季衛(wèi)東

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)、教授

韋伯的憲法設(shè)計(jì)與國(guó)家監(jiān)督體制
——蒙森《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》閱讀筆記

季衛(wèi)東

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長(zhǎng)、教授

一、政體建構(gòu)的兩種模式

距今一百多年之前，面對(duì)世界局勢(shì)的激變以及德國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)，馬克斯·韋伯（Max Weber）發(fā)表了一系列論述，提出了自己關(guān)于憲法秩序的設(shè)計(jì)方案。梳理他的各種主張，可以歸結(jié)到一個(gè)作為出發(fā)點(diǎn)的命題，即大國(guó)崛起需要強(qiáng)有力的領(lǐng)袖，同時(shí)也需要領(lǐng)袖享有民意充分認(rèn)可的權(quán)威；同時(shí)為了防止領(lǐng)袖在借助煽動(dòng)技巧與民粹主義互動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)走火入魔的現(xiàn)象，還需要對(duì)政體進(jìn)行理性的制度安排，以切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和個(gè)人自由。

德國(guó)著名歷史學(xué)家沃爾夫?qū)っ缮╓olfgang J. Mommsen）的著作《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治1890—1920》1［德］沃爾夫?qū).蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治1890—1920》（以下簡(jiǎn)稱蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》），閻克文譯，中信出版集團(tuán)2016年版，第189、337頁(yè)。通過(guò)細(xì)致的實(shí)證研究告訴我們，在韋伯看來(lái)，這樣的體制機(jī)制設(shè)計(jì)方案主要有兩種模式：第一，強(qiáng)調(diào)官僚系統(tǒng)的工具理性，如德國(guó)普魯士行政機(jī)器。當(dāng)然還有“二戰(zhàn)”后日本形成的官僚支配。或多或少，也有些類似秦代李斯提出的“以法為教、以吏為師”2有關(guān)背景和思想內(nèi)容，參見(jiàn)《史記·李斯列傳》。思路。第二，強(qiáng)調(diào)議會(huì)系統(tǒng)的問(wèn)責(zé)理性或者批判理性，特別是對(duì)職業(yè)政治家的訓(xùn)練和甄別以及對(duì)官僚系統(tǒng)的監(jiān)督。韋伯主張的是后一種模式，認(rèn)為隨著職業(yè)官僚在現(xiàn)代國(guó)家扮演越來(lái)越重要的角色，對(duì)他們的有效監(jiān)督只能借助于一個(gè)強(qiáng)大的議會(huì)3韋伯甚至把用質(zhì)詢權(quán)武裝起來(lái)的議會(huì)看作抗衡行政官僚的唯一有效的力量。參閱蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第189、337頁(yè)。；這是確保政治活力和創(chuàng)造性、避免社會(huì)被關(guān)進(jìn)科層制的未來(lái)“鐵籠”的一條理想途徑。

不難想象，第一種模式的困境是，官僚機(jī)構(gòu)和群體一旦尾大不掉，或者懶政瀆職，就會(huì)使君主或者政治領(lǐng)袖難以駕馭，也會(huì)使人民飽受壓榨。為此需要統(tǒng)治者通過(guò)特殊的手段或者精巧的行政機(jī)器加強(qiáng)監(jiān)督。僅就中國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)而言，從秦代的御史大夫、漢代的十三州刺史、唐代的御史臺(tái)、宋代的監(jiān)司，職責(zé)都是監(jiān)控百官。另一方面，為了防止監(jiān)督官的勢(shì)力也趁機(jī)坐大，制度設(shè)置者除了使之與行政系統(tǒng)區(qū)隔而不授予實(shí)權(quán)之外，往往還會(huì)按照不同職責(zé)而分立崗位加以限制，如宋代負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)察的轉(zhuǎn)運(yùn)使（漕司）、負(fù)責(zé)司法監(jiān)察的提點(diǎn)刑獄（憲司）、負(fù)責(zé)軍事監(jiān)察的經(jīng)略安撫使（帥司）以及負(fù)責(zé)地方財(cái)政監(jiān)察的提舉常平倉(cāng)事（倉(cāng)司）。

但是，因?yàn)楸O(jiān)察官如有意愿，他們可以行使的潛在權(quán)限的確非常大，所以要想讓他們僅僅停留在監(jiān)督的虛職上，甚至還冒著未來(lái)某個(gè)時(shí)刻忽而被視為冗員的風(fēng)險(xiǎn)，這其實(shí)是極其困難的。只要有機(jī)會(huì)，監(jiān)察官很容易搖身一變，成為握有實(shí)權(quán)的行政官。例如，刺史逐漸取地方首腦而代之的事實(shí)，在歷史上也并非偶然的孤證。漕司、憲司、倉(cāng)司等后來(lái)也都陸續(xù)蛻變成了錙銖計(jì)較的理財(cái)機(jī)關(guān)（注意：甚至連司法監(jiān)察部門(mén)也不例外），造成權(quán)責(zé)交錯(cuò)、“疊床架屋”的格局。鑒于這類流弊，南宋時(shí)期的學(xué)者葉適（1150—1223）曾抨擊當(dāng)時(shí)已經(jīng)顯露出來(lái)的“監(jiān)司之害”4葉適：《水心文集》第三卷“監(jiān)司”篇。，陳詞說(shuō)理頗懇切，對(duì)當(dāng)今中國(guó)思考政治體制改革仍然不乏啟迪之處。與此形成對(duì)照的是，“二戰(zhàn)”后日本的對(duì)策則是讓各部委圍繞有限的行政資源進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)而提高效率，同時(shí)通過(guò)科層制的串珠式攻守交替來(lái)編制預(yù)算，通過(guò)官員和僚屬互相依法制衡來(lái)進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控5詳見(jiàn)［日］村松岐夫：《日本的行政——活動(dòng)型官僚制的變貌》，東京中央公論社1994年版。。

韋伯固然承認(rèn)官僚機(jī)構(gòu)在技術(shù)上、效率上可謂最發(fā)達(dá)的統(tǒng)治形式，但認(rèn)為從官僚系統(tǒng)本身永遠(yuǎn)不可能產(chǎn)生能夠有效地確定政治目標(biāo)并約束行政組織的真正領(lǐng)袖6蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第167、169頁(yè)。。在他看來(lái)，一個(gè)強(qiáng)大的議會(huì)可以成為理想的鍛煉和選擇政治領(lǐng)袖的場(chǎng)所。或者如卡爾·施密特（Carl Schmitt）所理解的那樣，韋伯的議會(huì)制概念其實(shí)也是把領(lǐng)袖人物推上國(guó)家權(quán)力巔峰的手段，盡管他同時(shí)也主張通過(guò)直選制讓總統(tǒng)獲得抗衡議會(huì)而直接訴諸民意的權(quán)力和權(quán)威7同上書(shū)，第329頁(yè)。參閱［德］卡爾·施密特：《憲法學(xué)說(shuō)》，劉鋒譯，世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2005年版，第337頁(yè)。。然而韋伯還憂慮一旦德國(guó)的“半吊子政治家”和既得利益集團(tuán)無(wú)法承擔(dān)政治責(zé)任，官僚群體就會(huì)趁機(jī)攫取統(tǒng)治權(quán)，形成官僚支配格局，進(jìn)而把社會(huì)逐步引進(jìn)一個(gè)由堅(jiān)固的形式規(guī)則所鑄造的“鐵籠”。因此，在他看來(lái)，議會(huì)最重要的任務(wù)就是對(duì)官僚系統(tǒng)發(fā)揮政治功能加以監(jiān)控，同時(shí)又通過(guò)司法的控告和審查程序把政治問(wèn)題置于公開(kāi)的聚光燈下，以防止暗盤(pán)交易和結(jié)構(gòu)性腐敗8蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第171頁(yè)。。可惜他在著述中對(duì)司法審查的制度設(shè)計(jì)始終語(yǔ)焉不詳。

韋伯的理想是確立富有創(chuàng)造性的、負(fù)責(zé)任的政治家的“個(gè)人統(tǒng)治”，并且使作為精英的領(lǐng)袖的能動(dòng)性、少數(shù)原則以及政黨統(tǒng)治能夠建立在最大限度民意的基礎(chǔ)之上。為此，他試圖通過(guò)聯(lián)邦參議院的議會(huì)化和民主直選制來(lái)尋找一種能夠讓政治領(lǐng)袖人物進(jìn)行統(tǒng)治的憲政手段9蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第182頁(yè)。。因而韋伯倡導(dǎo)的第二種模式的基本特征就是議會(huì)主導(dǎo)與領(lǐng)袖主導(dǎo)并行和互相制衡的雙峰結(jié)構(gòu)，其基本宗旨在于通過(guò)議會(huì)系統(tǒng)對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并借助議會(huì)的質(zhì)詢權(quán)來(lái)抗衡官僚系統(tǒng)的因循守舊以及瀆職行為，用以克服當(dāng)時(shí)德國(guó)政治出現(xiàn)的議會(huì)多極化（小黨林立）和無(wú)力化（官僚本位）的偏頗。在韋伯看來(lái)，來(lái)自議會(huì)的外部監(jiān)督權(quán)除了主要針對(duì)官僚群體外，同時(shí)還應(yīng)不斷提醒政治領(lǐng)袖記住自己的責(zé)任，一旦政治領(lǐng)袖不稱職、失去人民的信任，就要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉或不留情面的彈劾程序把他們淘汰出局10同上書(shū)，第185頁(yè)。。這就是韋伯領(lǐng)袖直選民主制的思路，與孟子革命論的思路頗有那么一點(diǎn)靈犀相通之處。

二、卡里斯瑪領(lǐng)袖與民主直選制

在某種意義上可以說(shuō)，韋伯所設(shè)想的職業(yè)政治家，必須具有類似企業(yè)家那樣的氣質(zhì)和進(jìn)取心，為了權(quán)力而開(kāi)展激烈的競(jìng)爭(zhēng)，從而使大國(guó)崛起以及民族文化價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)能力和創(chuàng)新能力11同上書(shū)，第45—49、248頁(yè)。。無(wú)獨(dú)有偶，強(qiáng)調(diào)企業(yè)家精神的約瑟夫·熊彼特（Joseph Alois Schumpeter）對(duì)民主的定義就是“競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”12［奧］約瑟夫·熊彼特：《資本主義、社會(huì)主義與民主》，吳良健譯，商務(wù)印書(shū)館1999年版，第5、395頁(yè)。。還有安東尼·唐斯（Anthony Downs）提出“政治市場(chǎng)”論，都是所見(jiàn)略同。唐斯明確說(shuō)過(guò)，“民主政治中的政治家與經(jīng)濟(jì)中追求利潤(rùn)的企業(yè)家是類似的。為了實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人目的,他們制定他們相信能獲得最多選票的政策,正像企業(yè)家生產(chǎn)能獲得最多利潤(rùn)的產(chǎn)品一樣”13［美］安東尼·唐斯：《民主的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，姚洋等譯，上海人民出版社2005年版，第295頁(yè)。。然而韋伯與熊彼特、唐斯不同的是，他所理解的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與民族的權(quán)力或者民族作為命運(yùn)共同體的自由意志是密切聯(lián)系在一起的，因此或多或少帶有帝國(guó)主義色彩14參閱蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第55頁(yè)。。而他渴望卡里斯瑪領(lǐng)袖行使權(quán)力的政治 訴求與自由主義的價(jià)值取向之間的矛盾，在社會(huì)進(jìn)化論式競(jìng)爭(zhēng)、斗爭(zhēng)的層面，或者說(shuō)在自由主義歷史觀的層面，實(shí)際上是能夠被揚(yáng)棄的15同上書(shū)，第63頁(yè)。。

毫無(wú)疑問(wèn)，韋伯不是那種陶醉在大眾熱血沸騰的興奮當(dāng)中的民主主義者，更不是那種盲目崇拜獨(dú)裁者和權(quán)力的市儈庸人。正如蒙森所指出的那樣，“馬克斯·韋伯對(duì)于純權(quán)力政治的意識(shí)形態(tài)是完全排斥的”，他也“同樣強(qiáng)烈反對(duì)一切基于信念倫理的政治意識(shí)形態(tài)”16同上書(shū)，第47—48頁(yè)。。韋伯對(duì)卡里斯瑪型支配的擁護(hù)主要基于認(rèn)識(shí)論上的兩個(gè)前提條件：（1）只有這樣才能使權(quán)力真正成為激勵(lì)創(chuàng)造性社會(huì)行動(dòng)以及實(shí)現(xiàn)民族文化價(jià)值的工具；（2）只有這樣才能按照獨(dú)任制的原理來(lái)向領(lǐng)袖進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)，從而使政治家按照明確的信念斟酌自己的責(zé)任、對(duì)自己的行動(dòng)進(jìn)行理性計(jì)算。正是在這樣的意義上，他把責(zé)任倫理視為一切政治行動(dòng)的基礎(chǔ)，同時(shí)也必然重視某種監(jiān)察體制的樹(shù)立。就“選擇自由、責(zé)任自負(fù)”這一點(diǎn)而言，韋伯在呼喚卡里斯瑪領(lǐng)袖和激活帝國(guó)主義元素的同時(shí)，其實(shí)始終堅(jiān)持了自由主義立場(chǎng)。這是一種肯定權(quán)力而不是否定權(quán)力的自由主義立場(chǎng)，一種高度個(gè)人化和強(qiáng)調(diào)少數(shù)原則的自由主義立場(chǎng)。

但是，在強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任的對(duì)稱性這一點(diǎn)上，韋伯提倡基于直選制的強(qiáng)大領(lǐng)袖與基于質(zhì)詢權(quán)的強(qiáng)大議會(huì)相對(duì)峙的二元論，其實(shí)也可以構(gòu)成另類的民主政治形態(tài)，或者說(shuō)糾纏于公投和集權(quán)的辯證關(guān)系之中的民主政治秩序17同上書(shū)，第344、349頁(yè)。。正是在這一點(diǎn)上，韋伯不僅可以被定位為威廉共和制的元老，而且也還可以被奉為魏瑪民主制之父。當(dāng)然，韋伯式憲法設(shè)計(jì)的成功有賴于各種權(quán)力（足以制約議會(huì)的帝國(guó)總統(tǒng)、中央集權(quán)化的帝國(guó)議會(huì)、反中央集權(quán)的聯(lián)邦議會(huì)、議會(huì)內(nèi)閣以及莫衷一是的政黨政治家）與社會(huì)文化之間微妙而脆弱的平衡。至少在韋伯那里，這樣的憲法設(shè)計(jì)保持了高度的平衡感，盡管有時(shí)讓人感到具有內(nèi)在矛盾和強(qiáng)大的張力。韋伯需要的正是這種張力以及相應(yīng)的創(chuàng)造性勢(shì)能和轉(zhuǎn)機(jī)。但是，各種勢(shì)力一旦不能保持必要的平衡，或者陷入極端平衡的陷阱而無(wú)法作出公共事務(wù)的決定，政治就很有可能迅速滑向類似法西斯主義那樣的深淵——德國(guó)后來(lái)的歷史演變已經(jīng)證明了這種憲法設(shè)計(jì)上的卡里斯瑪領(lǐng)袖獨(dú)斷專行與民粹主義的煽動(dòng)性共振的風(fēng)險(xiǎn)及其所能帶來(lái)的極其嚴(yán)重的不利后果和危害。

三、民主直選制對(duì)法治信念的沖擊

既然因直選民主而產(chǎn)生的領(lǐng)袖享有極其強(qiáng)大的權(quán)力以及基于全民投票結(jié)果的“革命正當(dāng)性”權(quán)威，如何用恒久的正義理念和確定的規(guī)范思維方式來(lái)防止領(lǐng)袖的主觀任意性以及獨(dú)裁傾向就是一個(gè)非常重要的課題。托克維爾早就富有遠(yuǎn)見(jiàn)地指出，多數(shù)派專制的危險(xiǎn)來(lái)自全民投票制以及平等的思想，而抑制這種危險(xiǎn)的制度安排就是地方分權(quán)、法律職業(yè)團(tuán)體以及司法審查制度、新聞和結(jié)社的自由。尤其值得重視的是司法審查，構(gòu)成了防止立法權(quán)的跋扈（即多數(shù)派專制）的最有力武器18詳見(jiàn)［法］夏爾·阿列克西·德·托克維爾：《論美國(guó)的民主》（上卷），董果良譯，商務(wù)印書(shū)館1988年版。。令人非常遺憾的是，到20世紀(jì)前半葉為止，韋伯的理論和德國(guó)的現(xiàn)實(shí)卻都在默認(rèn)甚至縱容人民主權(quán)論和法治國(guó)家論的解構(gòu)，盡管魏瑪憲政締造者們始終試圖建立起一個(gè)“民主主義法治國(guó)家”的基本架構(gòu)19蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第348頁(yè)。。

由于韋伯始終強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立的研究立場(chǎng)和方法，所以他不可能基于自然法或者某種普世主義原則來(lái)考慮政治問(wèn)題，這就勢(shì)必助長(zhǎng)純粹法律實(shí)證主義的傾向20同上書(shū)，第385頁(yè)。。在某種意義上，他也可以被認(rèn)為是批判法學(xué)的鼻祖。他嚴(yán)厲批判了作為西歐法學(xué)主流的自由主義法治國(guó)家理論，徹底否定了法治秩序的自然權(quán)—自然法的思想基礎(chǔ)。他斷定“自然法原理已經(jīng)喪失了提供法律依據(jù)的能力”21語(yǔ)出韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，轉(zhuǎn)引自蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第385頁(yè)。，因此，所有法律規(guī)則都不過(guò)是缺乏神圣性的技術(shù)裝置，都可以按照目的理性進(jìn)行概念計(jì)算以及不受限制地進(jìn)行重構(gòu)。20世紀(jì)各國(guó)的歷史進(jìn)程已經(jīng)證明，無(wú)論是多數(shù)派的專制，還是少數(shù)派的專制，無(wú)論是體制派的專制，還是反體制派的專制，統(tǒng)統(tǒng)都是因?yàn)闆](méi)有法治而產(chǎn)生的。鑒于這樣的問(wèn)題，后來(lái)有美國(guó)學(xué)者西奧多·羅威（Theodore J.Lowi）在《自由主義的終結(jié)》一書(shū)中提倡“依法的民主主義”，特別強(qiáng)調(diào)如下幾點(diǎn)內(nèi)容：第一，政府必須依法辦事，而法律規(guī)則必須由議會(huì)制定；第二，對(duì)議會(huì)立法仍然需要進(jìn)行審查和監(jiān)督，為此需要法律之上的高階規(guī)范以及違憲審查；第三，依法的民主主義可以把人民與政府之間的矛盾納入體制當(dāng)中，并通過(guò)法律修改的方式加以調(diào)整和解決22See Theodore J.Lowi,The End of Liberalism:The Second Republic of the United States,2nded.,New York:W.W. Norton & Company, 1979.。

韋伯認(rèn)為，不僅法治國(guó)家的概念不再值得信仰，甚至連主權(quán)在民的理論也是可以質(zhì)疑的，因?yàn)檫@種理論無(wú)視了一個(gè)基本事實(shí)：任何統(tǒng)治都是由領(lǐng)袖和寡頭組織實(shí)際操作的，關(guān)鍵只是采取什么方式選擇領(lǐng)袖23蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第386頁(yè)。。換言之，決定者與受決定影響者之間的差異不會(huì)因?yàn)槊裰鲄⑴c程序而消失［正如尼克拉斯·盧曼（Niklas Luhman）后來(lái)所主張的那樣24［德］尼克拉斯·盧曼：《風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)學(xué)》，小松丈晃譯，東京新泉社2014年版，第178—179頁(yè)。］，試圖通過(guò)民主來(lái)消除人對(duì)人的統(tǒng)治的設(shè)想無(wú)論多么精致都是一種烏托邦。只有在很小的政治單元，直接民主的形式才是可能的，因而人民自治也才具有現(xiàn)實(shí)可行性；大國(guó)決策機(jī)制的核心是統(tǒng)治，是對(duì)民眾的統(tǒng)治，因而民主化的意義只能是統(tǒng)治班子的縮小、政黨領(lǐng)袖之間競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)以及領(lǐng)袖的直接統(tǒng)治。正是在這樣的語(yǔ)境里，韋伯、施密特以及魏瑪憲政締造者們把總統(tǒng)（即“當(dāng)選的君主”）定位為“憲法的守護(hù)者”，但是在這里，憲法只是一套實(shí)用性的游戲規(guī)則25蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第395頁(yè)。。而魏瑪憲政失敗給我們留下的最大教訓(xùn)就是：僅憑投票即便是全民投票、即便是反復(fù)的全民投票，并不能完全防止專制，憲法設(shè)計(jì)的關(guān)鍵在于通過(guò)分權(quán)和法治來(lái)制約政黨及其領(lǐng)袖的權(quán)力。

在韋伯的憲法設(shè)計(jì)里，分權(quán)原理主要體現(xiàn)為議會(huì)民主制的兩種功能：選擇政治領(lǐng)袖以及監(jiān)督不擔(dān)任領(lǐng)袖職責(zé)的純技術(shù)意義上的行政官僚26同上書(shū)，第388頁(yè)。。因?yàn)轫f伯特別強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)袖的創(chuàng)造進(jìn)取心和行使權(quán)力的自由度，所以議會(huì)對(duì)領(lǐng)袖的制約實(shí)際上只表現(xiàn)為就結(jié)果進(jìn)行事后的責(zé)任追究。由此可見(jiàn)，在日常的政治生活中，議會(huì)能夠名副其實(shí)獨(dú)自發(fā)揮的功能只有一個(gè)，即監(jiān)督行政權(quán)，特別是議會(huì)通過(guò)質(zhì)詢權(quán)來(lái)監(jiān)控官僚群體27同上書(shū)，第389頁(yè)。。換一種表述方式，通過(guò)議會(huì)制約官僚系統(tǒng)（而不是官僚系統(tǒng)的自我監(jiān)督、互相監(jiān)督以及內(nèi)部控制方式）的國(guó)家監(jiān)察體制就是韋伯最核心的分權(quán)思想，其實(shí)質(zhì)也是一套實(shí)用性的游戲規(guī)則。這種分權(quán)機(jī)制在規(guī)則之治的意義上固然是與法律秩序密切聯(lián)系在一起的，但兩者都缺乏內(nèi)在神圣性，因此很容易被政治領(lǐng)袖以緊急狀態(tài)、例外等借口而輕松打發(fā)掉。

四、卡里斯瑪領(lǐng)袖與政黨機(jī)器的悖論

通過(guò)直選產(chǎn)生的卡里斯瑪領(lǐng)袖固然享有基于投票結(jié)果的“革命正當(dāng)性”權(quán)威，但在行使權(quán)力時(shí)需要科層制的支撐力量，否則領(lǐng)袖的大權(quán)就將成為“空中樓閣”。在韋伯的憲法設(shè)計(jì)中，卡里斯瑪領(lǐng)袖的權(quán)力基礎(chǔ)主要有兩個(gè)，即通過(guò)議會(huì)內(nèi)閣從事行政運(yùn)作和通過(guò)政黨機(jī)器從事政治運(yùn)作。他認(rèn)為，具有卡里斯瑪素質(zhì)的政治領(lǐng)袖應(yīng)該利用煽動(dòng)群眾的手段來(lái)爭(zhēng)取群眾的支持和擁戴，從而登上政黨機(jī)器的頂端，但政黨并非獲得領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的目標(biāo)而只是一種手段，只是偉大政治家為了自己的宏偉目標(biāo)爭(zhēng)取人民支持的工具。韋伯最擔(dān)心的是由政黨機(jī)器產(chǎn)生的政治家所面臨的“卡里斯瑪被閹割”的風(fēng)險(xiǎn)，但他仍然相信一個(gè)政黨越是組織得像一部機(jī)器，就越需要一個(gè)偉大的領(lǐng)袖，并且越愿意支持這個(gè)領(lǐng)袖28同上書(shū)，第390頁(yè)。。在這里，我們可以觀察到卡里斯瑪與科層制化的政黨機(jī)器相反相成的悖論。只要卡里斯瑪領(lǐng)袖能夠挾政黨機(jī)器而治，那就不必懷疑他對(duì)議會(huì)內(nèi)閣運(yùn)作的有效控制。

也正是在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)基于直接民選的領(lǐng)袖支配與挾持政黨機(jī)器的領(lǐng)袖支配之間居然只是隔了一層窗戶紙。怎樣才能防止民意或者領(lǐng)袖的卡里斯瑪性被政黨機(jī)器所閹割？這是韋伯的憲法設(shè)計(jì)方案不得不面對(duì)的問(wèn)題，而20世紀(jì)后半葉的世界趨勢(shì)卻是政黨機(jī)器變得越來(lái)越強(qiáng)大，既得利益集團(tuán)占有越來(lái)越明顯的優(yōu)勢(shì)。少數(shù)卡里斯瑪領(lǐng)袖曾經(jīng)試圖通過(guò)政黨自我革命（如日本自民黨原黨魁小泉純一郎提出“砸碎自民黨”的口號(hào)開(kāi)啟熒屏政治時(shí)代，直接訴諸民意支持）、自我退場(chǎng)（如美國(guó)共和黨候選人特朗普在缺乏政黨支持條件下憑借民粹主義情緒贏得總統(tǒng)大選）等各種方式來(lái)打破逐漸僵化的政治格局，試圖別開(kāi)生面，但結(jié)果似乎都并不很理想。這就證明民主政治的理想如果要擺脫上述悖論以及兩難境地，訴諸卡里斯瑪領(lǐng)袖的煽動(dòng)力不僅沒(méi)有什么顯著的效果，甚至還可能帶來(lái)更大的危險(xiǎn)。

在上述背景下，我們有必要重新認(rèn)識(shí)對(duì)卡里斯瑪領(lǐng)袖的監(jiān)督和對(duì)官僚群體的監(jiān)督，也就是說(shuō)，有必要重新認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制的意義。因?yàn)楦鶕?jù)麥迪遜主義的核心命題，如果沒(méi)有監(jiān)督，特別是外部監(jiān)督，任何個(gè)人或者組織都有可能在有意或者無(wú)意之間走上專制主義道路。迄今為止獲得廣泛認(rèn)可的重要學(xué)說(shuō)和客觀史實(shí)都在反復(fù)提醒我們，當(dāng)立法、行政、司法的所有權(quán)限都集中在某一個(gè)人或者組織手里時(shí)，就意味著排除監(jiān)督。因此，監(jiān)督必須立足于分權(quán)原理和法治原理。

總之，韋伯的憲法設(shè)計(jì)是把選擇領(lǐng)袖和監(jiān)督官僚系統(tǒng)的任務(wù)交給議會(huì)，與這種強(qiáng)大的議會(huì)并駕齊驅(qū)的則是凱撒式的“選戰(zhàn)獨(dú)裁者”29蒙森：《馬克斯·韋伯與德國(guó)政治》，第380頁(yè)。。在德國(guó)的政治發(fā)展過(guò)程中，韋伯關(guān)于強(qiáng)大議會(huì)的主張被忽視了，但他的卡里斯瑪領(lǐng)袖論卻像幽靈一樣孤零零地四處徘徊，結(jié)果是眼睜睜地看著希特勒在民眾的喝彩歡呼聲中登場(chǎng)，廢除魏瑪憲政的所有法律羈絆，實(shí)現(xiàn)了挾政黨機(jī)器而治的法西斯主義支配。在“二戰(zhàn)”結(jié)束后，德國(guó)法學(xué)界對(duì)那種純粹實(shí)證主義的法律秩序觀進(jìn)行了反思和批判，開(kāi)始重新強(qiáng)調(diào)自然法的正義理念、基本人權(quán)的保障、分權(quán)制衡的制度安排、具有實(shí)質(zhì)價(jià)值內(nèi)容的法治以及公正程序原則。