顧亞欣

（揚州大學，江蘇 揚州 225012）

奏折制度與請示報告制度的比較研究

顧亞欣

（揚州大學，江蘇 揚州 225012）

奏折制度與請示報告制度是上下級之間信息傳遞與處理制度的典型代表。本文從八個方面對二者的特點予以分別概括，并對二者的共性與差異作比較分析，以求在宏觀的歷史視域中對其得出更為理性的認識，并揭示中共所推行的制度變革對信息活動及文書工作的重要作用。

奏折制度 請示報告制度 信息 文書

奏折制度是清代獨有的文書制度，前后歷時兩百余年，成為當時搜集、傳送、處理信息的重要工具。請示報告制度則是中共黨內的一項重要的工作機制，旨在通過強化對信息的獲取及整合而鞏固充分民主基礎上的高度集中，確保黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。奏折制度與請示匯報制度均涉及上下級之間的信息傳遞與處理，因運行邏輯與內在理路的相似而有一定共性；同時也因主觀目的與客觀背景的差異而存在著諸多不同。對二者進行比較分析，有利于在宏觀的歷史視域中對其得出更為理性的認識。

一、奏折制度與請示報告制度的主要共性

1.經(jīng)歷體制化的過程。奏折與請示報告制度最初都是作為臨時性措施存在，并逐漸完善而成為體制的一部分。奏折最初只是題本的補充，傳遞與處理程序與題本相同。至康熙年間，康熙帝允許親信曹寅、李煦以奏折匯報地方情形，并可直交宮中由皇帝拆閱。奏折遂演變?yōu)橛刑貏e用途的私人秘密文書。在此后的運作中，奏折逐漸呈現(xiàn)出保密性強、真實可靠、傳遞迅速等優(yōu)點而日漸受到重視，并逐步被納入制度框架。康熙五十五年起，允許通過官方的馳驛系統(tǒng)傳遞奏折，標志著奏折的性質又從私人密信轉變?yōu)楣俜轿臅Ｓ绕涫怯赫奂次恢?，強化了奏折作為保密性非正式公文的地位。他擴大了可上折言事人員的范圍，并建立輪班奏事制度，確保相關信息及時送達御前。同時啟用專門的折匣，無折匣封裝的奏折一律不予接收。至乾隆年間，又于具奏主體、傳送辦法、文書形式等方面作進一步完善。各省的鹽政、關差等級別的地方官員也獲得奏事權，上奏范圍也擴大至日常統(tǒng)計數(shù)字、城垣修復情況、各類案件等常規(guī)信息。又規(guī)定必須嚴格按照內容的重要程度遞送，確保重要奏折及時送達。對奏折的處理也進一步細化，常規(guī)奏折均由辦事大臣閱看后再進呈。而奏折的語言、字體等亦有了統(tǒng)一規(guī)范。上述措施使奏折制度基本趨于完善。乾隆十三年，正式廢止奏本，一律以題本代之。乾隆五十八年，規(guī)定題本與奏折不得進呈相同事宜。這標志著奏折取得獨立地位，成為正式的國家行政文書，也意味著其體制化過程的完成。

而請示報告制度原是中共于秘密條件下一種非正式的信息傳播方式，而體制化的努力亦在其誕生之初開始。1923年，中共中央即發(fā)出相應通告，為建立每月報告制度作準備。1928年的《關于各省委對中央的報告大綱》中又對報告的時間、種類、內容以及保密要求都做了規(guī)定。1931年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府發(fā)布 《關于建立報告制度問題》的通令，要求各級蘇維埃政府要建立下級向上級經(jīng)常作報告、上級對下級實行工作檢查的制度。1932年11月25日，《中央革命軍事委員會通令》要求各部隊把向上級報送材料作為一項制度。1942年9月，中共中央作出《關于抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織間關系的決定》，規(guī)定在遇到全局性問題時，必須請示中央，不得標新立異、自作決定。1945年七大制訂的黨章中又規(guī)定“凡關于全國性質的問題，在中央沒有發(fā)布意見和決定以前，各部分和各地方黨的組織及黨的負責人，除自行討論及向中央建議外，均不得自由發(fā)布意見和決定”[1]。至1948年初，全黨開始為執(zhí)掌全國政權作準備，請示報告制度最終建立的條件也趨于成熟。1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草《關于建立報告制度的指示》，規(guī)定各級軍政首長須對中央定期報告，并對報告的內容、頻率、傳送方式、寫作風格等作具體規(guī)定。3月25日，毛澤東又起草 《關于建立報告制度的補充指示》，對落實制度、保障中央知情權及權威作具體規(guī)定。6月5日，中共中央發(fā)布《關于宣傳工作中請示報告制度的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），對宣傳工作中的請示報告工作作具體規(guī)定。毛澤東復起草《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》，涵蓋了各類工作中18項必須事前請示或事后匯報的主要內容。9月8日舉行的政治局會議上又通過了《關于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》（以下簡稱《決議》），對工作中的決定權及請示備案等作了詳細規(guī)定。這標志著請示報告正式成為黨內上下級溝通的一項正式制度。而在建立政權之后的1953年3月，中共中央發(fā)布 《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對政府領導工作的決定》（以下簡稱《決定》），規(guī)定政府的重大事宜須請示中央，政府對于中央決議的執(zhí)行情況等亦須定期匯報。這標志著請示報告制度自黨內擴展至政府部門，并最終得到建立。

2.涵蓋內容廣泛。作為溝通信息、參考咨詢的重要工具，奏折制度與請示報告制度都需要為決策者提供包羅萬象、涵蓋內容廣泛的信息。在雍正時期，官員不論公私事件，凡是應守機密或應迅速上呈者，都可具折呈報。至乾隆年間，規(guī)定“如遇新異案件及有關緊要者，即應就所聞見據(jù)實奏聞”[2]。同時又進一步擴展奏折呈報的內容，除農業(yè)收成、自然災害、官吏賢否等情形外，“諸如甄別教職、千總、查辦鳥槍、估修船只及官員并無換帖宴會、制造萬民傘等”[3]亦在奏報之列。而1948年9月通過的 《決議》則對請示報告制度的內容作出詳盡說明，涵蓋政治、經(jīng)濟、軍事、文化、黨務等六大類五十余項事務。在中共建政之后，又作出進一步擴展，包括擁有財產(chǎn)、社會職務等個人主要事宜亦被納入請示報告的內容之列。

3.對報告內容、時間、方式等有明確限定。盡管在涵蓋內容上十分廣泛，但奏折制度與請示報告制度對于報告的內容、時間、方式等亦有明確限定，從而體現(xiàn)出制度所具有的規(guī)范性。乾隆年間對大臣上奏的內容及時間等有明確規(guī)定。乾隆五十八年時，規(guī)定將無關緊要事件一律以題本上奏，而若“實系重要急務，原仍許其隨時專折具奏”[4]，以使奏折內容進一步優(yōu)化。同時，亦曾數(shù)次申斥“并無專行陳奏事件”[5]及長期不上奏者。在《關于建立報告制度的指示》中，要求各地“每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告”。報告除介紹情況本身外，須包括“發(fā)生的問題與傾向，對于這些問題和傾向的解決方法”[6]。在1948年9月的 《決議》中，又對各項內容的請示報告范圍及程度作出具體說明。而各地執(zhí)行過程中亦注意對有關方面作進一步規(guī)范。如華北局就對請示報告中“只限于一般的、技術的、零碎的、不關重要的東西”[7]的現(xiàn)象提出批評。在建政之后，相關規(guī)定得到進一步完善，諸如一事一文、言簡意賅、條理清楚等成為請示報告時的基本規(guī)范，并得到普遍執(zhí)行。

4.不具備最終決定力。在經(jīng)歷了體制化過程之后，奏折制度與請示報告制度都成為官方公文系統(tǒng)的組成部分。但僅具咨詢參考功能，而無最終決定力。奏折上的朱批由皇帝所寫，代表皇帝意志；但系針對具體事宜而發(fā)，屬于行政指導意見。因此不具有法的普適性，其法理地位亦不可與正式詔令相提并論。早在雍正年間，即規(guī)定官員奉到皇帝所批奏折后，不得以之作為最后定案，須以正式諭令為準。而如上文所述，在1945年中共七大通過的黨章中，亦規(guī)定對于全國性質的問題，在中央發(fā)布正式?jīng)Q定前，各地不得自由發(fā)布意見和決定。1948年9月通過的《決議》則進一步明確對于中央已決定的事宜，如有不同意見，“可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改”。中央未決定的事宜，可提出建議，但應“請求中央決定公布，或由中央批準，用地方名義發(fā)表”[8]。上述規(guī)定將奏折制度與請示報告制度的效力限定在一定范圍內，亦使其內容無法對全社會完全公開。這一方面滿足了保密的需要，也確保了權力的適度集中，促進了行政效率的提升。

二、奏折制度與請示報告制度的主要差異

1.信息流通路徑不同。從奏折制度與請示報告制度各自的規(guī)定可以看出：二者所設計的信息流通路徑存在明顯不同。奏折制度起源于親近官員向皇帝個人所上呈的私人秘密文書，幾乎所有信息皆流向皇帝這一最后終端。因此，無論在具奏主體、傳送辦法、文書形式等方面如何完善，都是為了使信息能夠及時、準確地直接匯集到皇帝本人。同時，一省一地往往多人擁有上折言事權，其信息收集與傳送的渠道皆直接通向皇帝；彼此之間則互相隔絕。而請示報告制度的信息流通則呈現(xiàn)出明顯的層次性。這表現(xiàn)為除了許多重大信息必須直接傳送至中央一級組織外，地方各級組織亦可接收并處理一定的信息。如1948年6月頒布的《規(guī)定》中，指出某些具有地方性、局部性的信息可以先向上一級黨委請示報告，而不必直接送往中央。在決定某些處于上級指示范圍內的言論是否可發(fā)布時，宣傳部門甚至無須每次都向上級請示，只需要同級黨委的同意即可。

2.信息的區(qū)分度不同。奏折制度與請示報告制度中信息流通路徑的不同使二者的信息區(qū)分度亦產(chǎn)生差異。在奏折制度中，由于信息直接流向皇帝，因此信息的區(qū)分度較差，皇帝需要親自處理所有的信息，并作出決斷。雍正帝對所上奏折“皆親自覽閱批發(fā)，從無滯留，無一人贊襄于左右”[9]，僅雍正元年即朱批奏折2000余件。至乾隆時期，雖然引入辦事大臣等協(xié)助皇帝處理奏折，但皇帝仍需對每件奏折作親自處理。如對折內事務已有決定，可令大臣直接擬旨，擬旨完畢后還需再進呈御覽。如未有明確意見，則需與大臣當面商討。而在請示報告制度中，則對信息作有效區(qū)分。在1954年頒布的《決定》中，要求向中央呈報的信息應嚴格區(qū)分為請求批示和報告兩種性質。需要上級作出明確指示的屬于請示，并且要注明請求批示及需要何人或何部門批示；屬于情況介紹的屬于報告，一律不寫“請求指示”一類的字樣，中央亦不對此作批示。這對信息作了有效分流，也提高了信息處理的效率。

3.信息呈報者的主體性程度不同。由于在信息區(qū)分度上存在差異，信息呈報者在兩種制度中的主體性程度亦因此而不同。在奏折制度中，由于所有的信息都須直接經(jīng)由皇帝處理，因此信息呈報者難以對其施加實質性影響。雍正帝每件奏折皆本人親批，下屬不得置一辭。即使在制度已較為完善的乾隆年間，亦必須以皇帝的朱批作為最終形成諭旨的依據(jù)。而請示報告制度則賦予信息呈報者一定的主體性。一方面，在呈報的過程中鼓勵呈報者發(fā)揮主體性。1948年9月的《決議》中要求請示報告“不是平鋪直敘地敘述過程，要能說明工作動態(tài)，發(fā)現(xiàn)工作中產(chǎn)生的問題和傾向，及其癥結之所在與解決之方法”[10]。建政以后，亦要求“在提供每一具體事例的時候，應該有分析有批判”[11]。另一方面，呈報者亦可對最終的決策產(chǎn)生實質性影響。如1948年6月6日，鄧小平為中原局起草了 《貫徹執(zhí)行中共中央關于土改和整黨的工作指示》，提出一套針對新解放區(qū)的土改與整黨工作的具體政策。中共中央隨即向各區(qū)批轉這一《指示》。毛澤東認為“有了中原局這個文件，中央就不需要再發(fā)此類文件了”[12]。

4.個人化色彩的差異。奏折制度與請示報告制度的根本不同體現(xiàn)在個人化程度的差異上。前者起源于近臣對皇帝的私密文書，并始終帶有濃厚的個人化色彩。這表現(xiàn)為對信息保密性的高度重視以及對上奏者范圍的限制等方面。奏折的內容始終只允許在小圈子內傳播。雍正帝反復對上奏者強調保密的重要性，認為“若不能密，不如不奏也”[13]。乾隆年間要求重要奏折不得假手他人書寫，彼此間不得互相打聽，奏折及朱批內容不得于題本中公開引用。而具有上奏資格者的范圍雖然數(shù)次擴大，但最為了解民情的下層官員卻始終無上奏權。皇帝一直將個人信息來源固定于為其所熟悉的中高級官員之中。一系列制度化措施的結果是令所有重大事務都須先由奏折向皇帝請示，對奏折的批示也無須與大臣商議。中樞行政機構最終被架空，淪為皇帝個人的文書班子。奏折亦成為高度個人化的統(tǒng)治工具。而請示報告制度的對象自一開始即為組織。通過信息的嚴格區(qū)分、層次性傳播及對呈報者主體作用的發(fā)揮，請示報告制度為組織內部集體智慧的發(fā)揮提供了載體。而隨著時代的發(fā)展，這一制度的內涵也不斷豐富，一般個人亦可就自身的個性化信息對相應的上一級組織作請示報告。從而形成了有序流動、彼此互動的立體化架構，而非主要依靠個人意志維持運轉的封閉系統(tǒng)。

三、結語

奏折制度與請示報告制度所處的時代在時間上前后相接，同時也發(fā)生了深刻的變化。因此二者之間存在共性與差異是外部環(huán)境及相關因素制約影響下的必然結果。二者彼此之間有所繼承與創(chuàng)新，也對信息傳遞、文書處理等方面產(chǎn)生了巨大的影響。這反映出中共所推行的制度改革對人類信息活動及文書工作的獨特貢獻。

[1]中國共產(chǎn)黨黨章（中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會1945年6月11日通過）[G]·中共中央組織部組織局.民主集中制理論與實踐.北京：黨建讀物出版社，1994:71.

[2]清高宗實錄：卷一二九五[M].乾隆五十二年十二月.

[3]清高宗實錄：卷六九一[M].乾隆二十八年七月.

[4]清高宗實錄：卷一四八一[M].乾隆六十年六月.

[5]清高宗實錄：卷八九〇[M].乾隆三十六年八月.

[6]毛澤東.毛澤東選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1991:1264.

[7]中共中央華北局辦公廳.中共中央華北局重要文件匯編（第一卷）[M].中共中央華北局辦公廳編印，1954:48.

[8]關于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議 [G]·中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921-1949）（第25冊）.北京：中央文獻出版社，2011:526.

[9]清世宗實錄:卷九六[M].雍正八年七月.

[10]關于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議 [G]·中共中央文獻研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻選編（1921-1949）（第25冊）.北京：中央文獻出版社，2011:528

[11]健全請示報告制度[G]·《人民日報社論全集》編寫組.人民日報社論全集（國民經(jīng)濟恢復和社會主義改造時期）.北京：人民日報出版社，2013:88.

[12]毛澤東、鄧小平關于根據(jù)地工作的來往文電選載[J].黨的文獻，1994（4）:31.

[13]朱批諭旨.李秉忠奏折[M].雍正七年三月初十日折朱批.

責任編輯：馬俊

2017-02-03

顧亞欣，揚州大學社會發(fā)展學院講師，博士。