■文／張盈華

職業(yè)年金：單位繳費實繳更穩(wěn)健

■文／張盈華

我國職業(yè)年金是為機關(guān)事業(yè)單位工作人員單獨建立的一項補充養(yǎng)老保險制度，2015年3月正式出臺文件，各地對制度內(nèi)容頗有分歧，亟需統(tǒng)一認(rèn)識。其中最大的分歧在于：職業(yè)年金單位“實繳”還是“虛繳”，賬戶管理用“空賬”還是“實賬”。本文通過對采取“實”的浙江和 “虛”的江西兩省的一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行財政長期負(fù)擔(dān)的測算，基本形成結(jié)論，即職業(yè)年金應(yīng)當(dāng)盡早實行單位實繳、實賬運營。

“虛實并存”選擇的背景

我國機關(guān)事業(yè)單位退休制度由單位供養(yǎng)全面轉(zhuǎn)向社會保險，退休收入由“退休金+生活補貼”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎攫B(yǎng)老金+職業(yè)年金”，基本實現(xiàn)了與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險的制度并軌。2015年3月《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》頒布，明確職業(yè)年金是“在基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上的補充養(yǎng)老保險制度”。

按照國際慣例，基本養(yǎng)老保險是第一支柱，作用是全覆蓋和?；?，體現(xiàn)公民權(quán)益；職業(yè)年金是第二支柱，目的是提高退休待遇，體現(xiàn)激勵機制。相比企業(yè)年金發(fā)展十余年覆蓋率不足10%，職業(yè)年金起步就實現(xiàn)100%的覆蓋率，機關(guān)事業(yè)單位一步到位建成了多支柱養(yǎng)老保險體系，這是歷史性的進(jìn)步。

遺憾的是，此次改革還是留下了一處“敝竇”，潛存風(fēng)險，積久必成疾。

職業(yè)年金的制度內(nèi)容包括：第一，強制參加，符合條件的機關(guān)事業(yè)單位工作人員將全部加入職業(yè)年金體系。第二，雙方繳費，單位和個人分別按工資總額的8%和個人工資的4%繳費。第三，賬戶管理，單位和個人的繳費全部計入機關(guān)事業(yè)單位工作人員的職業(yè)年金個人賬戶。第四，繳費確定待遇，即按退休前賬戶全部積累額發(fā)放待遇，具體方式是一次性提取或購買年金產(chǎn)品。這些規(guī)定與企業(yè)年金制度基本一致。

最大的不同是：企業(yè)年金實行的是單位實繳、實賬運營，投資收益存入個人賬戶；職業(yè)年金的個人繳費部分采用“實繳”和市場運營，而財政全額供款單位實行“單位虛繳、空賬運行”，只記賬和計息，直到退休時按記賬總額一次性做實。

因此，財政全額供款單位的職業(yè)年金是一個“虛實并存”賬戶，2/3是“空賬”，“實賬”的部分只占1/3。

地方的不同選擇

浙江對實繳方案的考慮。2015年底浙江省出臺文件，決定全部機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金均實行單位“實繳”，實賬運營，追溯到2014年10月。在扣除基本養(yǎng)老金補助、差額撥款單位補助和增資提待補助等之后，2015年浙江全省需多支出25億元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的0.5%。從實地調(diào)研了解到，浙江推出“實繳”政策，主要考慮如下：第一，汲取企業(yè)基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的教訓(xùn)，在財政狀況較好的當(dāng)前做實單位繳費，有利于制度可持續(xù)。第二，做實有助于分清養(yǎng)老保險基金與財政的責(zé)任，改革帶來的歷史債務(wù)可逐步消化、逐漸攤平，不將問題推給后來的政府。第三，財政供養(yǎng)單位與非財政供養(yǎng)單位都采用實繳，避免制度統(tǒng)一后出現(xiàn)新的不公平，也利于增進(jìn)社會對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的認(rèn)同感。第四，“實繳”情況下，單位繳費責(zé)任明確，財政部門當(dāng)期預(yù)算清晰。相反，如果當(dāng)期記賬、未來一次性記實，因記實的時間節(jié)點和退休人數(shù)難以準(zhǔn)確預(yù)估，加大了財政預(yù)算的難度。

江西對實繳方案的擔(dān)憂。江西對“實繳”的顧慮主要集中于地方財力困難上。據(jù)測算，在扣除基本養(yǎng)老金補助、差額撥款單位補助和增資提待補助等之后，職業(yè)年金單位“實繳”使2015年全省財政支出增加50億元，相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的1.7%，而“虛繳”下只需多支付0.8億元，二者相差數(shù)十億，加上全省去產(chǎn)能需要大量安置資金，財政做實單位繳費的決心不大。

從實地調(diào)研中了解到：江西省人社部門認(rèn)為，職業(yè)年金的任務(wù)是“補足”退休待遇，因而只能用一個保待遇的記賬利率而不能用實際投資收益率，實賬積累的意義不大；財政部門也認(rèn)為，在地方財力匱乏的情況下將大量資金貯存起來，同樣意義不大。顧慮還來自于省內(nèi)各地之間財力差別大，“實繳”恐難同步改革。江西省財力最弱的鷹潭市與最強的南昌市之間，財政預(yù)算收入相差5倍多。如果上級政府無力在地區(qū)間調(diào)劑財政資金，“一刀切”的政策將根本無法執(zhí)行。

相比而言，江西當(dāng)前采取“實繳”的確困難更大，但從長遠(yuǎn)看，“實繳”的優(yōu)勢大于“虛繳”。如前所述，單位“實繳”增加的財政收入，在浙江占當(dāng)?shù)刎斦杖氲?.5%，在江西占當(dāng)?shù)刎斦杖氲?.7%，說明“實繳”給兩地政府帶來的財政負(fù)擔(dān)很不對稱。這是中國的國情，短期內(nèi)不可能扭轉(zhuǎn)。不過，僅從一省來看，“實繳”的困難是暫時的，“虛繳”的問題卻是長期的。

“虛繳”帶來的難題與問題

“虛繳”帶來的難題表現(xiàn)在管理和制度兩方面。

管理難題?！疤搶嵅⒋妗保刹吭谳啀徍土鲃訒r面臨賬戶銜接難題。按照《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定，“工作人員變動工作單位時，職業(yè)年金個人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移”，即“賬戶資金隨人走”。實際情況是，我國基層干部輪崗和交流很頻繁，職業(yè)生涯數(shù)次調(diào)動的現(xiàn)象很常見，“虛實并存”的賬戶很難對接。此外，我國編制管理非常復(fù)雜，同一單位內(nèi)既有全額供款也有非全額供款編制的現(xiàn)象屢見不鮮，建立職業(yè)年金時，單位對前者采用“虛繳”，對后者“實繳”，造成同一單位內(nèi)的兩種管理體制、兩類參保群體，極易引發(fā)矛盾。

另外，單位“虛繳”的機會成本加速擴大，制度優(yōu)勢很快消失殆盡。測算結(jié)果顯示，“虛繳”確實可減輕當(dāng)前的財政負(fù)擔(dān)，但這種減負(fù)作用逐漸減弱，20年后不再明顯，30年后將完全喪失。更嚴(yán)重的是，“虛繳”削弱了職業(yè)年金制度的自我積累能力。如果“實繳”，改革當(dāng)年便有望獲得200多億元的投資收益。這些錢完全可用于充實基金，日積月累，體量將非常可觀。遺憾的是，“虛繳”下賬戶空轉(zhuǎn)，無法從市場拿到資本回報，這種機會成本每年數(shù)以百億計，20年后每年將按千億計。

制度難題。改革之初“實繳”會使財政支出驟增，但中長期 “虛繳”需要更大規(guī)模財政支出，未來財政的壓力恐怕更難承受。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革前，財政負(fù)擔(dān)只有退休人員的退休金；改革后的財政負(fù)擔(dān)包括三部分：補助基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金收不抵支的缺口，在職人員的基本養(yǎng)老保險繳費，在職人員的職業(yè)年金繳費。從全國來看，改革后的財政負(fù)擔(dān)將增加36%。如此大幅增加財政支出，對地方政府尤其是吃飯財政地區(qū)來說，難以承受。

按照“五個同步”的要求，改革要在全國范圍內(nèi)同步實施，就必須考慮地區(qū)之間財政負(fù)擔(dān)能力的差距。2015年是改革元年，當(dāng)年地方財政收入最高（上海）與最低（甘肅）地區(qū)之間相差8倍，在中央調(diào)劑力度有限的情況下，改革只能采取就低原則，首先保障退休人員的待遇發(fā)放，職業(yè)年金的提取尚早，可以推后考慮，因此采取“虛繳”方式似乎順理成章。用江西給出的數(shù)據(jù)測算結(jié)果顯示，“實繳”的財政支出是63億元，“虛繳”只有0.8億元，相差幾十倍。財政負(fù)擔(dān)如此懸殊，地方政府的理性選擇必定是“虛繳”。

如果將考察期拉長，情況截然不同。2015年浙江和江西“虛繳”的財政支出（等于當(dāng)期退休人員一次性記實賬戶的支出）分別為1.2億元和0.8億元，測算結(jié)果顯示，到2025年這一支出規(guī)模分別增至52億元和41億元，到2045年分別增至487億元和284億元。改革10年、20年和30年后，江西“實繳”支出比2015年增加1倍、2.6倍和5倍，而“虛繳”支出分別增加50倍、110倍和337倍。顯然，由于累計記賬的年限延長，在復(fù)利作用下，記賬規(guī)模滾雪球般擴大，每年拿錢為退休人員記實賬戶的支出增速將十分驚人。換句話說，現(xiàn)在采用“虛繳”，只能短暫緩解財政負(fù)擔(dān)，10年后其作用大幅下降，20年后作用不再明顯，30年后作用喪失殆盡。

現(xiàn)在，中央允許地方政府“虛繳”，就是允許地方政府將財政負(fù)擔(dān)后推，當(dāng)前同步改革問題解決了，可長期持續(xù)問題卻成了制度沉疴，未來的財政不得不拿出更多錢來“償債”。2011年以來中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，“新常態(tài)”下這種趨勢還將持續(xù)，可以預(yù)見，財政收入高速增長的情景在未來相當(dāng)長時間內(nèi)難以再現(xiàn)?！疤撡~”將更嚴(yán)重的問題推給了未來，到兌現(xiàn)時，落后省份和吃飯財政地區(qū)的日子恐怕更艱難，甚至有可能無錢支付而失信于民。如果能夠預(yù)見到這個問題，“實繳”則應(yīng)是當(dāng)下必走之路。

“實繳”的長期收益分析

“實繳”雖然會給財政帶來短期陣痛，但“實繳”的好處在中長期會逐漸顯現(xiàn)出來。測算結(jié)果顯示，如果年均投資收益率達(dá)到7%，到2050年，全國的職業(yè)年金基金將積累到33萬億元，其中3/4都是投資收益。7%的投資收益率并非不可及。實際上，我國已有兩個實賬運營的養(yǎng)老保險基金，一是2001年開始運營的全國社?；穑?007年開始市場運營的企業(yè)年金基金。自運營以來，兩個基金的年均投資收益率分別達(dá)到8.82%和8.09%，這期間還跨越了2008—2009年的全球金融危機。雖然“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增速放緩，但隨著投資限制的放開和向國外資本市場的投資拓展，職業(yè)年金基金的投資還是有望獲得可觀的投資收益。

從國外經(jīng)驗來看，職業(yè)年金也有采用記賬管理的范例，其中最為典型的是現(xiàn)金余額制（Cash Balance，CB），其核心是：繳費進(jìn)行實賬運營，但賬戶余額仍按記賬利率積累，記賬利率略低于實際投資收益率，用超額部分沖減繳費負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]在未來一段時間內(nèi)（例如15年），借鑒國外CB計劃的運行經(jīng)驗，將記賬管理和實賬運營結(jié)合起來，設(shè)計合理的記賬利率以保障待遇，同時實賬運營以增加積累，即采取“單位實繳、記賬管理、實賬運營”模式。

理論上，記賬利率以實際投資收益率的70%為宜，超出的30%部分便可用于沖減繳費。以浙江省為例，假設(shè)記賬利率為5%，當(dāng)投資收益率達(dá)到6%時財政負(fù)擔(dān)將每10年降低10個百分點，投資收益率為7%時每10年可降低20個百分點；如果投資收益率達(dá)到8%，2040年以后則不再需要財政負(fù)擔(dān)，投資收益可以完全覆蓋單位繳費。“實繳”對中長期減輕財政負(fù)擔(dān)的效果十分明顯。

“實繳”方案的必要條件

采取“實賬”方案，短期內(nèi)還需要一些保障措施。

決策層須做決斷。“實繳”的本質(zhì)是一個頂層設(shè)計和政府決策問題。據(jù)調(diào)研地區(qū)的人社部門反映，職業(yè)年金單位“實繳”應(yīng)由中央出臺統(tǒng)一政策，這樣就可以預(yù)防不同地區(qū)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的差異化對待。調(diào)研中當(dāng)問及財力緊張卻能保障住房公積金單位繳費的原因時，地方政府官員的答復(fù)是，住房公積金起步是實賬，且賬目清晰，不繳不行?？梢姡皩嵗U”雖是短期成本與長期負(fù)擔(dān)的權(quán)衡問題，但更多是決策層的決心和調(diào)度能力問題。

將財政責(zé)任后推并非機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的初衷。企業(yè)養(yǎng)老保險“空賬”教訓(xùn)慘痛：1997年城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度全面改革，個人賬戶實行記賬管理、空賬運行，空賬規(guī)模從4年增加1萬億元，到2年增加1萬億元，再到1年增加1萬億元，2015年的空賬規(guī)模逼近4.5萬億元，且記賬利率遠(yuǎn)低于市場投資收益率，到現(xiàn)在也未找到解決辦法。如果職業(yè)年金再步后塵，必定積久成疾。越早“實繳”，代價越小，決策層下決心十分重要。

加大中央轉(zhuǎn)移支付力度。2015年江西“實繳”的負(fù)擔(dān)相當(dāng)于地方財政收入的2.9%，浙江為2.1%，財力越弱，“實繳”壓力越大。應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)這種局面，只有一條途徑，即加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付。2016年8月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，央地之間財權(quán)與事權(quán)的劃分將更加合理，應(yīng)借此機會強化中央財政對基本養(yǎng)老保險（第一支柱）的事權(quán)責(zé)任，給地方政府負(fù)擔(dān)職業(yè)年金（第二支柱）騰出空間?；攫B(yǎng)老保險具有跨省、跨所有制、跨部門的外溢性，應(yīng)按照省級外部性由中央解決的原則，將財政負(fù)擔(dān)更多地上移到中央。基本養(yǎng)老保險的財政責(zé)任上移后，可為地方政府負(fù)擔(dān)職業(yè)年金騰出空間，“實賬”方案便有了運行條件。

合理確定記賬利率。實行“單位實繳、記賬管理、實賬運營”后，記賬利率成為關(guān)鍵。2016年9月出臺的《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》規(guī)定，由代理人按計劃估值和計算并確定記賬利率，這里的代理人分別是中央和省級經(jīng)辦機構(gòu)。

記賬利率的確定會遇到三個難點：難點一，與職業(yè)年金個人繳費部分的利差問題，后者是實賬運營；難點二，省內(nèi)不同財力地區(qū)的財政負(fù)擔(dān)問題，統(tǒng)一記賬利率會使財力較弱地區(qū)的負(fù)擔(dān)顯著高于財力較好地區(qū)；難點三，省際之間的利率攀比問題，政績需求極有可能引發(fā)省際之間記賬利率的“競賽”。如果記賬利率過低，個人不滿意，政府規(guī)定記賬利率的合法性就會受到質(zhì)疑；如果記賬利率過高，財政負(fù)擔(dān)重，未來政府難堪重壓。

合理的記賬利率應(yīng)當(dāng)考慮以下三個方面：一是確保個人收益權(quán)?！皩嵗U”后，基金由政府集中運營，政府自然地就擔(dān)起了保障收益的責(zé)任。記賬利率應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長、工資增長結(jié)合起來，充分反映出基金的時間價值。二是確保財政長期可負(fù)擔(dān)。職業(yè)年金從繳費到提取，時間間隔長，5%記賬利率下，每年記賬1元，35年后需要用90元來記實。這是“利滾利”的結(jié)果，負(fù)擔(dān)全部壓在未來財政上。記賬利率的制定要充分考慮復(fù)利的作用，不能定得過高，以免給未來政府留下巨額債務(wù)。三是確保結(jié)余資金調(diào)劑。職業(yè)年金的記賬利率應(yīng)當(dāng)略低于實際投資收益率。結(jié)余資金可用于平抑各年的投資收益差異、以豐補歉，可用于提高職業(yè)年金待遇，也可用于沖減單位繳費。政府有較多余地調(diào)整結(jié)余資金的使用，確保制度的長期與穩(wěn)定。

放松投資限制?！皩嵗U”后，政府最大的使命是提高職業(yè)年金基金投資收益。目前，職業(yè)年金基金投資股票類風(fēng)險資產(chǎn)的上限均限定為財產(chǎn)凈值的30%，且只限于境內(nèi)投資，這個限制對基本養(yǎng)老保險是適合的，但對于補充養(yǎng)老保險來說，顯得過于嚴(yán)苛。目前，全國社?；鹜顿Y風(fēng)險資產(chǎn)的上限是40%，且可進(jìn)行境外資產(chǎn)配置，可以在全球?qū)ふ覂?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，投資效果好于其他養(yǎng)老保險基金。職業(yè)年金不承擔(dān)“?；尽钡呢?zé)任，完全可以放松投資管制，允許其持有更高比例的風(fēng)險資產(chǎn)?！?/p>

作者單位：中國社會科學(xué)院拉美所、世界社保研究中心