■文／岳經(jīng)綸 彭浩然

養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)仍待完善

■文／岳經(jīng)綸 彭浩然

我國先后出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，旨在解決基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的問題。本文結(jié)合兩個暫行辦法，著重分析轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的問題，并提出相關(guān)政策建議。

跨統(tǒng)籌地區(qū)：轉(zhuǎn)續(xù)仍受戶口牽絆

根據(jù)2009年底國務(wù)院辦公廳出臺的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有參保人員在跨省就業(yè)時將其養(yǎng)老保險關(guān)系隨同轉(zhuǎn)移，除了轉(zhuǎn)移個人賬戶全部資金以外，還轉(zhuǎn)移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。其中的重要內(nèi)容包括：⑴確定了統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移比例：參保人員跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，需要按實際繳費基數(shù)的12%轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金；⑵明確了養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取地：先看戶籍所在地，再看繳費年限是否滿10年；如果基本養(yǎng)老保險關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累計繳費年限均不滿10年的，將其基本養(yǎng)老保險關(guān)系及相應(yīng)資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規(guī)定辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險待遇；⑶規(guī)定了基本養(yǎng)老金的計算辦法：參保人員轉(zhuǎn)移接續(xù)基本養(yǎng)老保險關(guān)系后，符合待遇領(lǐng)取條件的，按照《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)〔2005〕38號文）的規(guī)定，以本人各年度繳費工資、繳費年限和待遇領(lǐng)取地對應(yīng)的各年度在崗職工平均工資計算其基本養(yǎng)老金；⑷規(guī)范了轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)經(jīng)辦的程序。

從實際來看，該暫行辦法的出臺雖然在一定程度上平衡了各統(tǒng)籌地區(qū)的基金壓力，促進了勞動力合理流動，但是其政策效果仍會受到戶籍制度、統(tǒng)籌層次低、財政“分灶吃飯”等客觀因素的制約，出現(xiàn)了養(yǎng)老保險關(guān)系向經(jīng)濟發(fā)展水平高的富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移的“趨富”效應(yīng)，以及由此而來的轉(zhuǎn)入地方需要承擔更大養(yǎng)老財政壓力的地區(qū)公平性問題。

首先，12%的統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移無法合理分擔轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間的責任，對任何地方來說，養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)入就意味著財政責任的增加，而轉(zhuǎn)出則意味著責任的減少。由于養(yǎng)老待遇水平與待遇領(lǐng)取地的經(jīng)濟發(fā)展水平息息相關(guān)，在地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實下，勞動者多從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)入經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。因此，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)自然不太情愿接收年齡較大、從低收入地區(qū)轉(zhuǎn)入的參保人。

其次，該暫行辦法并不能客觀合理地分段計算參保人在各地的養(yǎng)老金權(quán)益。對于參保者個人來說，其最終的養(yǎng)老金待遇與待遇領(lǐng)取地有很大關(guān)系。比如參保人從工資水平較高的A地區(qū)轉(zhuǎn)移到工資水平較低的B地區(qū)，并且在B地領(lǐng)取養(yǎng)老金，按照該暫行辦法，參保人的基本養(yǎng)老金將根據(jù)其各年度繳費工資、繳費年限和B地各年度在崗職工平均工資來計算。如果B地區(qū)的在崗職工平均工資偏低，對于流動就業(yè)的參保人來說，其養(yǎng)老金權(quán)益可能會受到損失（與分段計算養(yǎng)老金權(quán)益相比）。

再次，視同繳費轉(zhuǎn)移難。該暫行辦法雖然規(guī)定了待遇領(lǐng)取地的確認原則，但是對于視同繳費年限并沒有很細致明確的規(guī)定，也缺乏相應(yīng)的利益平衡機制，給轉(zhuǎn)移接續(xù)工作帶來障礙，也導(dǎo)致流動人員利益受損。對此，廣東省進行了有意義的嘗試，參保人的視同繳費權(quán)益按照一定標準進行量化和貨幣化，由原參保地轉(zhuǎn)入新參保地，避免新參保地在視同繳費年限方面設(shè)置轉(zhuǎn)入壁壘。2016年11月28日人社部出臺《關(guān)于養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)若干問題的通知》，對視同繳費作進一步規(guī)定：一地（以省、自治區(qū)、直轄市為單位）的累計繳費年限包括在本地的實際繳費年限和計算在本地的視同繳費年限。其中，曾經(jīng)在機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)工作的視同繳費年限，計算為當時工作地的視同繳費年限；在多地有視同繳費年限的，分別計算為各地的視同繳費年限。

最后，由于勞動者有權(quán)在戶籍地領(lǐng)取養(yǎng)老保險待遇，在一次性繳費的轉(zhuǎn)移過程中存在社保欺詐問題。以廣州為例，從2013年至今，已發(fā)現(xiàn)近1200名廣州戶籍人員在黑龍江、山東、湖北等地違規(guī)一次性補繳后將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入廣州的案件。《通知》規(guī)定，跨省流動就業(yè)人員轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系時，對于符合國家規(guī)定一次性繳納養(yǎng)老保險費超過3年（含）的，轉(zhuǎn)出地應(yīng)向轉(zhuǎn)入地提供人民法院、審計部門、實施勞動保障監(jiān)察的行政部門或勞動爭議仲裁委員會出具的具有法律效力證明一次性繳費期間存在勞動關(guān)系的相應(yīng)文書。

城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)：基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益損失

2014年7月《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》開始實施，主要適用于參加過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的人員。這類人員在滿足一定條件后，可以進行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接。從理論上看，不同社會養(yǎng)老保險制度之間進行有效銜接，有利于整合城鄉(xiāng)勞動力市場，有利于解決參保人重復(fù)參保問題，促進不同制度間的整合。但是，該暫行辦法出臺后，引起了很大爭議，主要原因在于轉(zhuǎn)換條件苛刻，不利于保護參保人的權(quán)益。

該暫行辦法規(guī)定，參加過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保人，在達到法定退休年齡后，分以下兩種情形：若城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限不累計計算或折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限。若城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應(yīng)待遇。參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費年限合并累加計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，但不轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

不難發(fā)現(xiàn)，該暫行辦法主要適用的人群是農(nóng)民工。按照大多數(shù)地方的規(guī)定，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)的時候應(yīng)參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，回到農(nóng)村時應(yīng)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。兩者之間如何銜接對于保障農(nóng)民工的養(yǎng)老金權(quán)益來說至關(guān)重要。筆者根據(jù)此暫行辦法，采用臨界邊際分析方法，比較了一位農(nóng)民工在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險連續(xù)繳費15年與在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費14年、然后轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保繳費1年這兩種情形下的基礎(chǔ)養(yǎng)老金差異。通過構(gòu)建精算模型，在合理的精算假設(shè)下，研究發(fā)現(xiàn)，該暫行辦法在保護流動就業(yè)人員養(yǎng)老金權(quán)益方面存在很大的不足，將給流動就業(yè)人員帶來巨大的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益損失，令人難以接受。

提高統(tǒng)籌層次平衡地方利益

從以上分析可以看到，無論是《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，還是《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，在解決勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題上還只是一個“暫行辦法”，尚未解決養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中存在的統(tǒng)籌區(qū)之間的繳費水平和統(tǒng)籌水平的差異問題，以及不同統(tǒng)籌區(qū)之間責任分擔的公平性問題。筆者認為，為了完善養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，切實保障參保人利益，還需要進一步提高統(tǒng)籌層次，建立統(tǒng)籌地區(qū)之間的利益平衡機制，同時完善社保信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

具體來說，針對《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，第一，在基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不高的情形下，要從根本上解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是可行辦法。黨的十八屆五中全會公報強調(diào)“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。一旦我國實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，流動就業(yè)人口養(yǎng)老保險關(guān)系在城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)將會順暢很多。第二，在未實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌之前，參保人員跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系時，建議參考歐盟經(jīng)驗，采用“分段計算、統(tǒng)一發(fā)放”的原則計發(fā)養(yǎng)老金，而不需要轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶資金。當參保人達到領(lǐng)取養(yǎng)老金條件時，各省社保機構(gòu)根據(jù)其繳費記錄，分別計算其在不同工作地點與時期所積累的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，并將這筆養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移給人社部社保中心，經(jīng)匯總后統(tǒng)一發(fā)放。第三，通過加強社保信息系統(tǒng)建設(shè)，減少因轉(zhuǎn)移接續(xù)給經(jīng)辦機構(gòu)帶來的工作負擔和壓力。

由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)辦法不一樣，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分是靠財政補貼，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是與在崗職工平均工資增長率、個人繳費基數(shù)、繳費年限等因素掛鉤，而且我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的保障水平起點較低，這些都決定了出臺城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接的正式辦法必須十分謹慎，一定要將保護參保人權(quán)益放在首位。

針對《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》的不足，建議：第一，當參保人城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費未滿15年，由城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，需測算參保人在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費期間所對應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益，在其退休后通過城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌基金進行支付。第二、對于農(nóng)民工個人來說，在目前的制度背景下，只要個人經(jīng)濟條件允許，就要想辦法參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，并爭取達到最低繳費年限15年，為自己未來的退休生活積累財富。第三、政府要鼓勵并創(chuàng)造條件讓流動就業(yè)人員在城鎮(zhèn)地區(qū)就業(yè)生活，并參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險。■

作者單位：中山大學政務(wù)學院、嶺南學院