■沈 杰

公民有序參與社會治理的價值訴求及平衡途徑探究

■沈 杰

公民有序治理參與的價值訴求，是以維護人民利益為核心的、回應和平衡公民有序治理參與的價值訴求，是我們黨以人為本、治理為民理念的具體實踐，是符合現(xiàn)代社會治理規(guī)律，構建和諧社會、平安社會、民主政治建設的客觀需要。十八屆三中全會以來，我國社會治理創(chuàng)新發(fā)展進入了快車道，并取得了很大成績，但是對于公民有序參與社會治理中所出現(xiàn)的一些問題和挑戰(zhàn)，也需要通過加快社會治理的法治化、民主化和科學化建設予以解決。

社會治理；公民參與；價值訴求；問題與途徑

在黨的十八屆三中全會所提出的“社會治理創(chuàng)新”中，改進社會治理方式是其中的重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。在我國基層社會治理中，公民有序參與既是增強公民社區(qū)歸屬感、體現(xiàn)自我價值的需要，也是實現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)治理健康發(fā)展的需要。可見，堅持黨委領導下的政府主導、社會參與和居民自治有機統(tǒng)一的系統(tǒng)治理，實現(xiàn)公民有序參與社會治理，已然成為了當前我國社會治理創(chuàng)新中的重要的理論和實踐議題。

一、公民有序參與社會治理的客觀必然性

（一）公民有序參與社會治理是構建和諧社會和平安社會的客觀需要

和諧、平安是社會主義社會的本質(zhì)因素和內(nèi)在屬性，構建社會主義和諧社會和平安社會是中國特色社會主義事業(yè)建設的環(huán)境條件和重要任務，反映了當前我國建設社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興之夢的內(nèi)在要求，也體現(xiàn)了全社會公民參與社會建設和治理的共同愿望。社會和諧與平安是人類社會不斷綜合各種利益平衡和追求美好狀態(tài)、從無序趨向有序的動態(tài)的發(fā)展過程。公民有序治理參與是我國建設社會主義和諧社會和平安社會的重要任務，公民個體的積極性和創(chuàng)造活力的充分發(fā)揮、社會資源的整合與增加，就必須做到社會交流渠道暢通、公民治理參與有序。公民有序治理參與正是適應了這一要求。公民在對現(xiàn)行國家和社會治理制度的認同基礎上，通過依法、有序參與社會治理，使得自身利益需求得到表述、自身價值得到彰顯，社會公平正義得到維護，社會秩序得到穩(wěn)定。構建和諧社會和平安社會需要公民有序治理參與。現(xiàn)代和諧、平安社會是一個經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的社會，是一個政府、社會和公民良性互動、共同治理的社會。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會更加文明更加進步，公民的社會需求和社會期待也不斷提高。國家和政府也積極回應公民的價值訴求，借助善治手段和自治形式，承擔社會責任，提供公共服務，不斷滿足公民日益增長的物質(zhì)文化需求。公民的積極有序參與，也正是對政府的社會治理效能的一種肯定。政府、社會和公民的良性互動，不斷促進著社會主義和諧社會和平安社會的建設。

（二）公民有序參與社會治理是社會主義民主政治和民主治理的重要內(nèi)容

公民有序參與是一個國家和地區(qū)民主政治建設的重要內(nèi)容，公民參與社會治理的有序性和參與度是衡量社會治理民主化建設狀況的重要標準。我們黨歷來重視社會主義民主政治建設，并始終將其作為黨長期的奮斗目標。加強社會主義民主政治建設，一個關鍵在于推進公民有序參與。一方面，公民有序參與是社會主義民主政治的本質(zhì)要求。我國的一切權力屬于人民，并不意味著所有公民都能直接參與公共事務的管理和治理，而是通常選出自己的代表來履行職責。在這種情況下，如果對所選出來的代表在其運行公權力時能夠進行經(jīng)常性地“制衡”和有效地監(jiān)督，就需要公民積極地、有序地參與，保證社會治理的合法性和有序性，從而促進社會主義民主政治建設。另一方面，公民有序參與是衡量社會治理民主化的重要標準。民主化程度是考量社會治理現(xiàn)代化建設的基本尺度，而公民參與的深度和廣度又是民主化治理中的兩個重要要素，兩者共同構成了判斷社會治理民主化程度的重要依據(jù)。雖然我國憲法和法律給予了公民廣泛參與政治和社會生活的權利，使公民民主參與治理有了法律保障，但在現(xiàn)實社會治理中，公民的廣泛而有效的參與，并沒有得到令人滿意的執(zhí)行和體現(xiàn)。而且，一些基層社區(qū)治理也并未實質(zhì)化地將公民參與納入進來，連公民個體本身也沒有確認其治理主體角色，社會治理要實現(xiàn)民主化，實現(xiàn)公民的廣泛參與，仍然任重而道遠。公民治理參與的深度，是在公民參與廣度基礎上的一種深化。評判公民治理參與的深度，是與政府決策的科學化民主化、公民對政府及其治理體制的選擇權與公民基層自治程度等三個要素分不開的。對仍在社會主義初級階段的社會治理來說，公民民主參與社會治理，才剛剛處于起步和探索階段。

（三）公民有序參與社會治理是培育現(xiàn)代公民意識的重要途徑

國家民主政治建設的發(fā)展，必然導致政治文明和社會文明的提升，導致包括權利意識、民主意識、法律意識和公共精神等在內(nèi)的現(xiàn)代公民意識的增強。公民是社會治理的重要主體，公民的治理參與形式怎樣、參與程度如何，直接反映了一個國家政治文明和社會建設的發(fā)展程度。改革開放以來的近四十年中，我國不僅在經(jīng)濟建設方面取得了驕人的成就，公民的政治文化素質(zhì)和現(xiàn)代意識方面也得到了極大提高。隨著我國公民的民主權利意識、法律意識、自主意識和公共精神的高漲，公民已經(jīng)主動要求“自己參與治理”[1]了，并且希望通過一個科學便捷的參與通道，表達出社會建設和管理思考的觀點想法，表達自己獨立的權利意識和對公共治理政策的影響?，F(xiàn)代社會治理需要具有主體意識、民主意識、法律意識、社會責任感和公共精神的公民參與。而且，也只有具備這些現(xiàn)代公民意識的公民，才能主動擔負相應的社會責任和義務，才能懂得運用法律等現(xiàn)代手段維護正當權利，才能在利益沖突、社會矛盾中顧全大局、妥善解決爭端。公民通過有序參與社會治理的一個重要價值，就是培育和提高民主權利意識、主體意識和公共精神，而要在社會治理中不斷強化現(xiàn)代公民意識，就必須通過廣泛的、積極主動地參與社會治理。換句話說，公民有序治理參與實踐是培育現(xiàn)代公民意識的重要途徑。政府通過引導和鼓勵公民有序參與治理，目的是借助社會治理的教育功能，更好地培育出具有民主權利意識和公共精神的現(xiàn)代公民。一個只有在具有現(xiàn)代公民意識的國家里，公民才能更有序地、更有效地參與到社會治理中來。

二、公民有序參與社會治理價值訴求的現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

（一）公民治理參與意識和參與比例不斷提高，但現(xiàn)實中還存在被動與漠視參與的治理困境

公民參與意識的培育是公民有序治理參與的重要前提和促進動力。改革開放以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，公民的治理參與意識、文化素養(yǎng)和參與能力不斷提高，希望通過合法的治理參與來表達和維護自身的利益訴求，成為了愈來愈多的公民的自主選擇。一項基層社區(qū)的調(diào)查表明，多數(shù)居民對基層社區(qū)治理的運行和決策過程表示關心，并認為參與治理是自身一項重要的民主權利。但是，由于我國封建專制體制歷史遺留和“官本位”的影響，公民的“人治”意識和“臣民”意識在思想中仍占據(jù)一定位置?；鶎诱捎谶€留有計劃體制時期的行政治理思維、資源調(diào)配的艱難和吸收公民參與治理經(jīng)驗的缺乏，對公民參與社會治理表現(xiàn)出謹慎、觀望的消極態(tài)度，有的甚至還加以排斥。就總體而言，當前我國公民的民主意識仍然較為欠缺，這種民主意識的缺乏在很大程度上影響著公民治理參與的主動性和積極性，加上公民也缺乏社會治理參與的理論和實踐，導致了公民治理參與能力不高，參與效果不佳。

此外，居民的參與期望與社會現(xiàn)實不一致，高比例參與形式與低效能參與實際相矛盾。當前我國社會治理仍是采取政府組織主導、社會適當參與的自上而下的治理模式。這種模式具有行政命令和管理控制的特征，容易導致官僚主義和形式主義，阻礙著公民的社會治理參與。在這種治理模式中，一些管理干部受“官本位”意識的影響，習慣以行政命令手段對待公民的治理參與，甚至會為了部門和個人利益而做出一些損壞公眾利益的治理行為。很多政府組織在治理議程和參與范圍的事先確定，導致了社會治理的高行政化，政府組織往往不能夠完全尊重和聽取公民的合理建議和價值訴求，不能夠完全做到將公民的治理參與權利視為己任，公民也容易認為社會治理是政府組織的職能，與公民個人沒有多大關系。而且，由于公民的參與意識不強、參與能力不高，獲取相關信息的限制，參與治理的渠道不通暢等原因，導致很多人并不知道治理參與的程序、形式和途徑等，更談不上對社會治理的有序參與和普遍參與，從而出現(xiàn)了社會治理的高參與比例和漠視參與、被動參與并存的局面。

（二）公民政治文化素質(zhì)不斷提高，但民主政治和治理民主化建設相對滯后

在現(xiàn)代民主政治建設中，民主政治參與主要表現(xiàn)為公民在正確的民主政治價值觀指引下，依據(jù)民主的基本理論來從事一定的民主實踐活動。從總體上看，我國公民的民主政治參與呈現(xiàn)出不斷上升現(xiàn)象。社會團體的數(shù)量急劇增加、公民參與社會管理和治理的愿望強烈，以及公民自身民主意識和文化素質(zhì)等不斷提高。黨中央也非常重視公民參與在民主政治和社會治理中的作用。早在2004年9月，黨的十六屆四中全會在通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中就明確指出要“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”。經(jīng)過十多年的建設和發(fā)展，公民對國家政治社會生活的關注度和參與度，對自身民主權益和自我價值的實現(xiàn)，都有了很大提高。我國的民主政治建設和公民民主參與正朝向制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展。但是也出現(xiàn)了一些問題和不足：相對于社會主義市場經(jīng)濟建設，我國的民主政治建設相對較慢，而且當前已經(jīng)進入了發(fā)展和改革的重要時期；相對東部地區(qū)的市場經(jīng)濟發(fā)達和民主制度發(fā)展較快，中西部地區(qū)還較為封閉和落后，民主建設較為遲緩，公民民主素質(zhì)提升緩慢；現(xiàn)行的治理制度忽視了程序民主的建設，沒有詳細規(guī)定公民參與治理的程序和其它補充事項，可操作性不強，公民參與效果受到影響；一些黨員干部片面地用“非此即彼”或“重此薄彼”的態(tài)度對待黨的領導、依法治國和民主政治建設的有機統(tǒng)一；一些黨員干部對民主政治建設存在片面的、不正確的認識，不善于科學運用選舉、公示、聽證、協(xié)商等民主形式進行社會治理、解決社會問題；公民的治理參與的渠道還需要進一步拓展等。

（三）公民的制度化參與程度不斷提高，但社會治理機制制度建設還不夠完善

制度建設是公民有序參與治理的重要保障，或者說，公民有序的治理參與需要有一套系統(tǒng)的完善的機制制度。黨和政府十分重視中國特色社會主義制度的建設和完善，在民主選舉制度、協(xié)商和信訪制度等方面取得了長足的發(fā)展，我國社會主義法律制度體系框架初步得以構建和完善，公民在選舉代表、表達訴求方面，在制度制定、行政聽證方面，在基層自治、決策和監(jiān)督方面等可以進行直接地或間接地參與其中，我國公民有序參與社會治理有了強有力的制度保障。但是，當前我國公民的治理參與機制制度還不夠完善，現(xiàn)行的社會治理機制制度對公民治理參與的界定和規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則，可操作性不強。主要表現(xiàn)在:第一，社會治理選舉制度需要進一步完善。社會治理選舉制度是公民有序參與治理的基本途徑，通過選舉產(chǎn)生出自己的代表來進行社會治理。公民能否參與治理、參與治理的程度，都取決于選舉制度的建設情況。雖然我國公民能夠成為合法選民而參與代表選舉的比例很高，但是能夠主動參與、并熟悉候選人情況的卻少之又少，相當多的選民都是一種被動的消極的參與。這種無法有效地廣泛地反映選民意志和想法的選舉，其實并不能體現(xiàn)出選舉制度本身應有的實質(zhì)價值和意義。第二，社會治理協(xié)商制度需要進一步完善。社會治理協(xié)商制度是保證公民有序治理參與長效化的重要途徑，是我國多黨合作與政治協(xié)商制度在社會建設領域的重要體現(xiàn)。目前，公民治理參與的代表性和廣泛性還遠遠不夠。能夠參與社會治理協(xié)商對話的代表，主要是中國共產(chǎn)黨和民盟、九三學社等參政黨的人士，主要是工會、婦聯(lián)和其它社會團體的代表等；而沒有隸屬社會組織的農(nóng)民、個體戶和無業(yè)人士等公民個人還無法參與或沒有自己的代表。社會治理協(xié)商對話中提出的建議能否被采納，還難以做到制度化。第三，社會治理信訪制度需要進一步完善。在我國政治生活中，信訪制度是黨和政府與社會公民之間進行溝通和處理問題的特色渠道和重要形式。在社會治理中，建立信訪制度仍然是聽取與平衡公民訴求的根本途徑，是公民能夠表達利益訴求、調(diào)解利益沖突和處理社會矛盾的重要渠道，信訪制度在公民有序治理參與中發(fā)揮了重要的作用。但當前社會治理信訪制度也存在不夠完善等一些問題，出現(xiàn)一些制度執(zhí)行不力的現(xiàn)象，個別信訪工作人員敷衍、推諉上訪來訪群眾，信訪結(jié)果久拖不決、工作效率低下等問題。

三、平衡公民有序治理參與價值訴求的路徑選擇

（一）提高公民有序參與社會治理的法治化水平

2013年，黨的十八屆三中全會提出了構建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，公民有序參與社會治理的制度化法治化開始正式踏入歷史征程。尤其是2014年黨的十八屆四中全會提出的全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系，社會治理制度化法治化的總體框架和發(fā)展方向已經(jīng)明晰，公民有序參與治理制度化法治化已經(jīng)進入了快車道，迎來了前所未有的發(fā)展時期。在社會治理中，公民所行使“政治參與權利”的結(jié)果是將“有關政策和法律的決議”“加以建制化”[2]。公民參與社會治理的法治化水平較低，往往表現(xiàn)出公民參與社會治理的無序樣態(tài)，相反，公民參與社會治理的法治化水平越高，其有序化參與程度表現(xiàn)的就越高。實現(xiàn)公民的有序治理參與，關鍵是要使公民的治理參與行為在一定的制度法律框架內(nèi)運行，體現(xiàn)出法律制度上的價值和意義。因此，公民要具有依法治理參與的意識。公民不僅要在憲法和法律所賦予的權利范圍內(nèi)依法參與，而且還要有高度的社會責任感，通過一定的合法方式表達自己的參與意識和價值訴求，同時不斷提高公民自身的參與水平和治理能力。加強公民有序參與社會治理的法治化，還需要不斷構建和完善公民參與立法制度、公民參與執(zhí)法制度和公民參與監(jiān)督制度，以及公民建議與批評制度、司法陪審員制度，用制度的合法性、嚴肅性和法律的權威性、強制性來保證公民有序治理參與的公平公正。

（二）提高公民有序參與社會治理的民主化水平

公民參與治理的有序化，既要在堅持社會治理法治化的同時，也離不開公民的民主參與。提高公民參與社會治理的民主化水平，是解決公民治理參與價值訴求失衡的重要途徑，也是現(xiàn)代社會治理民主建設的應有之義?，F(xiàn)代社會的民主，只有在允許公民“普遍參與”，并在“事實上實現(xiàn)了這種參與并把決定權留給參與者”的情況下，才真正具有“廣度”和“深度”[3]。奧地利學者米瑟斯認為，現(xiàn)代民主具有強大的社會功能，“它可以保證在不使用暴力的前提下使政府符合被統(tǒng)治者的意愿”，從而能夠使社會治理等功能“得以平穩(wěn)、無磨擦、不用武力以及不流血地加以完成”[4]?，F(xiàn)代民主實行的是大多數(shù)人治理國家和社會的一種政治制度，而公民參與原則是其奉行的基本原則之一，也是實現(xiàn)社會治理民主化的核心任務之一。因此，社會治理民主化需要公民的有序參與。我國社會主義民主雖然在本質(zhì)上是人民民主，但由于國情實際，還不能由全體公民共同進行社會治理，只能由公民選舉出來的代表來進行管理和治理社會公共事務。社會治理民主化只能漸進地進行。當前，提高公民參與社會治理的民主化水平，前提是要改變傳統(tǒng)的、舊有的思想觀念，增強公民參與社會治理的民主觀念和責任意識。領導干部要堅持以人為本的原則，切實做到執(zhí)政為民、治理為民。其次要在公民的社會治理參與過程中做到公開公示，保護公民對社會治理的知情權?！懊裰鬟^程中的實質(zhì)性參與，要求參與人必須獲知充分的相關信息”[5]。公民在社會治理中的民主參與，對于國家和政府來說，是為了能夠在最大范圍內(nèi)最大程度上吸收公民參與社會治理，促進社會治理的民主化和現(xiàn)代化；而對公民個體而言，則是充分維護自身在社會治理中的參與權、知情權和監(jiān)督權等民主權利。因為“參與民主”本身就具有廣泛地“收集公眾意見”、“能夠向公眾說明征集情況”、“增加公眾的政治效用感”等功能，從而能夠“教會公眾理性、客觀地判斷和分析問題”[6]。最后，要認真探究公民民主參與的程序和形式，使民主參與具有實效。實現(xiàn)公民民主參與社會治理的程序化，可以對社會治理干部的使用、社會公眾對治理權力運行的監(jiān)督、社會治理的規(guī)范運行、完善公民治理參與的過程等方面具有重要作用。同時不斷豐富公民民主參與治理的內(nèi)容和形式，在公民的知情通曉、自主選擇和民主監(jiān)督等方面下功夫，推進民主參與對象的大眾化和民主監(jiān)督的全程化。

（三）提高公民有序參與社會治理的科學化水平

社會治理參與科學化水平，實質(zhì)是依據(jù)和遵循系統(tǒng)的法律制度的治理參與，是需要一系列社會治理法律制度作保障，提高公民參與的有序化和有效性。但對于公民個體而言，需要不斷提高公民運用制度參與治理的知識水平和參與技能。拓展公民治理參與的科學形式。如拓寬公民治理參與的價值訴求和表達渠道，借助現(xiàn)代信息技術手段和傳媒作用，通過深入調(diào)研、座談聽證會、會議列席等人性化科學化的形式，提高公民參與社會治理的科學化水平。提高公民參與社會治理的科學化水平，需要依托成熟的社會組織來進行?！皞€體的、沒有組織的”公民參與，就“不可能進行有效的參與”，或者說，公民的有效的科學的參與，“必須形成‘有組織的聲音’”[7]才行。公民通過參加社會組織進行社會治理，不僅使公民主體治理參與在社會效能方面，而且在科學化水平方面，都將有很大的提高。在現(xiàn)代國家里，追求社會共同利益成為了公民參與治理的最終目標。而在社會共同利益的追求過程中，社會組織就顯得尤為重要。如法國社會學家托克維爾認為，相比比較散漫的公民個體，通過共同興趣和共同利益而集結(jié)成的社團組織，更能有效地增強社會信任感、整合社會力量、促進社會合作和社會自治，從而產(chǎn)生更為強大的行為能力，增加社會資本總量和提高社會制度增量。[8]提高公民參與社會治理的科學化水平，還需要建立事后反饋機制和追究機制。政府組織和社會治理機構要認真對待和研究公民的利益訴求和建議意見，通過科學的處理機制及時回應和平衡公民的合理的價值要求，并及時向社會反饋。對于無法及時處理的社會吁求，也要通過適當?shù)男问胶头绞竭M行解釋和說明，在公民的社會治理科學參與中爭求最大公約數(shù)。對于一些違法違規(guī)的治理行為，也要通過構建并依據(jù)責任追究機制，追求相應治理主體的法律責任和社會責任。

[1]黃建榮，等.公共管理新論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[2][德]哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間[M].童世駿，譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003.

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1.江蘇高校哲學社科研究項目“基層社會治理創(chuàng)新中公民有序參與質(zhì)量問題研究”（2014SJB473）的階段性成果；2.教育部人文社科研究青年基金項目“馬克思主義社會治理思想及其中國化研究”（15YJC710048）的階段性成果。

2017-06-21

沈杰，常州大學馬克思主義學院講師，博士，主要研究方向為馬克思主義社會治理理論與實踐研究。（江蘇常州，213164）

C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1008-679（2017）04-0072-05

責任編輯 馮凌宇