■文/孫慧娟
社保權(quán)益國(guó)際便攜性的歐洲經(jīng)驗(yàn)
■文/孫慧娟
隨著全球范圍內(nèi)勞動(dòng)力流動(dòng)加大,跨國(guó)工作人數(shù)增加,進(jìn)一步加快推進(jìn)社會(huì)保障協(xié)定工作,促進(jìn)社會(huì)保障權(quán)益的國(guó)際便攜性,具有現(xiàn)實(shí)的迫切性和必要性。本文研究分析歐盟部分國(guó)家雙邊社會(huì)保障協(xié)定,以期對(duì)我國(guó)社會(huì)保障協(xié)定建設(shè)提供有益借鑒。
社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際便攜性,可以認(rèn)為是勞動(dòng)者因國(guó)民身份、或因繳費(fèi)取得的社會(huì)保障權(quán)益能夠在不同國(guó)家間轉(zhuǎn)移并得以維持的便捷程度。這種國(guó)際便攜性,一定程度上影響著個(gè)體生命周期內(nèi)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃。因?yàn)閯趧?dòng)者一旦作出跨國(guó)間流動(dòng)的決定,社會(huì)保障權(quán)益如不能隨之轉(zhuǎn)移,必將打亂其既有風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃,并帶來(lái)福利損失。然而現(xiàn)實(shí)不容樂(lè)觀,據(jù)2000年一項(xiàng)關(guān)于移民的調(diào)查顯示,只有23%的國(guó)際移民享有社會(huì)保障協(xié)定,且受惠群體中86%的移民是在高收入國(guó)家之間相互轉(zhuǎn)移。這也說(shuō)明社會(huì)保障協(xié)定有待加快發(fā)展步伐,并擴(kuò)大至南北國(guó)家之間。在促進(jìn)社會(huì)保障權(quán)益國(guó)際便攜性方面,有以下幾個(gè)概念性的問(wèn)題需要著重考慮:
其一,哪些社保待遇更需要具備便攜性。社會(huì)保障涵蓋社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助兩個(gè)部分的內(nèi)容,主要包括老、殘、遺養(yǎng)老金,以及工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、解雇金、家庭津貼、老年人長(zhǎng)期照護(hù)津貼等。從社會(huì)政策角度看,每一個(gè)社保子項(xiàng)目都非常重要。但從勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性角度看,并非所有項(xiàng)目都是必要的,待遇具有長(zhǎng)期性特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn),應(yīng)該是最需具備便攜性的險(xiǎn)種。
其二,哪種途徑可以實(shí)現(xiàn)社保權(quán)益國(guó)際便攜性。概括而言,主要有以下三種途徑:一是雙邊社會(huì)保障協(xié)定。這也是目前國(guó)際上較為流行的做法,主要側(cè)重于可輸出的、長(zhǎng)期的社會(huì)保障權(quán)益,如養(yǎng)老金;二是多邊社會(huì)保障協(xié)定。代表性的有歐盟地區(qū),南方共同市場(chǎng),加勒比共同體,15個(gè)非洲法語(yǔ)國(guó)家組成的社會(huì)互助非洲會(huì)議,拉美國(guó)家與西班牙、葡萄牙簽署的伊比利亞—美洲社會(huì)保障公約等,東南亞國(guó)家聯(lián)盟的協(xié)定也正在推進(jìn)之中。三是私人領(lǐng)域的跨境供應(yīng)商,也可以為跨國(guó)企業(yè)的員工提供補(bǔ)充保障。如原比利時(shí)Vanbreda(后被美國(guó)健康保險(xiǎn)供應(yīng)商Cigna收購(gòu))為定居歐洲的世界銀行雇員和退休人員提供醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù),并運(yùn)行良好。
其三,衡量社保權(quán)益國(guó)際便攜性的標(biāo)準(zhǔn)有哪些。評(píng)判社會(huì)保障權(quán)益便攜性的標(biāo)準(zhǔn)固然可以多樣,但最終無(wú)外乎歸結(jié)為兩個(gè)基本因素,即公平和效率。公平包含個(gè)體層面和國(guó)家之間的公平,效率主要是對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)方面,不因社保權(quán)益影響勞動(dòng)力跨境,或者從正規(guī)部門(mén)到非正規(guī)部門(mén)之間流動(dòng)。具體可以通過(guò)三個(gè)方面來(lái)考量:一是個(gè)體社會(huì)保障權(quán)益的穩(wěn)定性,不因勞動(dòng)者個(gè)人在母國(guó)和東道國(guó)之間的遷移帶來(lái)社會(huì)保障權(quán)益損失;二是國(guó)家間財(cái)務(wù)公平性,不因社會(huì)保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移增加一國(guó)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)而減輕另一國(guó)財(cái)務(wù)壓力;三是管理效率,不因社會(huì)保障權(quán)益的轉(zhuǎn)移增加國(guó)家社保管理機(jī)構(gòu)的成本,且對(duì)個(gè)人而言也應(yīng)具有良好的可及性。
歐洲地區(qū)的社會(huì)保障協(xié)定,既有多邊社會(huì)保障協(xié)定,也有雙邊社會(huì)保障協(xié)定。歐盟28 個(gè)成員國(guó)及冰島、列支敦士登、挪威和瑞士簽訂了統(tǒng)一的社會(huì)保障協(xié)定,該協(xié)定的效力高于各國(guó)法律,即可視為多邊社會(huì)保障協(xié)定。同時(shí),歐盟部分成員國(guó)家也和其他國(guó)家簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)定,如法國(guó)和阿爾及利亞、貝寧、菲律賓、土耳其等41個(gè)國(guó)家簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)定;德國(guó)與烏拉圭、塞爾維亞、黑山共和國(guó)等17個(gè)國(guó)家簽署了雙邊社會(huì)保障協(xié)定;奧地利則簽訂了15個(gè)雙邊社會(huì)保障協(xié)定,比利時(shí)簽署的社會(huì)保障協(xié)定也多達(dá)25個(gè)。
歐盟成員國(guó)之間以及與非歐盟成員國(guó)之間簽訂社會(huì)保障協(xié)定數(shù)量多,社會(huì)保障協(xié)定發(fā)展較為迅速,除地緣因素、政治因素外,主要是由本地區(qū)人口流動(dòng)頻繁,社保待遇境外支付的比重較大等因素促生的結(jié)果。具體言之,一是非歐盟成員國(guó)的居民占比較大。根據(jù)2015年聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù),3.3%的全球人口(約2.44億人)生活在母國(guó)之外的國(guó)度。具體到歐盟地區(qū),2013年歐盟28個(gè)成員國(guó)共有非歐盟國(guó)居民2040萬(wàn),占?xì)W盟總?cè)丝诘?%,且呈上升趨勢(shì)。二是境外支付社保待遇的人員占比較大。以基本養(yǎng)老金為例,2013年德國(guó)基本養(yǎng)老金境外支付的比重為6.9%;奧地利則高達(dá)11.7%。
歐洲地區(qū)社會(huì)保障協(xié)定的內(nèi)容較為豐富多樣。社會(huì)保障協(xié)定從內(nèi)容上看,有兩種形式:一是以互免某類人員繳費(fèi)為內(nèi)容的協(xié)定。這種協(xié)定內(nèi)容簡(jiǎn)單,在社會(huì)保障制度不成熟階段或者社會(huì)保障協(xié)定簽署早期多采取這種形式。二是全面的社會(huì)保障協(xié)定。既包括繳費(fèi)互免的內(nèi)容,也有參保期限累加的規(guī)定,涉及的社會(huì)保障子險(xiǎn)種也較全面。歐盟成員國(guó)之間的多邊社會(huì)保障協(xié)定以及歐盟國(guó)家與非歐盟國(guó)家簽署雙邊協(xié)定多屬于后者,如奧地利和土耳其雙邊社會(huì)保障協(xié)定的內(nèi)容包括退休養(yǎng)老金、遺屬養(yǎng)老金、傷殘津貼、醫(yī)療保險(xiǎn)、職業(yè)疾病以及工傷保險(xiǎn)等;法國(guó)和摩洛哥的雙邊社會(huì)保障協(xié)定還包含家庭津貼、失業(yè)保險(xiǎn)等。
社會(huì)保障協(xié)定被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社保權(quán)益便攜性的重要手段,但其功能和效果尚未被深入地研究,因而無(wú)法為勞動(dòng)力輸出國(guó)和輸入國(guó)的決策者們提供決策依據(jù)。本文在借鑒世界銀行研究的基礎(chǔ)之上,以衡量社會(huì)保障協(xié)議國(guó)際便攜性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即勞動(dòng)者個(gè)體權(quán)益的穩(wěn)定性、國(guó)家間財(cái)務(wù)的公平性以及管理效率三個(gè)方面,對(duì)社會(huì)保障協(xié)定的實(shí)施效果進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
一是維護(hù)了勞動(dòng)者個(gè)體權(quán)益的穩(wěn)定性和公平性,但也存在一些難以克服的問(wèn)題??傮w而言,雙邊社會(huì)保障協(xié)定促進(jìn)了勞動(dòng)力的跨境流動(dòng),勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益沒(méi)有因?yàn)榭缇沉鲃?dòng)、信息缺失或者管理機(jī)構(gòu)服務(wù)不到位等因素而受損。但也面臨一些問(wèn)題,非正規(guī)就業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)者難以獲得養(yǎng)老金待遇或者養(yǎng)老金水平較低;非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇便攜性更差,一定程度上促使個(gè)體重返母國(guó)。如德國(guó)強(qiáng)制性的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)不具有便攜性,跨境勞動(dòng)者直接損失了個(gè)人工資1%的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)繳費(fèi)以及相應(yīng)的長(zhǎng)護(hù)待遇。
二是對(duì)國(guó)家財(cái)務(wù)公平性的影響不僅取決于社保制度,也依賴制度外的環(huán)境。歐洲國(guó)家養(yǎng)老金待遇基于精算平衡的原則確定。養(yǎng)老金作為現(xiàn)實(shí)購(gòu)買力在國(guó)家之間的流動(dòng),會(huì)對(duì)國(guó)家養(yǎng)老金財(cái)務(wù)平衡帶來(lái)巨大挑戰(zhàn),并需要政府財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的收支相抵。但重要且易被忽略的是,財(cái)務(wù)不公平的因素也來(lái)自養(yǎng)老金制度之外,尤其是稅收制度對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)、積累和發(fā)放時(shí)產(chǎn)生的影響。如在母國(guó)養(yǎng)老金繳納和積累階段不能享受稅收減免,而東道國(guó)又對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放時(shí)征稅,就會(huì)帶來(lái)雙重征稅的問(wèn)題;再如母國(guó)對(duì)個(gè)體養(yǎng)老金繳費(fèi)時(shí)期給以稅收減免,而到東道國(guó)養(yǎng)老金發(fā)放時(shí)卻對(duì)養(yǎng)老金征稅,也會(huì)帶來(lái)兩國(guó)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的失衡。
三是管理效率上各國(guó)有待加強(qiáng)合作。雙邊社會(huì)保障協(xié)定實(shí)施后,為避免給政府管理部門(mén)增加負(fù)擔(dān),提升服務(wù)個(gè)體的能力,需要在以下幾個(gè)方面有所改進(jìn):社會(huì)保障協(xié)定受惠群體的詳細(xì)信息;加快社會(huì)保障權(quán)益申領(lǐng)進(jìn)程;數(shù)字信息交換現(xiàn)代化。從具體實(shí)踐看,奧地利和德國(guó)通過(guò)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、他國(guó)設(shè)在本國(guó)的大使館以及移民組織提供社保協(xié)定的咨詢服務(wù),且受理社保待遇申請(qǐng)的流程也較快捷。而雖與歐盟國(guó)家有雙邊社保協(xié)定的非歐盟國(guó)家,如土耳其、摩洛哥申請(qǐng)待遇的流程則長(zhǎng)達(dá)幾個(gè)月。
目前,中國(guó)和其他國(guó)家簽訂的社會(huì)保障雙邊協(xié)定較少,已經(jīng)實(shí)施的僅有中德、中韓、中丹、中加、中芬雙邊社會(huì)保障協(xié)定,與瑞士、法國(guó)、荷蘭已完成談判并簽署協(xié)定。需要注意的是,我國(guó)是要求外籍員工參加本國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家,2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求“外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的,參照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”。但這一做法也存在爭(zhēng)議:美中貿(mào)易委員會(huì)指出,要求外籍員工參加社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃是“不必要的重復(fù)”;國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)只有和外籍職工國(guó)籍國(guó)簽訂協(xié)議,對(duì)社保的繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移、攜帶、分段計(jì)算作出銜接性規(guī)定,才能使外國(guó)人參加中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)真正落定。而與中國(guó)簽訂雙邊或多邊社保協(xié)定的國(guó)家,其國(guó)民可以選擇不參加中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn),只要他們能夠提供自己在本國(guó)持續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的證明,可以很好地化解這一爭(zhēng)議。借鑒歐洲經(jīng)驗(yàn),我國(guó)社會(huì)保障協(xié)定工作可以在三個(gè)方面作出努力:
第一,繼續(xù)擴(kuò)大簽署社會(huì)保障協(xié)定的數(shù)量。社會(huì)保障協(xié)定起源于歐洲和北美洲國(guó)家,亞洲國(guó)家簽署雙邊社會(huì)保障協(xié)定的個(gè)數(shù)相對(duì)比較少,但總體看也進(jìn)入到快速發(fā)展的軌道。如日本自2000年起與其他國(guó)家締結(jié)雙邊社會(huì)保障協(xié)定,2011年就與13個(gè)國(guó)家簽署了雙邊協(xié)定。我國(guó)應(yīng)該加快簽署雙邊協(xié)定的步伐,尤其應(yīng)將在華工作人員較多的國(guó)家優(yōu)先作為協(xié)商簽署的對(duì)象。
第二,對(duì)已簽署的社會(huì)保障協(xié)定適時(shí)擴(kuò)大具體內(nèi)容。我國(guó)目前與德國(guó)、韓國(guó)等國(guó)的雙邊社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)定就屬于繳費(fèi)互免協(xié)定,在時(shí)機(jī)成熟的情況下,可以探索繳費(fèi)期累加等方面的內(nèi)容,對(duì)跨境工作人員給予更好的勞動(dòng)保護(hù)。
第三,提升雙邊社會(huì)保障協(xié)定的信息化水平。雙邊社會(huì)保障協(xié)定的核心是提高參保人的社保權(quán)益,而信息化則是助推器。尤其是對(duì)于跨境工作人員,人社部門(mén)更應(yīng)該以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)發(fā)展為契機(jī),實(shí)現(xiàn)人員信息的互聯(lián)互通,為他們提供更便捷、更立體的社保體驗(yàn)。■
作者單位:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院