際領(lǐng)導(dǎo)國家、管理國家，在政治生活中，黨內(nèi)法規(guī)非常重要，各級領(lǐng)導(dǎo)、各級黨組織不僅自己要帶頭守法，要支持司法，要保證執(zhí)法，更要領(lǐng)導(dǎo)立法，所以國家的一切法治活動，實際是由黨指導(dǎo)的。因此把黨規(guī)范好，也是更好地依法治國。把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，四中全會這么做是合理的，對于法治國家建設(shè)非常重要。

但這里需要強調(diào)一點，嚴(yán)格意義上講，黨沒有“法”，黨只有“規(guī)”。“法”是國家專有名詞，四中全會文件提到黨內(nèi)法規(guī)體系，實際上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，去年六中全會公報就變?yōu)椤白袷攸h章黨規(guī)和國家憲法法律”“確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行”，用的“黨規(guī)”，將黨規(guī)與國法配套，沒有用“黨內(nèi)法規(guī)”。

從宏觀上把黨規(guī)納入法治體系中是可以的，但是不能說黨規(guī)是法律，二者不能劃等號。國家法律體系包括憲法、法律、行政法規(guī)，還可以包括行政規(guī)章。社會有自己的規(guī)則體系，黨也有自己的黨規(guī)黨紀(jì)，各自有管理范圍，不能逾越。

人民代表開會，黨的總書記也是人民代表，參加審議，參加立法投票，到小組會上發(fā)言，這些都表現(xiàn)了黨的依法執(zhí)政。黨的很多改革主張通過立法來行使，變?yōu)榉伞?/p>

在執(zhí)政黨依法執(zhí)政這個方面，涉及最近一個比較熱的話題，即監(jiān)察委員會的成立，它把原來黨的紀(jì)委、行政監(jiān)察部門以及檢察機(jī)構(gòu)職務(wù)犯罪部門結(jié)合在一起。目前正在地方搞試點，未來一定會在全國推行。我認(rèn)為成立監(jiān)察委員會是一個進(jìn)步，一是它把黨的紀(jì)委納入國家法治生活，可以解決如“雙規(guī)”的問題：“雙規(guī)”是不是違憲，“雙規(guī)”要不要取消，紀(jì)委是否可以審查黨外人員？二是作為獨立機(jī)構(gòu)，解決了以前部門層級過低、監(jiān)督不力的問題，像周永康、薄熙來這些“領(lǐng)導(dǎo)干部”，檢察院根本不敢調(diào)查，但將紀(jì)委、監(jiān)察部門合在一起，對很多高級干部就可以啟動調(diào)查程序。當(dāng)然成立監(jiān)察委員會要解決的問題也很多：它的權(quán)力不能太大，它自己也要受監(jiān)督。一些重大案子，是由檢察院提起公訴，還是由監(jiān)察委員會直接向法院提起公訴，這些問題都值得研究。

第三項標(biāo)準(zhǔn)，政府依法行政。

政府依法行政是全世界的通例，8 0%的法律都是由行政機(jī)關(guān)行使。西方講依法治國主要說政府能夠依法治國，依法辦事，依法處理問題。我們國家與西方國家體制不一樣，還必須強調(diào)黨要依法執(zhí)政，所以第二項標(biāo)準(zhǔn)非常重要！另外，我們的人大與西方議會也不一樣，我們以人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都由它選舉出來，我們不是三權(quán)分立，所以把人大放在法治國家標(biāo)準(zhǔn)的第一項是符合邏輯的。

第四項標(biāo)準(zhǔn)，社會依法自治。

這是黨的十八大的一個貢獻(xiàn)，建設(shè)法治社會，十八大以前沒有這個概念，沒有提過社會要依法自治。在黨的十四大之前，叫社會要依法治理，政府要剝離開來?，F(xiàn)在稱為“政社分開”，即提高企業(yè)、事業(yè)單位、學(xué)校、人民團(tuán)體、行業(yè)組織的地位，讓這些社會組織自治，政府不該管的不管，讓它自治。社會依法自治，政府依法行政，二者并列。

社會依法自治是法治理論的一個發(fā)展，這個“法”包括軟法，“組織”包括基層自治組織。但是目前與政府相比，社會組織還比較弱小。

第五項標(biāo)準(zhǔn)，法院獨立公正司法。

這個問題比較大，比較敏感，現(xiàn)在有的人回避“獨立”兩個字。獨立公正司法，應(yīng)該可以提，為什么？一是歷屆黨的代表大會都提，要保證法院獨立行使審判權(quán)，檢察院獨立行使檢察權(quán)，這不是十八大以后才有的。二是不提政治上不利，被人家抓住辮子，說我們國家司法不獨立。世界貿(mào)易組織（WT O）有一個規(guī)則，法院必須獨立。我們也簽署了很多國際文件，同時是聯(lián)合國常任理事國，要負(fù)起大國責(zé)任。三是在十八大以后，在政法工作會議上，中央政法委書記也明確宣布政法委不再干預(yù)案件審理，保障法院獨立行使審判權(quán)。我們是從這個含義上來講“獨立”，與西方三權(quán)分立下的司法獨立不同。

所以，我所強調(diào)的獨立司法，是黨不干涉司法，政府不干涉司法，包括人大也不干涉司法，這是我國《憲法》第126條規(guī)定的。

我們現(xiàn)在已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，“黨要支持司法”，沒有說領(lǐng)導(dǎo)司法，沒有說干涉司法，而是“支持司法”，支持法院和檢察院獨立行使權(quán)力。

第六項標(biāo)準(zhǔn)，完善法制監(jiān)督體系。

法制監(jiān)督體系包括兩部分：第一，國家權(quán)力監(jiān)督國家權(quán)力；第二，社會權(quán)利監(jiān)督國家權(quán)力。

第一部分包括全國人大對“一府兩院”的監(jiān)督，專門機(jī)關(guān)對社會組織、政府組織的監(jiān)督，以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督。

第二部分最主要是輿論監(jiān)督，其次還包括社會組織、人民團(tuán)體對權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，以及公民個人的監(jiān)督。

現(xiàn)在人大對“一府兩院”如何監(jiān)督也是有爭論的，例如，對“一府兩院”提反對意見有沒有法律根據(jù)？要不要個案監(jiān)督？人大審議報告可不可以不通過？不通過怎么辦？

人大對“一府兩院”的監(jiān)督，還有很多工作要做。對一些重大的失職，要追究相關(guān)人員的責(zé)任，可以啟動彈劾程序。原來我在建議憲法委員會的時候，十大任務(wù)里面就有彈劾，對領(lǐng)導(dǎo)干部可以彈劾。領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重失職的，不管犯不犯罪，先啟動彈劾程序，彈劾之后撤銷其職務(wù)，構(gòu)成犯罪的再走司法程序。

第七項標(biāo)準(zhǔn)，健全法制保障體系。

我認(rèn)為法制保障體系中首要的是律師制度，還有法律援助、司法助理員、人民調(diào)解等。四中全會特別強調(diào)律師的作用，包括社會律師、公職律師、公司律師等。

律師權(quán)利保障目前還存在一些問題，如個別法院抓律師，給律師定偽證罪，在社會上產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

第八項標(biāo)準(zhǔn)，弘揚法制。

法制文化這個概念全世界有160多條定義，非常廣泛。在我們國家目前來講，一個是法律意識，一個是法制意識，包括正確的法律觀念。 法制宣傳、法制教育非常關(guān)鍵，比如法學(xué)教育培養(yǎng)人才，法官、檢察官提升素養(yǎng)，這都屬于文化范疇里面的。

第九項標(biāo)準(zhǔn)，保障人權(quán)。

法制有兩方面價值，倫理價值和工具價值。過去我們偏向法律工具主義，把法律看成工具，這是片面的。法律歸根結(jié)底是保障人權(quán)，立法、執(zhí)法、司法最后都是為了保障人的權(quán)利。人權(quán)不是一個可怕的概念、抽象的概念，它是人追求幸福、追求利益的權(quán)利。物質(zhì)利益、精神利益，包括人身和人格的權(quán)利都是人權(quán)的范圍，法律歸根結(jié)底就是保護(hù)人權(quán)。

第十項標(biāo)準(zhǔn)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我們社會主義法治建設(shè)的一個特點。實踐證明，黨領(lǐng)導(dǎo)政治體制是有活力的，因為這個政治體制保證了我們經(jīng)濟(jì)高速穩(wěn)定發(fā)展，極大地改善了人民生活，國際上十個脫貧人口中有九個是中國人。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡，現(xiàn)在我們是世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步證明我們的政治體制是有活力的，是站得住的。

民主和法治怎么統(tǒng)一，概括起來就兩句話：民主法治化，法治民主化。民主法治化，即民主的各個環(huán)節(jié)都要有法律來保證；法治必須民主化，就是立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)群眾參與和群眾監(jiān)督。如何處理好民主法治化和法治民主化，這里面也還有許多工作要做。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主和法治的關(guān)系上，概括起來就是既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心問題就是執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，納入法治軌道，就是前面提到的保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，這是法治層面上的關(guān)系。在民主層面上，黨的十八屆六中全會《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強調(diào)了黨內(nèi)民主和民主集中制，強調(diào)堅持集體領(lǐng)導(dǎo)制度，實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，這與政府的首長負(fù)責(zé)制是不同的。除了黨內(nèi)民主，黨也必須尊重作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大，黨不能凌駕于它之上；黨員干部在人民代表大會上，也只是普通的參會代表，發(fā)表意見，享有一票投票權(quán)。