■文／翟紹果 嚴(yán)錦航

繳費(fèi)年限政策需合理設(shè)計(jì)

■文／翟紹果 嚴(yán)錦航

繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)費(fèi)率和繳費(fèi)年限是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵參數(shù)，對(duì)醫(yī)?；鸬钠椒€(wěn)運(yùn)行和醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。其中，繳費(fèi)年限政策特別是最低繳費(fèi)年限的確定和繳費(fèi)年限的計(jì)算方法在制度實(shí)際運(yùn)行中存在著一定的爭(zhēng)議，影響著制度的公平性與可及性。筆者基于職工醫(yī)保繳費(fèi)年限政策的實(shí)施現(xiàn)狀，分析其實(shí)施過程中的問題，提出完善政策的相關(guān)建議。

繳費(fèi)年限是待遇享受的約束機(jī)制

1998年《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》第六條規(guī)定“退休人員參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，個(gè)人不繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)”，這表明職工退休后不再繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，但可以享受基本醫(yī)保待遇。與此同時(shí)，該制度規(guī)定退休人員醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例高于在職職工。雖然個(gè)人不再繳費(fèi)，但其個(gè)人賬戶仍然保留，且個(gè)人賬戶的規(guī)模要比在職時(shí)更大。不難想象，隨著我國人口老齡化進(jìn)程加快，按照當(dāng)前的繳費(fèi)年限政策持續(xù)實(shí)施，實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)將相對(duì)減少而享受醫(yī)保待遇人數(shù)相對(duì)增多，將會(huì)給醫(yī)?；饚砭薮筘?cái)務(wù)壓力。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十七條規(guī)定“參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國家規(guī)定年限的，退休后不再繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，按照國家規(guī)定享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇”，這表明退休不再繳費(fèi)是有前提條件的，即累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到國家規(guī)定年限且按照法定退休年齡退休的參保職工才可不予繳費(fèi)。職工醫(yī)保將最低繳費(fèi)年限作為計(jì)算醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的重要依據(jù)，是待遇享受資格的約束機(jī)制，確保參保人員有足夠的繳費(fèi)年限，有助于醫(yī)保基金的平穩(wěn)運(yùn)行及醫(yī)保制度的公平發(fā)展。如果未依法繳費(fèi)者與繳費(fèi)者之間醫(yī)保待遇同等，就會(huì)造成同代之間的醫(yī)保不公平；退休人員繳費(fèi)不足，進(jìn)而影響醫(yī)保基金的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而造成代際之間的不公平。

《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然設(shè)置了最低繳費(fèi)年限，但沒有對(duì)基本醫(yī)療保險(xiǎn)具體的繳費(fèi)年限作出規(guī)定。鑒于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，人社部《實(shí)施〈中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第七條第一款規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)法第二十七條規(guī)定的退休人員享受基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇的繳費(fèi)年限按照各地規(guī)定執(zhí)行。”縱觀各地現(xiàn)行的醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限政策，一般都明確規(guī)定20—30年的累計(jì)繳費(fèi)年限，即“男性參保人員累計(jì)繳費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)不少于25—30年，女性參保人員累計(jì)繳費(fèi)年限應(yīng)當(dāng)不少于20—25年，達(dá)到或超過最低繳費(fèi)年限的參保人員退休后方可享受醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。”另外，各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)σ曂U費(fèi)年限的認(rèn)定有所差別，部分統(tǒng)籌區(qū)域規(guī)定只要個(gè)人滿足一定的條件就可將視同繳費(fèi)年限累加到最低繳費(fèi)年限中，但是部分地區(qū)規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)年限中視同繳費(fèi)年限的最高限額，甚至也有個(gè)別統(tǒng)籌地區(qū)出于醫(yī)?，F(xiàn)收現(xiàn)付的特點(diǎn)不設(shè)定視同繳費(fèi)年限?？傊U費(fèi)年限政策實(shí)施至今，在保障醫(yī)?；鹌椒€(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)醫(yī)保制度可持續(xù)發(fā)展等方面起到了重要作用，但是制度在實(shí)際運(yùn)行中仍出現(xiàn)諸多問題，導(dǎo)致醫(yī)保行政訴訟頻發(fā)。

政策設(shè)計(jì)弊端

最低繳費(fèi)年限區(qū)域差別大導(dǎo)致公平性降低。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，在醫(yī)保最低繳費(fèi)年限規(guī)定上差異較大。從同一省份各地區(qū)來看，2016年1月1日前，內(nèi)蒙古自治區(qū)不同統(tǒng)籌區(qū)之間繳費(fèi)年限最高為25年，最低為10年，差異較大。從不同省份之間來看差異也較大，山東威海市基本醫(yī)療保險(xiǎn)的最低繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）為男滿25年、女滿20年；陜西省西安市為男滿30年、女滿25年。不同地區(qū)繳費(fèi)年限不一致不僅會(huì)阻礙地區(qū)間勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，而且會(huì)導(dǎo)致醫(yī)保制度的公平性降低。

視同繳費(fèi)年限政策設(shè)計(jì)不盡合理?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中對(duì)視同繳費(fèi)年限政策并無明確規(guī)定，當(dāng)前各統(tǒng)籌區(qū)域?qū)嵤┑尼t(yī)保視同繳費(fèi)年限政策是引入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定。各統(tǒng)籌地區(qū)將基本醫(yī)保制度建立之前的工齡作為視同繳費(fèi)年限是有條件的。例如威海規(guī)定，只有自1999年5月起連續(xù)繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)或雖未連續(xù)繳納但補(bǔ)齊所欠繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的，其1999年5月以前符合國家規(guī)定的工齡才可視同醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限，與實(shí)際繳費(fèi)（含補(bǔ)繳）年限合并計(jì)算。視同繳費(fèi)年限一般允許累計(jì)計(jì)入繳費(fèi)年限，累計(jì)年限一般時(shí)間較長，主要為了防止參保過程中的機(jī)會(huì)主義行為。

此外，各地因歷史、經(jīng)濟(jì)狀況不一致導(dǎo)致統(tǒng)籌基金的結(jié)余存在地區(qū)不平衡性，從而在制定具體的視同繳費(fèi)年限政策上存在差異。因?yàn)閰⒈Ｕ邔?duì)醫(yī)保基金的實(shí)際貢獻(xiàn)度是通過實(shí)際繳費(fèi)年限體現(xiàn)的，部分地區(qū)在計(jì)算視同繳費(fèi)年限時(shí)規(guī)定了最高限額，從而保證待遇享受者有實(shí)際繳費(fèi)年限。例如江蘇規(guī)定，退休人員視同繳費(fèi)年限最長為男15年、女10年，職工必須具有實(shí)際繳費(fèi)情形，且實(shí)際繳費(fèi)年限在10年以上（含10年）。然而社會(huì)保險(xiǎn)以互助共濟(jì)為原則，因此再將實(shí)際貢獻(xiàn)作為退休人員享受待遇的門檻不盡合理。

累計(jì)繳費(fèi)年限的計(jì)算方法不盡科學(xué)。當(dāng)前，職工醫(yī)保累計(jì)繳費(fèi)年限計(jì)算方法有兩種：第一種是連續(xù)繳費(fèi)年限累計(jì)，指從職工達(dá)到退休年齡開始從后倒推連續(xù)參保的年限，如果不足最低年限規(guī)定，應(yīng)補(bǔ)足繳費(fèi)至最低年限；第二種是中斷參保繳費(fèi)年限累計(jì)，不論累計(jì)繳費(fèi)年限是否達(dá)到最低繳費(fèi)年限，現(xiàn)行政策都要求補(bǔ)繳中斷期間的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，然后將此前的繳費(fèi)年限連續(xù)計(jì)算，如果仍未達(dá)到最低繳費(fèi)年限，則參保人應(yīng)補(bǔ)足至最低繳費(fèi)年限，然后享受待遇。

第二種繳費(fèi)年限計(jì)算方式當(dāng)前存在較大爭(zhēng)議。計(jì)算繳費(fèi)年限時(shí)應(yīng)當(dāng)使用累計(jì)年限（包括連續(xù)繳費(fèi)的參保者及非自愿失業(yè)中斷繳費(fèi)的參保者），但是當(dāng)前政策執(zhí)行過程中不分人群，而是統(tǒng)一將“累計(jì)繳費(fèi)年限”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑B續(xù)累計(jì)繳費(fèi)年限”，這種繳費(fèi)年限計(jì)算方式對(duì)非自愿失業(yè)者是不合理的，因?yàn)檫@種計(jì)算方式完全忽略了其對(duì)統(tǒng)籌區(qū)醫(yī)?；鸬呢暙I(xiàn)程度。

需激勵(lì)參保積極性

設(shè)定繳費(fèi)年限政策并不是限制參保者權(quán)利，而是為了更好地保障其權(quán)利，科學(xué)的繳費(fèi)年限政策可以保障醫(yī)?；鹌椒€(wěn)運(yùn)行和醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展，從而激勵(lì)參保者的參保積極性。鑒于此，完善職工基本醫(yī)保繳費(fèi)年限政策，筆者建議：

統(tǒng)一最低繳費(fèi)年限，并與退休政策保持動(dòng)態(tài)平衡?；踞t(yī)療保險(xiǎn)制度是為了鼓勵(lì)個(gè)人持續(xù)參保促進(jìn)醫(yī)?；鸫H平衡而設(shè)計(jì)的，隨著老齡化進(jìn)程不斷加快，醫(yī)保繳費(fèi)年限動(dòng)態(tài)延長將是未來發(fā)展趨勢(shì)。醫(yī)保繳費(fèi)年限延長多少、如何科學(xué)延長？這是未來制定醫(yī)保政策需要考慮的重要問題。建議最低繳費(fèi)年限政策與退休政策保持動(dòng)態(tài)平衡，依據(jù)退休政策的調(diào)整及時(shí)調(diào)整繳費(fèi)年限政策，形成不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同人群漸進(jìn)式有差別的最低繳費(fèi)年限政策。此外，我國各地區(qū)自然條件和社會(huì)條件差異較大，因此最低繳費(fèi)年限應(yīng)在調(diào)研基礎(chǔ)上，采取精算方法，將人口預(yù)期壽命以及疾病譜的變化等因素考慮進(jìn)去平衡設(shè)計(jì)。設(shè)置統(tǒng)一的最低繳費(fèi)年限政策，有利于增強(qiáng)制度的公平性，促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

強(qiáng)化政府責(zé)任，完善醫(yī)保多方籌資機(jī)制。醫(yī)療保險(xiǎn)中視同繳費(fèi)年限規(guī)定是引入養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，其本質(zhì)是為了解決醫(yī)保制度建立前所留下的歷史欠賬。各統(tǒng)籌區(qū)考慮到醫(yī)保制度現(xiàn)收現(xiàn)付的特點(diǎn)，加之醫(yī)保基金結(jié)余差別較大，所以根據(jù)自身特點(diǎn)在退休人員享受待遇時(shí)候設(shè)置一定“門檻”，從區(qū)域自身的角度來說是合理的，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)是就是互助共濟(jì)，即參保者享受待遇權(quán)利的前提是履行一定的繳費(fèi)義務(wù)。但是從參保者的角度來說是不合理的，制度缺失的責(zé)任主體是國家而非個(gè)人，按照在職的繳費(fèi)基數(shù)來補(bǔ)繳醫(yī)療保險(xiǎn)，不免造成退休人員的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重。

因此國家應(yīng)考慮優(yōu)化當(dāng)前醫(yī)?；I資機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，取消各地區(qū)不同的視同繳費(fèi)門檻，統(tǒng)一設(shè)定養(yǎng)老保險(xiǎn)視同繳費(fèi)年限與醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換比例，其余部分由國家財(cái)政補(bǔ)貼給地方。例如，可以規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)視同繳費(fèi)年限與醫(yī)療保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換比例為50%，某職工累計(jì)繳費(fèi)年限達(dá)到規(guī)定年限，其中含視同繳費(fèi)年限為10年，按照50%的比例轉(zhuǎn)換為醫(yī)保視同繳費(fèi)年限5年，其余5年的繳費(fèi)應(yīng)由國家財(cái)政補(bǔ)貼。國家應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起制度的歷史遺留責(zé)任,這不僅會(huì)在一定程度上減輕統(tǒng)籌區(qū)域的基金壓力，而且會(huì)提高參保者對(duì)制度的滿意度，促進(jìn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

細(xì)分人群，做好制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，促使繳費(fèi)年限計(jì)算科學(xué)化。當(dāng)前醫(yī)保在計(jì)算繳費(fèi)年限時(shí)不分人群，而是統(tǒng)一將“累計(jì)繳費(fèi)年限”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑B續(xù)累計(jì)繳費(fèi)年限”來計(jì)算，這在一定程度是不科學(xué)的也是不公平的。因此，細(xì)分人群是未來保證繳費(fèi)年限計(jì)算科學(xué)化的前提。首先，對(duì)于在職職工來說，退休享受醫(yī)保待遇的前提是滿足最低繳費(fèi)年限且退休前一直處于連續(xù)繳費(fèi)狀態(tài)。其次，對(duì)于因非自愿失業(yè)而中斷參保者來說，繳費(fèi)年限應(yīng)該累計(jì)計(jì)算。當(dāng)然這里涉及如何認(rèn)定失業(yè)類型的問題，因此制度設(shè)計(jì)過程中還要與失業(yè)保險(xiǎn)保持動(dòng)態(tài)平衡。最后，對(duì)于失業(yè)期間參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保者或者城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保者，應(yīng)做好制度間繳費(fèi)年限的轉(zhuǎn)移接續(xù)。例如，可以規(guī)定，參加5年城居?；蛐罗r(nóng)合可轉(zhuǎn)換為1年或1.5年的城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的繳費(fèi)年限。通過設(shè)定不同醫(yī)保制度間繳費(fèi)年限轉(zhuǎn)換比例，不僅可以有效促進(jìn)制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，也可以增加城鄉(xiāng)居民參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的積極性?！?/p>

作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院