■ 杜人淮

專家論壇

科學(xué)籌劃和深入推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化（下）

■ 杜人淮

國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化具有自身特定內(nèi)涵和發(fā)展要求，國防工業(yè)作為保障國家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，籌劃和推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，要求把維護和保障國家安全利益作為根本遵循，把增強國防工業(yè)基礎(chǔ)能力作為重要取向，把獲得比較經(jīng)濟利益、技術(shù)利益和安全利益等作為直接動力。為了順利推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，需要發(fā)揮國家主導(dǎo)作用，有效監(jiān)管和保障軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)出口轉(zhuǎn)讓，有效引導(dǎo)和監(jiān)管國外對國防工業(yè)投資等行為，有效保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)的對外投資等行為。

隨著新一輪產(chǎn)業(yè)革命的深入發(fā)展和經(jīng)濟全球化的加快推進，不僅軍工企業(yè)與民用企業(yè)的界限日趨模糊，而且國內(nèi)軍工企業(yè)和國外軍工企業(yè)邊界日趨模糊。因而，一些發(fā)達國家越來越多的軍工企業(yè)，一方面正在加速推進軍民深度融合，另一方面正加快向國際化方向發(fā)展，軍民融合發(fā)展國際化已成為國防工業(yè)發(fā)展的重要趨向。目前，我國軍工企業(yè)不僅軍民二元分離格局未能徹底破除，而且封閉發(fā)展的內(nèi)向型特征依然存在，同全球經(jīng)濟一體化的趨勢和發(fā)展要求不相適應(yīng)。深入實施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，加快形成全要素、多領(lǐng)域、高效益軍民融合深度發(fā)展格局，有必要充分利用國內(nèi)國外軍民兩個市場和兩種資源，按照“國際化投資、國際化生產(chǎn)、國際化協(xié)作、國際化配套、國際化經(jīng)營”

的發(fā)展思路，積極探索和大力推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化戰(zhàn)略，既要瞄準(zhǔn)國際軍民市場統(tǒng)籌規(guī)劃軍民技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品生產(chǎn)，又要著眼全球產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化配置軍民技術(shù)、生產(chǎn)和人力等資源，不斷提高國防工業(yè)參與國際分工的廣度和深度，加快提升軍工企業(yè)國際競爭力，更好地服務(wù)國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略。

三、國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化的保障措施

國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化不是普通的商業(yè)行為，它會直接或間接影響到國家安全利益。這就決定了推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，必須把國家安全利益擺在優(yōu)先地位，決不允許犧牲國家安全利益去追逐眼前或局部經(jīng)濟利益，因而就不可能完全聽任企業(yè)自行其是，也不能完全任由市場發(fā)揮作用，而必須發(fā)揮國家在國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化的主導(dǎo)作用，對國防工業(yè)“引進來”和“走出去”等行為進行合理引導(dǎo)和有效監(jiān)管。

（一）有效監(jiān)管和保障軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)出口轉(zhuǎn)讓

推動國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，需要開拓國際軍品民品市場，擴大軍用和民用產(chǎn)品技術(shù)出口和轉(zhuǎn)讓。然而，軍工企業(yè)所出口轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)品技術(shù)，尤其是軍用或軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品比較獨特，不僅對國內(nèi)安全影響巨大，而且對國際社會比較敏感，這就需要國家在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極扮演引導(dǎo)者和監(jiān)管者角色。凡是涉及國內(nèi)武器使用安全和國家重大安全利益的關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品或核心技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓，國家需要對其進行嚴格管控，防范這類產(chǎn)品隨意流入國際市場，否則就有可能威脅國家安全利益，甚至給國家安全利益造成不可挽回的嚴重后果；凡是國際法和國際組織明令禁止（或向特定對象）出口或轉(zhuǎn)移的敏感技術(shù)和產(chǎn)品，作為負有國際義務(wù)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?，需要對其進行嚴格管理和嚴厲監(jiān)督，因為這類技術(shù)和產(chǎn)品一旦流入國際市場，必將給國家形象和聲譽造成難以挽回的損失，甚至?xí)乐匚＜皣野踩妫挥行┊a(chǎn)品技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓，盡管不為國際社會明令禁止，也在國家允許范圍之內(nèi)，但如果落入特定國家或地區(qū)則有可能會危及國家安全利益的技術(shù)和產(chǎn)品，國家也應(yīng)當(dāng)進行必要的引導(dǎo)和監(jiān)管，嚴防這類技術(shù)產(chǎn)品落入對我國構(gòu)成安全威脅的國家或地區(qū)。

與此同時，國際應(yīng)積極引導(dǎo)、鼓勵和支持軍工企業(yè)非管控產(chǎn)品技術(shù)的出口轉(zhuǎn)讓。軍工企業(yè)出口轉(zhuǎn)讓的民用和軍民兩用產(chǎn)品技術(shù)，尤其是不受WTO貿(mào)易規(guī)則保護的軍用產(chǎn)品和技術(shù)，不僅在國際市場所面臨的競爭極為激烈，而且極容易受到一國政府的強力政治干預(yù)，軍工企業(yè)通常難以依靠自身力量來有效應(yīng)對。為了幫助國內(nèi)軍工企業(yè)開拓國際市場，一些軍工大國政府總是明里或暗里給予了大量資助和補貼，包括優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠等，甚至不惜施加政治壓力和動用外交手段。比如，2005年初，為了逼迫波蘭國有的航空公司購買5億美元空中客車飛機，英國、法國、德國等歐洲國家其領(lǐng)導(dǎo)人布萊爾、希拉克、施羅德就對波蘭政府施加政治壓力，并警告波蘭政府，這是對該國歐洲信譽的考驗。為了搶得這一訂單，美國官員也同樣對波蘭政府施以政治壓力。最后，波蘭政府迫于美國的強大政治壓力，不得不選擇購買7架波音787飛機。同年底，歐盟官員則強力游說中國政府，最后使中國政府和歐洲空中客車公司順利簽下了150架A320（l00億美元）的購買合同，遠遠超過了美國波音公司向中國銷售的70架（價值40億美元）規(guī)模。因此，為了促成軍工企業(yè)產(chǎn)品技術(shù)的出口和轉(zhuǎn)讓，國家還需積極扮演參與者和支持者角色，有效利用經(jīng)濟、政治、外交等手段，積極幫助軍工企業(yè)開拓國際軍品民品銷售市場。

（二）有效引導(dǎo)和監(jiān)管外國對國內(nèi)軍工投資等行為

推動國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，需要積極主動引進外資，鼓勵國外企業(yè)參與國內(nèi)部分軍工項目的投資和對軍工企業(yè)的并購及有關(guān)技術(shù)合作等。然而，國防工業(yè)領(lǐng)域無論是向國外軍事部門或軍工部門開放，還是向國外一般民用部門開放，其影響作用是雙重的。一方面，有助于引進先進產(chǎn)品、技術(shù)和管理等，從而彌補國內(nèi)軍工企業(yè)發(fā)展面臨的材料、產(chǎn)品、技術(shù)等瓶頸和短板問題，不斷提高軍工企業(yè)現(xiàn)代化管理水平，加快提升軍工科技發(fā)展水平和科技創(chuàng)新能力，更好滿足軍隊武器裝備等現(xiàn)代化建設(shè)等需要。另一方面，也有可能造成國防工業(yè)發(fā)展對國外產(chǎn)品、技術(shù)等方面的過度依賴，從不同程度影響到國防工業(yè)的獨立性和自主性，由此可能對國防工業(yè)發(fā)展、軍隊建設(shè)和國家安全利益等帶來隱患。因而，需要對國外企業(yè)參與國防工業(yè)的投資、企業(yè)并購和技術(shù)合作等進行合理引導(dǎo)和有效監(jiān)管，既要使國外先進軍民技術(shù)、產(chǎn)品和管理經(jīng)驗充分為我國所用，又要積極防范出現(xiàn)國防工業(yè)發(fā)展和武器裝備建設(shè)受制于人的局面。

基于有效保障國家安全利益的考量，國外軍工大國非常重視國外參與本國國防工業(yè)投資等行為的監(jiān)管。以美國為例，為了維護國防工業(yè)的獨立性和自主性，美國防部成立了國外在美投資委員會，專門負責(zé)對國外企業(yè)在美本土兼并收購等投資行為進行評審。該委員會由財政部、國防部代表共同擔(dān)任主席，其成員由國務(wù)院、國土安全部、商務(wù)部、司法部、科學(xué)技術(shù)辦公室等代表構(gòu)成。根據(jù)《國防生產(chǎn)法》第721卷的規(guī)定，該委員會有權(quán)就國外企業(yè)在美國的并購行為是否存在威脅等問題進行調(diào)查，并要求把調(diào)查結(jié)果及時上報政府，明確提出是否通過交易的建議。國防部還明確了可能存在的威脅內(nèi)容，主要包括：損失與國防相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商；未授權(quán)管控技術(shù)流向國外；國防部其它敏感事務(wù)等等。因此，對于國外參與國防工業(yè)投資等行為，政府有必要明確可能帶來的安全威脅內(nèi)容及其防范舉措，并設(shè)立或明確專門的機構(gòu)進行調(diào)查和監(jiān)管。

（三）有效保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)的對外投資等行為

推動國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，不僅要主動“引進來”，而且還需主動“走出去”，積極參與對外投資等活動，既包括對外國軍工企業(yè)和民用企業(yè)的投資經(jīng)營等活動，也包括對外國軍用項目和民用項目的投資經(jīng)營等活動。由于軍工企業(yè)的特殊性和敏感性，軍工單位“走出去”參與對外投資等行為，不僅在國內(nèi)通常需要得到政府嚴格審批，而且不同程度受到所在國的種種限制。加快推進國防工業(yè)軍民融合發(fā)展國際化，擴大軍工企業(yè)的對外投資，首先要使軍工企業(yè)能夠順利“走出去”。為此，有必要改革軍工企業(yè)參與對外投資經(jīng)營和企業(yè)并購等審批制度，最大限度地減少審批內(nèi)容和簡化審批程序。凡是不涉及國家安全利益的一般性投資、并購等商業(yè)行為，可不進行審批，由軍工企業(yè)自主決定；凡是不對國家安全利益造成明顯影響的涉軍的或軍民兩用的投資經(jīng)營等活動，盡量采取核準(zhǔn)登記制或備案制；需將審批制嚴格限制可能對國家安全利益構(gòu)成較大影響的對外投資等行為。

為了更好地保障和引導(dǎo)軍工企業(yè)參與對外投資等活動，需要健全完善有關(guān)法律規(guī)定，使軍工企業(yè)的對外投資等行為有法可依、有章可循。凡涉及一般民用項目的對外投資等商業(yè)行為，可用國際慣例、國際法和國內(nèi)通行的法律法規(guī)來規(guī)范，而涉及到軍用或軍事的對外投資等行為，則需制定系統(tǒng)配套、相互協(xié)調(diào)的專門許可制度、保密制度、審核制度、保證制度（或保險制度）等專門法規(guī)，以此規(guī)范軍工企業(yè)參與對外投資等行為。為了幫助軍工企業(yè)更好地“走出去”，有必要搭建便捷的服務(wù)平臺，積極為軍工企業(yè)參與對外投資等活動提供信息、金融、法律援助等服務(wù)；應(yīng)主動出面調(diào)解和據(jù)理力爭幫助軍工企業(yè)解決“走出去”遇到的各種國際爭端，及時預(yù)警通報駐在國的政局、安全、政策變動等信息；努力幫助培養(yǎng)和妥善解決既通曉匯率、國際法、國際經(jīng)貿(mào)、管理、當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)等知識，又精通外語、具有迅速融入當(dāng)?shù)匚幕芰褪袌鐾卣鼓芰Φ母咚刭|(zhì)國際化經(jīng)營人才。同時，還有必要制定財稅、金融等方面優(yōu)惠政策，引導(dǎo)軍工企業(yè)的對外經(jīng)濟活動更好地服從和服務(wù)國家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略。

本文系國家社會科學(xué)基金資助項目“國防工業(yè)發(fā)展的軍民融合戰(zhàn)略研究”（12BJY077）、江蘇省社會科學(xué)基金項目“經(jīng)濟與國防協(xié)調(diào)研究”（16WTB005）、江蘇省軍民融合發(fā)展辦公室重點項目“江蘇省軍民融合發(fā)展‘十三五’規(guī)劃”（項目編號：16WTA001）的階段性成果。

杜人淮，解放軍南京政治學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）