■文／張盈華

職業(yè)年金：?jiǎn)挝焕U費(fèi)實(shí)繳更穩(wěn)健

■文／張盈華

我國(guó)職業(yè)年金是為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員單獨(dú)建立的一項(xiàng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2015年3月正式出臺(tái)文件，各地對(duì)制度內(nèi)容頗有分歧，亟需統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。其中最大的分歧在于：職業(yè)年金單位“實(shí)繳”還是“虛繳”，賬戶管理用“空賬”還是“實(shí)賬”。本文通過對(duì)采取“實(shí)”的浙江和 “虛”的江西兩省的一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行財(cái)政長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)的測(cè)算，基本形成結(jié)論，即職業(yè)年金應(yīng)當(dāng)盡早實(shí)行單位實(shí)繳、實(shí)賬運(yùn)營(yíng)。

“虛實(shí)并存”選擇的背景

我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度由單位供養(yǎng)全面轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)，退休收入由“退休金+生活補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎攫B(yǎng)老金+職業(yè)年金”，基本實(shí)現(xiàn)了與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度并軌。2015年3月《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》頒布，明確職業(yè)年金是“在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。

按照國(guó)際慣例，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱，作用是全覆蓋和保基本，體現(xiàn)公民權(quán)益；職業(yè)年金是第二支柱，目的是提高退休待遇，體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制。相比企業(yè)年金發(fā)展十余年覆蓋率不足10%，職業(yè)年金起步就實(shí)現(xiàn)100%的覆蓋率，機(jī)關(guān)事業(yè)單位一步到位建成了多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，這是歷史性的進(jìn)步。

遺憾的是，此次改革還是留下了一處“敝竇”，潛存風(fēng)險(xiǎn)，積久必成疾。

職業(yè)年金的制度內(nèi)容包括：第一，強(qiáng)制參加，符合條件的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員將全部加入職業(yè)年金體系。第二，雙方繳費(fèi)，單位和個(gè)人分別按工資總額的8%和個(gè)人工資的4%繳費(fèi)。第三，賬戶管理，單位和個(gè)人的繳費(fèi)全部計(jì)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的職業(yè)年金個(gè)人賬戶。第四，繳費(fèi)確定待遇，即按退休前賬戶全部積累額發(fā)放待遇，具體方式是一次性提取或購(gòu)買年金產(chǎn)品。這些規(guī)定與企業(yè)年金制度基本一致。

最大的不同是：企業(yè)年金實(shí)行的是單位實(shí)繳、實(shí)賬運(yùn)營(yíng)，投資收益存入個(gè)人賬戶；職業(yè)年金的個(gè)人繳費(fèi)部分采用“實(shí)繳”和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，而財(cái)政全額供款單位實(shí)行“單位虛繳、空賬運(yùn)行”，只記賬和計(jì)息，直到退休時(shí)按記賬總額一次性做實(shí)。

因此，財(cái)政全額供款單位的職業(yè)年金是一個(gè)“虛實(shí)并存”賬戶，2/3是“空賬”，“實(shí)賬”的部分只占1/3。

地方的不同選擇

浙江對(duì)實(shí)繳方案的考慮。2015年底浙江省出臺(tái)文件，決定全部機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金均實(shí)行單位“實(shí)繳”，實(shí)賬運(yùn)營(yíng)，追溯到2014年10月。在扣除基本養(yǎng)老金補(bǔ)助、差額撥款單位補(bǔ)助和增資提待補(bǔ)助等之后，2015年浙江全省需多支出25億元，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的0.5%。從實(shí)地調(diào)研了解到，浙江推出“實(shí)繳”政策，主要考慮如下：第一，汲取企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”的教訓(xùn)，在財(cái)政狀況較好的當(dāng)前做實(shí)單位繳費(fèi)，有利于制度可持續(xù)。第二，做實(shí)有助于分清養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與財(cái)政的責(zé)任，改革帶來的歷史債務(wù)可逐步消化、逐漸攤平，不將問題推給后來的政府。第三，財(cái)政供養(yǎng)單位與非財(cái)政供養(yǎng)單位都采用實(shí)繳，避免制度統(tǒng)一后出現(xiàn)新的不公平，也利于增進(jìn)社會(huì)對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的認(rèn)同感。第四，“實(shí)繳”情況下，單位繳費(fèi)責(zé)任明確，財(cái)政部門當(dāng)期預(yù)算清晰。相反，如果當(dāng)期記賬、未來一次性記實(shí)，因記實(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和退休人數(shù)難以準(zhǔn)確預(yù)估，加大了財(cái)政預(yù)算的難度。

江西對(duì)實(shí)繳方案的擔(dān)憂。江西對(duì)“實(shí)繳”的顧慮主要集中于地方財(cái)力困難上。據(jù)測(cè)算，在扣除基本養(yǎng)老金補(bǔ)助、差額撥款單位補(bǔ)助和增資提待補(bǔ)助等之后，職業(yè)年金單位“實(shí)繳”使2015年全省財(cái)政支出增加50億元，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政收入的1.7%，而“虛繳”下只需多支付0.8億元，二者相差數(shù)十億，加上全省去產(chǎn)能需要大量安置資金，財(cái)政做實(shí)單位繳費(fèi)的決心不大。

從實(shí)地調(diào)研中了解到：江西省人社部門認(rèn)為，職業(yè)年金的任務(wù)是“補(bǔ)足”退休待遇，因而只能用一個(gè)保待遇的記賬利率而不能用實(shí)際投資收益率，實(shí)賬積累的意義不大；財(cái)政部門也認(rèn)為，在地方財(cái)力匱乏的情況下將大量資金貯存起來，同樣意義不大。顧慮還來自于省內(nèi)各地之間財(cái)力差別大，“實(shí)繳”恐難同步改革。江西省財(cái)力最弱的鷹潭市與最強(qiáng)的南昌市之間，財(cái)政預(yù)算收入相差5倍多。如果上級(jí)政府無(wú)力在地區(qū)間調(diào)劑財(cái)政資金，“一刀切”的政策將根本無(wú)法執(zhí)行。

相比而言，江西當(dāng)前采取“實(shí)繳”的確困難更大，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，“實(shí)繳”的優(yōu)勢(shì)大于“虛繳”。如前所述，單位“實(shí)繳”增加的財(cái)政收入，在浙江占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的0.5%，在江西占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的1.7%，說明“實(shí)繳”給兩地政府帶來的財(cái)政負(fù)擔(dān)很不對(duì)稱。這是中國(guó)的國(guó)情，短期內(nèi)不可能扭轉(zhuǎn)。不過，僅從一省來看，“實(shí)繳”的困難是暫時(shí)的，“虛繳”的問題卻是長(zhǎng)期的。

“虛繳”帶來的難題與問題

“虛繳”帶來的難題表現(xiàn)在管理和制度兩方面。

管理難題。“虛實(shí)并存”，干部在輪崗和流動(dòng)時(shí)面臨賬戶銜接難題。按照《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定，“工作人員變動(dòng)工作單位時(shí)，職業(yè)年金個(gè)人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移”，即“賬戶資金隨人走”。實(shí)際情況是，我國(guó)基層干部輪崗和交流很頻繁，職業(yè)生涯數(shù)次調(diào)動(dòng)的現(xiàn)象很常見，“虛實(shí)并存”的賬戶很難對(duì)接。此外，我國(guó)編制管理非常復(fù)雜，同一單位內(nèi)既有全額供款也有非全額供款編制的現(xiàn)象屢見不鮮，建立職業(yè)年金時(shí)，單位對(duì)前者采用“虛繳”，對(duì)后者“實(shí)繳”，造成同一單位內(nèi)的兩種管理體制、兩類參保群體，極易引發(fā)矛盾。

另外，單位“虛繳”的機(jī)會(huì)成本加速擴(kuò)大，制度優(yōu)勢(shì)很快消失殆盡。測(cè)算結(jié)果顯示，“虛繳”確實(shí)可減輕當(dāng)前的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但這種減負(fù)作用逐漸減弱，20年后不再明顯，30年后將完全喪失。更嚴(yán)重的是，“虛繳”削弱了職業(yè)年金制度的自我積累能力。如果“實(shí)繳”，改革當(dāng)年便有望獲得200多億元的投資收益。這些錢完全可用于充實(shí)基金，日積月累，體量將非?？捎^。遺憾的是，“虛繳”下賬戶空轉(zhuǎn)，無(wú)法從市場(chǎng)拿到資本回報(bào)，這種機(jī)會(huì)成本每年數(shù)以百億計(jì)，20年后每年將按千億計(jì)。

制度難題。改革之初“實(shí)繳”會(huì)使財(cái)政支出驟增，但中長(zhǎng)期 “虛繳”需要更大規(guī)模財(cái)政支出，未來財(cái)政的壓力恐怕更難承受。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，財(cái)政負(fù)擔(dān)只有退休人員的退休金；改革后的財(cái)政負(fù)擔(dān)包括三部分：補(bǔ)助基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金收不抵支的缺口，在職人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，在職人員的職業(yè)年金繳費(fèi)。從全國(guó)來看，改革后的財(cái)政負(fù)擔(dān)將增加36%。如此大幅增加財(cái)政支出，對(duì)地方政府尤其是吃飯財(cái)政地區(qū)來說，難以承受。

按照“五個(gè)同步”的要求，改革要在全國(guó)范圍內(nèi)同步實(shí)施，就必須考慮地區(qū)之間財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的差距。2015年是改革元年，當(dāng)年地方財(cái)政收入最高（上海）與最低（甘肅）地區(qū)之間相差8倍，在中央調(diào)劑力度有限的情況下，改革只能采取就低原則，首先保障退休人員的待遇發(fā)放，職業(yè)年金的提取尚早，可以推后考慮，因此采取“虛繳”方式似乎順理成章。用江西給出的數(shù)據(jù)測(cè)算結(jié)果顯示，“實(shí)繳”的財(cái)政支出是63億元，“虛繳”只有0.8億元，相差幾十倍。財(cái)政負(fù)擔(dān)如此懸殊，地方政府的理性選擇必定是“虛繳”。

如果將考察期拉長(zhǎng)，情況截然不同。2015年浙江和江西“虛繳”的財(cái)政支出（等于當(dāng)期退休人員一次性記實(shí)賬戶的支出）分別為1.2億元和0.8億元，測(cè)算結(jié)果顯示，到2025年這一支出規(guī)模分別增至52億元和41億元，到2045年分別增至487億元和284億元。改革10年、20年和30年后，江西“實(shí)繳”支出比2015年增加1倍、2.6倍和5倍，而“虛繳”支出分別增加50倍、110倍和337倍。顯然，由于累計(jì)記賬的年限延長(zhǎng)，在復(fù)利作用下，記賬規(guī)模滾雪球般擴(kuò)大，每年拿錢為退休人員記實(shí)賬戶的支出增速將十分驚人。換句話說，現(xiàn)在采用“虛繳”，只能短暫緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，10年后其作用大幅下降，20年后作用不再明顯，30年后作用喪失殆盡。

現(xiàn)在，中央允許地方政府“虛繳”，就是允許地方政府將財(cái)政負(fù)擔(dān)后推，當(dāng)前同步改革問題解決了，可長(zhǎng)期持續(xù)問題卻成了制度沉疴，未來的財(cái)政不得不拿出更多錢來“償債”。2011年以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，“新常態(tài)”下這種趨勢(shì)還將持續(xù)，可以預(yù)見，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的情景在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以再現(xiàn)?！疤撡~”將更嚴(yán)重的問題推給了未來，到兌現(xiàn)時(shí)，落后省份和吃飯財(cái)政地區(qū)的日子恐怕更艱難，甚至有可能無(wú)錢支付而失信于民。如果能夠預(yù)見到這個(gè)問題，“實(shí)繳”則應(yīng)是當(dāng)下必走之路。

“實(shí)繳”的長(zhǎng)期收益分析

“實(shí)繳”雖然會(huì)給財(cái)政帶來短期陣痛，但“實(shí)繳”的好處在中長(zhǎng)期會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來。測(cè)算結(jié)果顯示，如果年均投資收益率達(dá)到7%，到2050年，全國(guó)的職業(yè)年金基金將積累到33萬(wàn)億元，其中3/4都是投資收益。7%的投資收益率并非不可及。實(shí)際上，我國(guó)已有兩個(gè)實(shí)賬運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，一是2001年開始運(yùn)營(yíng)的全國(guó)社?；?，二是2007年開始市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的企業(yè)年金基金。自運(yùn)營(yíng)以來，兩個(gè)基金的年均投資收益率分別達(dá)到8.82%和8.09%，這期間還跨越了2008—2009年的全球金融危機(jī)。雖然“新常態(tài)”下經(jīng)濟(jì)增速放緩，但隨著投資限制的放開和向國(guó)外資本市場(chǎng)的投資拓展，職業(yè)年金基金的投資還是有望獲得可觀的投資收益。

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，職業(yè)年金也有采用記賬管理的范例，其中最為典型的是現(xiàn)金余額制（Cash Balance，CB），其核心是：繳費(fèi)進(jìn)行實(shí)賬運(yùn)營(yíng)，但賬戶余額仍按記賬利率積累，記賬利率略低于實(shí)際投資收益率，用超額部分沖減繳費(fèi)負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]在未來一段時(shí)間內(nèi)（例如15年），借鑒國(guó)外CB計(jì)劃的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，將記賬管理和實(shí)賬運(yùn)營(yíng)結(jié)合起來，設(shè)計(jì)合理的記賬利率以保障待遇，同時(shí)實(shí)賬運(yùn)營(yíng)以增加積累，即采取“單位實(shí)繳、記賬管理、實(shí)賬運(yùn)營(yíng)”模式。

理論上，記賬利率以實(shí)際投資收益率的70%為宜，超出的30%部分便可用于沖減繳費(fèi)。以浙江省為例，假設(shè)記賬利率為5%，當(dāng)投資收益率達(dá)到6%時(shí)財(cái)政負(fù)擔(dān)將每10年降低10個(gè)百分點(diǎn)，投資收益率為7%時(shí)每10年可降低20個(gè)百分點(diǎn)；如果投資收益率達(dá)到8%，2040年以后則不再需要財(cái)政負(fù)擔(dān)，投資收益可以完全覆蓋單位繳費(fèi)?！皩?shí)繳”對(duì)中長(zhǎng)期減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的效果十分明顯。

“實(shí)繳”方案的必要條件

采取“實(shí)賬”方案，短期內(nèi)還需要一些保障措施。

決策層須做決斷。“實(shí)繳”的本質(zhì)是一個(gè)頂層設(shè)計(jì)和政府決策問題。據(jù)調(diào)研地區(qū)的人社部門反映，職業(yè)年金單位“實(shí)繳”應(yīng)由中央出臺(tái)統(tǒng)一政策，這樣就可以預(yù)防不同地區(qū)在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的差異化對(duì)待。調(diào)研中當(dāng)問及財(cái)力緊張卻能保障住房公積金單位繳費(fèi)的原因時(shí)，地方政府官員的答復(fù)是，住房公積金起步是實(shí)賬，且賬目清晰，不繳不行?？梢?，“實(shí)繳”雖是短期成本與長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)的權(quán)衡問題，但更多是決策層的決心和調(diào)度能力問題。

將財(cái)政責(zé)任后推并非機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的初衷。企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)“空賬”教訓(xùn)慘痛：1997年城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面改革，個(gè)人賬戶實(shí)行記賬管理、空賬運(yùn)行，空賬規(guī)模從4年增加1萬(wàn)億元，到2年增加1萬(wàn)億元，再到1年增加1萬(wàn)億元，2015年的空賬規(guī)模逼近4.5萬(wàn)億元，且記賬利率遠(yuǎn)低于市場(chǎng)投資收益率，到現(xiàn)在也未找到解決辦法。如果職業(yè)年金再步后塵，必定積久成疾。越早“實(shí)繳”，代價(jià)越小，決策層下決心十分重要。

加大中央轉(zhuǎn)移支付力度。2015年江西“實(shí)繳”的負(fù)擔(dān)相當(dāng)于地方財(cái)政收入的2.9%，浙江為2.1%，財(cái)力越弱，“實(shí)繳”壓力越大。應(yīng)當(dāng)扭轉(zhuǎn)這種局面，只有一條途徑，即加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。2016年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分將更加合理，應(yīng)借此機(jī)會(huì)強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（第一支柱）的事權(quán)責(zé)任，給地方政府負(fù)擔(dān)職業(yè)年金（第二支柱）騰出空間?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)具有跨省、跨所有制、跨部門的外溢性，應(yīng)按照省級(jí)外部性由中央解決的原則，將財(cái)政負(fù)擔(dān)更多地上移到中央?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任上移后，可為地方政府負(fù)擔(dān)職業(yè)年金騰出空間，“實(shí)賬”方案便有了運(yùn)行條件。

合理確定記賬利率。實(shí)行“單位實(shí)繳、記賬管理、實(shí)賬運(yùn)營(yíng)”后，記賬利率成為關(guān)鍵。2016年9月出臺(tái)的《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》規(guī)定，由代理人按計(jì)劃估值和計(jì)算并確定記賬利率，這里的代理人分別是中央和省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

記賬利率的確定會(huì)遇到三個(gè)難點(diǎn)：難點(diǎn)一，與職業(yè)年金個(gè)人繳費(fèi)部分的利差問題，后者是實(shí)賬運(yùn)營(yíng)；難點(diǎn)二，省內(nèi)不同財(cái)力地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)問題，統(tǒng)一記賬利率會(huì)使財(cái)力較弱地區(qū)的負(fù)擔(dān)顯著高于財(cái)力較好地區(qū)；難點(diǎn)三，省際之間的利率攀比問題，政績(jī)需求極有可能引發(fā)省際之間記賬利率的“競(jìng)賽”。如果記賬利率過低，個(gè)人不滿意，政府規(guī)定記賬利率的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑；如果記賬利率過高，財(cái)政負(fù)擔(dān)重，未來政府難堪重壓。

合理的記賬利率應(yīng)當(dāng)考慮以下三個(gè)方面：一是確保個(gè)人收益權(quán)?！皩?shí)繳”后，基金由政府集中運(yùn)營(yíng)，政府自然地就擔(dān)起了保障收益的責(zé)任。記賬利率應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工資增長(zhǎng)結(jié)合起來，充分反映出基金的時(shí)間價(jià)值。二是確保財(cái)政長(zhǎng)期可負(fù)擔(dān)。職業(yè)年金從繳費(fèi)到提取，時(shí)間間隔長(zhǎng)，5%記賬利率下，每年記賬1元，35年后需要用90元來記實(shí)。這是“利滾利”的結(jié)果，負(fù)擔(dān)全部壓在未來財(cái)政上。記賬利率的制定要充分考慮復(fù)利的作用，不能定得過高，以免給未來政府留下巨額債務(wù)。三是確保結(jié)余資金調(diào)劑。職業(yè)年金的記賬利率應(yīng)當(dāng)略低于實(shí)際投資收益率。結(jié)余資金可用于平抑各年的投資收益差異、以豐補(bǔ)歉，可用于提高職業(yè)年金待遇，也可用于沖減單位繳費(fèi)。政府有較多余地調(diào)整結(jié)余資金的使用，確保制度的長(zhǎng)期與穩(wěn)定。

放松投資限制。“實(shí)繳”后，政府最大的使命是提高職業(yè)年金基金投資收益。目前，職業(yè)年金基金投資股票類風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的上限均限定為財(cái)產(chǎn)凈值的30%，且只限于境內(nèi)投資，這個(gè)限制對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是適合的，但對(duì)于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)來說，顯得過于嚴(yán)苛。目前，全國(guó)社?；鹜顿Y風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的上限是40%，且可進(jìn)行境外資產(chǎn)配置，可以在全球?qū)ふ覂?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，投資效果好于其他養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。職業(yè)年金不承擔(dān)“保基本”的責(zé)任，完全可以放松投資管制，允許其持有更高比例的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)?！?/p>

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉美所、世界社保研究中心