胡 波

【提 要】 檢察一體作為各國檢察制度在組織上的根本指導(dǎo)原則，其形態(tài)，具有組織原則上的上命下從、權(quán)力運行上的整體獨立、職務(wù)履行上的內(nèi)部協(xié)同等特征，其權(quán)力內(nèi)涵包括指令權(quán)、職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)、異議抗命權(quán)。當(dāng)前司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵便在于明確其與檢察官獨立之間的合理界限，即賦予檢察官一定范圍內(nèi)的事務(wù)決定權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。我國目前存在著檢察指令缺乏規(guī)制、司法親歷難以滿足、三級審批效率不足等問題。所以，應(yīng)在確立檢察一體總體原則的前提下，從權(quán)力主體、權(quán)限范圍、責(zé)任劃分等方面賦予檢察官一定的辦案權(quán)限，同時，從原則、范圍、方式、程序等方面對檢察指令權(quán)予以規(guī)制。

檢察一體，簡言之，乃以上命下從為手段，以有機協(xié)力為目的，所構(gòu)成之一體化的檢察組織。〔1〕參見林朝榮《檢察制度民主化之研究》，臺北：文笙書局，2007年，第214頁。上命下從的制度設(shè)計，自檢察官制在歐洲大陸誕生以來，便為世界各國所仿效。與此同時，這種采行由上而下的階層式建構(gòu)，也一直飽受質(zhì)疑?！?〕參見林鈺雄《檢察官論》，北京：法律出版社，2008年，第97頁。在本輪司法改革中，建立各層級檢察官權(quán)力清單制度，以明確權(quán)限，落實責(zé)任業(yè)已成為檢察改革的重中之重。就改革的目的而言，一方面在于貫徹落實黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所要求的，明確司法機關(guān)內(nèi)部各層級權(quán)限，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制，并落實誰辦案誰負(fù)責(zé)的權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則；另一方面則是為了在檢察機關(guān)內(nèi)部去行政化，以實現(xiàn)適度司法化的辦案方式。然而，在放權(quán)和去行政化的同時，勢必造成檢察一體原則一定程度的限縮。那么，如何進行協(xié)調(diào)以及建立配套制度予以銜接，特別是明確檢察一體與檢察官獨立辦案之間的合理限度，無疑將會成為是改革成敗的關(guān)鍵。

一、檢察一體的組織形態(tài)

綜觀世界各國檢察制度，檢察一體已成為檢察制度在組織上的根本指導(dǎo)原則，其所呈現(xiàn)的基本形態(tài)主要體現(xiàn)在三個方面。

（一）組織原則上的上命下從

上命下從的組織原則，在世界各國的檢察制度中幾乎成為通例。在法國，檢察官被界定為行政官員，政府的司法部長為檢察機關(guān)的最高首長。所以各級檢察官必須服從由上級下達(dá)的命令。在司法實踐中，作為檢察機關(guān)最高首長的司法部長雖然很少對檢察官執(zhí)行職務(wù)進行直接干涉，相關(guān)法律亦未明確規(guī)定其職權(quán)，但其所下達(dá)的命令，檢察官須絕對服從。如違背命令而行動，則有可能遭受免職、專任或降級等懲戒處分?！?〕參見［法］布洛克《法國刑事訴訟法》（第21版），羅結(jié)珍譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2009年，第4頁。在德國，其《法院組織法》第一百四十七條規(guī)定，聯(lián)邦檢察總長及聯(lián)邦檢察官，由聯(lián)邦司法部長監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)；各邦檢察官由邦司法行政部長監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)；高等法院及地方法院檢察長，就其管轄區(qū)域內(nèi)的檢察官，有監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。為了進一步強化檢察一體，該法第一百四十四條還強調(diào)檢察官應(yīng)服從上級長官之職務(wù)指示，各檢察官具體執(zhí)行職務(wù)，均以所屬檢察長代理人的立場而行動。在日本，其《檢察廳法》第十四條規(guī)定，法務(wù)大臣對于檢察事務(wù)有一般指揮監(jiān)督權(quán)。該法第十五條規(guī)定，最高檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳之首長，對于所指揮監(jiān)督的檢察官事務(wù)，可自行處理，亦可命令所指揮監(jiān)督的其他檢察官處理。在美國，聯(lián)邦檢察系統(tǒng)是以聯(lián)邦檢察總長兼法務(wù)部長，上受總統(tǒng)的指揮監(jiān)督，向下則指揮監(jiān)督全國的聯(lián)邦檢察官，而構(gòu)成上命下從的一體化體系。〔2〕參見張鴻巍《美國檢察制度研究》，北京：人民出版社，2009年，第168頁。

（二）權(quán)力運行上的整體獨立

檢察權(quán)的權(quán)力屬性往往兼行政性和司法性。所以，檢察機關(guān)內(nèi)部雖然秉持科層式的管理模式，但基于其司法屬性，各國在對檢察權(quán)的運行予以立法時，均為檢察機關(guān)設(shè)計了相應(yīng)的制度，以保證其相對于外部的整體獨立性。如德國，其聯(lián)邦和各邦的檢察官雖然隸屬于聯(lián)邦和各邦的司法部，但為了免受外部的不當(dāng)干涉，德國采行起訴法定主義，即要求檢察官對于一切依法的追訴的犯罪，如有充分的事實依據(jù)，負(fù)有起訴責(zé)任〔1〕參見德國《刑事訴訟法》第150條。，若檢察官違反起訴法定主義，而對于顯為無辜之人采取追訴行動，或?qū)τ趹?yīng)行追訴之人故意不為追訴，則檢察官應(yīng)負(fù)瀆職罪責(zé)?！?〕參見德國《刑法》第344、346條。在日本，雖然法務(wù)大臣對檢察事務(wù)有一般指揮權(quán)，就具體案件的調(diào)查處理，卻不能直接指揮承辦檢察官，而只能指揮檢事總長，以形成檢事總長與法務(wù)部長之間的制衡?！?〕參見［日］法務(wù)省刑事局編《日本檢察講義》，楊磊等譯，北京：中國檢察出版社，1990年，第57頁。而在美國各州，檢察官系由選舉產(chǎn)生，檢察官署由各州當(dāng)選檢察官所組建，助理檢察官的任命和招錄由檢察官決定，故形成美國地方檢察官署整體獨立的特例。

（三）職務(wù)履行上的內(nèi)部協(xié)同

與法官的辦案模式不同，檢察官在履行法定職責(zé)過程中，往往依托檢察一體的組織原則，而采取協(xié)同合作的方式進行。即便是對于司法屬性相對較強的起訴等職能的履行，也往往會因為案件的重大、復(fù)雜，而由多名檢察官一體承擔(dān)，甚至由多個檢察機關(guān)合力而為。內(nèi)部協(xié)同的職務(wù)履行方式，最大限度地發(fā)揮了檢察一體的制度優(yōu)勢。一方面有助于群策群力，便于工作目標(biāo)的實現(xiàn)，正如有學(xué)者所言：“整個檢察機關(guān)即有如行政機關(guān)之上下隸屬與上命下從之一條鞭的組織體系。如此，方能上下一體，同心協(xié)力，迅速有效從事犯罪偵查與控訴”〔4〕；另一方面也可以避免單個檢察官無法承受來自外界的不當(dāng)干預(yù)。正如有學(xué)者所言：“對于含有復(fù)雜法律問題或不當(dāng)干涉之案件，以一地方檢察機關(guān)之力量恐難以應(yīng)付，因此，于此情形，則須仰賴上級檢察機關(guān)之意見與助力。所謂檢察一體，與此可見其實際效果?！薄?〕黃東熊：《中外檢察制度之比較》，臺北：元照出版有限公司，1996年，第204頁。

二、檢察一體的權(quán)力內(nèi)涵

雖然各國檢察機關(guān)的地位、性質(zhì)和所承擔(dān)的檢察職能有所不同，但在檢察一體原則的作用下，檢察權(quán)運行始終沿襲類似的規(guī)則，即上級檢察機關(guān)就下級檢察機關(guān)、上級檢察官對下屬檢察官處理的檢察事務(wù)，不但有指揮監(jiān)督權(quán)，亦有職務(wù)收取權(quán)及職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)，下級檢察機關(guān)以及檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)及報告義務(wù)。故檢察一體原則下的權(quán)力內(nèi)涵至少包含以下三個方面的內(nèi)容。

（一）指令權(quán)

指令，是上級對下級屬官針對職務(wù)上的事項所作的一般或者個別的指示；能夠行使該指令的權(quán)能，則被稱之為指令權(quán)?！?〕參見林鈺雄《檢察官論》，北京：法律出版社，2008年，第97頁。根據(jù)發(fā)出指令主體身份的不同，可將指令權(quán)分為內(nèi)部指令權(quán)和外部指令權(quán)。前者所涵蓋的主體主要是指具有檢察官身份的人；而后者則主要是指不具備檢察官身份的政務(wù)官員。根據(jù)指令內(nèi)容的不同，指令權(quán)又可分為檢察事務(wù)指令權(quán)和檢察行政事務(wù)指令權(quán)，前者是對檢察官在刑事訴訟法上所執(zhí)行的職務(wù)，如實施偵查、起訴或不起訴、提起抗訴予以命令；而后者則是對檢察機關(guān)的經(jīng)費、人事及其他行政事項作出決定。一般而言，在保持檢察機關(guān)整體獨立的前提下，外部指令權(quán)受到嚴(yán)格的限制，而內(nèi)部指令權(quán)，特別是檢察事務(wù)指令權(quán)，由于與上命下從的組織原則相契合，往往成為檢察一體的核心內(nèi)容。從司法實踐的情況來看，檢察指令的發(fā)出一般采取兩種方式：一種是主動式，即由上級直接對承辦案件和事務(wù)的檢察官給予指示；另一種相對被動，即由承辦檢察官通過層級上報的方式交由享有指令權(quán)的檢察長或上級檢察官予以審核，如我國的“三級審批制”。指令權(quán)在檢察權(quán)運行中具有重要的作用，特別是對于保證重大疑難案件的正確處理，及時糾正檢察執(zhí)法活動中的不當(dāng)決定，防止錯案的發(fā)生，都是非常必要的?！?〕參見張智輝《檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)指令書面化之必要性》，載《檢察日報》2002年1月25日，第3版。

（二）職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)

職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)，是指檢察長有權(quán)親自處理所屬檢察官的事務(wù)，并有權(quán)將該事務(wù)轉(zhuǎn)交其所屬其他檢察官處理?！?〕參見黃朝義《刑事訴訟法》，臺北：一品文化出版社，2006年，第70頁。應(yīng)當(dāng)說，職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)是檢察指令權(quán)的自然延伸。一般認(rèn)為，該權(quán)力具有兩項功能：一是統(tǒng)一法律解釋適用，避免個案檢察官法律見解歧異；二是調(diào)節(jié)既定事務(wù)分配，尤其是在原先承辦檢察官執(zhí)行職務(wù)顯有違法不當(dāng)時，該權(quán)力可以發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督控制的作用?！?〕參見林鈺雄《刑事訴訟法》（上冊），北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第112頁。關(guān)于職務(wù)收取權(quán)、移轉(zhuǎn)權(quán)一般在何種情形下使用的問題，各國立法和司法實踐往往存在差異。就立法而言，職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)一般被限定在上級與下級在檢察事務(wù)處理意見存在分歧時而使用，但是，如果爭議一起便剝奪下級檢察官的事務(wù)承辦權(quán)，下級檢察官的辦案自主權(quán)和檢察官所應(yīng)享有的尊榮則會喪失殆盡。為此，職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)在司法實踐中往往被前置使用。例如，德國，雖然根據(jù)《德國法院組織法》第146條之規(guī)定，檢察官原則上受其上級官員指令的約束。但實務(wù)中，上級一般不會發(fā)出任何違反檢察官意愿的指令，而是通過職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)來消除兩者之間的觀點沖突。〔3〕參見魏武《法德檢察制度》，北京：中國檢察出版社，2008年，第173頁。由此可知，在溝通上下級關(guān)系方面，職務(wù)收取權(quán)和移轉(zhuǎn)權(quán)一定程度上起到了一種“平衡器”“潤滑劑”的作用。

（三）異議及抗命權(quán)

檢察一體的優(yōu)勢在于通過檢察長或上級檢察官的監(jiān)督指揮，發(fā)揮集體智慧，保證檢察事務(wù)得以準(zhǔn)確處理。但在司法實踐中，亦應(yīng)尊重作為個體的檢察官基于經(jīng)驗和良知所提出的意見。當(dāng)上下級就案件處理的意見出現(xiàn)分歧時，作為具體承辦案件的檢察官是否應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察一體原則，無條件地服從上級的指令？一般而言，上下級發(fā)生分歧時，承辦檢察官應(yīng)將自己所確信的理由向上級作充分的陳述，而上級也應(yīng)就承辦檢察官的處理意見所存在的不足，特別是與自己的分歧之處進行細(xì)心說明，若承辦檢察官仍無法接受，可予以拒絕執(zhí)行并需接受由此而產(chǎn)生的后果，即所謂的異議及抗命權(quán)，而上級則需行使職務(wù)收取和移轉(zhuǎn)權(quán)。表面上看，異議及抗命權(quán)是對檢察一體原則的挑戰(zhàn)，從理論自洽的角度來看，應(yīng)將其排斥在檢察一體之外。然而，對檢察官濫權(quán)和指令權(quán)濫用的擔(dān)憂，使得檢察一體原則始終飽受詬病。正因為如此，檢察一體所帶來的權(quán)力集中問題，則需要檢察官的異議及抗命予以制約，正如有學(xué)者所言：“……是居于下位之檢察官，若能于法有據(jù)，而循制度化之程序，排拒違法之命令，以阻斷檢察首長濫權(quán)之意圖，則無異以下屬監(jiān)督長官，而反有其溯逆性質(zhì)之制衡功能?！薄?〕林朝榮：《檢察制度民主化之研究》，臺北：文笙書局，2007年，第392頁。所以，下級檢察官的異議和抗命權(quán)一定程度上解決上級的誤斷問題，有助于檢察一體原則的良性發(fā)展。需要指出的是，由于檢察一體化程度的差異，異議權(quán)和抗命權(quán)在各國的檢察制度中的規(guī)定不盡相同，特別是抗命行為的后果及責(zé)任的區(qū)別較大，這無疑反映出各國對檢察一體原則調(diào)整的不同界限。

三、我國檢察一體制度運行之不足

在我國，雖然沒有法律及政策性文件明確檢察組織采行檢察一體原則，但有關(guān)法律法規(guī)已充分體現(xiàn)了檢察一體的基本內(nèi)容。例如《人民檢察院組織法》第九條規(guī)定：人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉，明確了檢察機關(guān)行使職權(quán)具有整體獨立性；第十條規(guī)定，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作，明確了上命下從的組織形態(tài)；而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對于行使各項檢察職權(quán)，均明確了“三級審批制”模式。故有學(xué)者認(rèn)為，我國“檢察一體原則是指所有檢察機關(guān)和檢察人員在共同的法律監(jiān)督目標(biāo)下結(jié)成一個自上而下的有機整體，內(nèi)部遵循上命下從的領(lǐng)導(dǎo)原則和相互配合的工作原則，外部則遵循獨立判斷、獨立責(zé)任的原則”〔2〕甄貞等：《法律監(jiān)督原論》，北京：法律出版社，2007年，第90—99頁。，其基本內(nèi)涵為“在上下級檢察機關(guān)和檢察官之間存在著上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；各地和各級檢察機關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)；檢察官之間和檢察機關(guān)之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系”等?！?〕參見孫謙《中國特色社會主義檢察制度》，北京：中國檢察出版社，2009年，第227—228頁。然而，在長期的檢察實踐中，無論是檢察組織的形態(tài)還是檢察權(quán)的運行都過度的強調(diào)“一體化”，以至于存在以下幾個方面的不足。

（一）檢察指令權(quán)缺乏規(guī)制

不可否認(rèn)，檢察一體原則與檢察官獨立之間存在一定程度的沖突，從制度建構(gòu)視角來看，檢察一體與檢察官獨立性問題的關(guān)鍵在于檢察指令權(quán)的行使范圍及其界限問題。就我國的實際情況而言，下級檢察官（機關(guān)）不僅需要完全服從上級檢察官（機關(guān)）的指令，上級檢察官（機關(guān)）可以改變下級檢察官（機關(guān)）甚至是檢察委員會決定的事項，而且無須具明理由。以至有學(xué)者認(rèn)為，我國的檢察指令已經(jīng)完全演變成絕對的命令與服從關(guān)系，是極端的檢察一體化?！?〕參見姜濤《論“上命下從”與檢察官的客觀義務(wù)》，《北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2012年第6期，第124頁。檢察官自誕生之日起，不僅僅承擔(dān)了刑事案件的追訴職責(zé)，而且還需要保護當(dāng)事人免受法官之擅斷和警察之恣意。所以，檢察官應(yīng)力求真實與正義。然而，在上級指令的嚴(yán)格控制之下，檢察官難以發(fā)揮個人的主觀能動性，不利于檢察官依其“合乎目的性”的自行判斷，妨礙其客觀公正的履行職務(wù)，最終導(dǎo)致“上下主體之間的權(quán)力界限不明、司法責(zé)任不清，辦案責(zé)任制無法得以落實。”〔2〕鄭青：《論司法責(zé)任制改革背景下檢察指令的法治化》，《法商研究》2015年第4期，第37頁。應(yīng)當(dāng)強調(diào)的是，檢察官的獨立性與檢察一體并非相互矛盾，強調(diào)檢察官的獨立性，并不意味著其他相關(guān)主體對案件沒有發(fā)言權(quán)，而是其他主體的權(quán)力應(yīng)通過必要的形式限制在一定的范圍內(nèi)，防止對檢察官辦案造成不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，最終實現(xiàn)檢察官執(zhí)法辦案只考慮與案件有直接關(guān)系的證據(jù)和事實，而不受與案件無關(guān)因素干擾的理想狀態(tài)。

（二）司法親歷性難以滿足

司法親歷性，是指司法人員應(yīng)當(dāng)親身經(jīng)歷案件審理的全過程，直接接觸和審查各種證據(jù)，特別是直接聽取訴訟雙方的主張、理由、依據(jù)和質(zhì)辯，直接聽取其他訴訟參與人的言詞陳述，并對案件作出裁判，以實現(xiàn)司法公正?！?〕參見朱孝清《司法的親歷性》，《中外法學(xué)》2015年第4期。雖然，司法親歷性更多強調(diào)的是對法官的要求，但由于檢察事務(wù)亦具有不同程度的司法屬性，故對檢察官亦顯重要。司法活動的核心在于判斷，而“司法判斷就是針對真與假、是與非、曲與直等問題，根據(jù)特定的證據(jù)（事實）與既定的規(guī)則（法律），通過一定的程序進行認(rèn)識。”〔1〕孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，《法學(xué)》1998年第8期，第34頁。所以，檢察官必須深入案情之中，兼聽訴求和依據(jù)，甄別每一份證據(jù)，甚至是察言觀色，獲取行為人的神態(tài)、表情、語調(diào)、動作等生動的信息，才能辨明個中是非曲直，獲取案件真實。然而，作為指令發(fā)出者單憑聽匯報、閱卷或根據(jù)案外因素對案件作出判斷，就不可能得出符合案件實際的準(zhǔn)確結(jié)論，司法不公或冤假錯案就難以完全避免。

（三）三級審批制效率不足

我國檢察機關(guān)普遍實行以“檢察人員承辦、辦案部門負(fù)責(zé)人審核、檢察長或者檢察委員會決定”的“三級審批制”。檢察機關(guān)“三級審批制”的辦案模式在避免檢察權(quán)的濫用或誤用、保證國家法律的統(tǒng)一正確實施方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于“三級審批制”覆蓋了包括刑事案件偵查、批準(zhǔn)和決定逮捕、公訴以及法律監(jiān)督職責(zé)在內(nèi)的幾乎全部的檢察業(yè)務(wù)范疇，嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的運行效率。一是審批環(huán)節(jié)疊床架屋。下級在辦案中需要就程序性和實體性事項多次向部門負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)請示，重大疑難復(fù)雜案件還需要向檢察長或檢察委員會匯報，每一個審批層級都會對案件發(fā)出指令，有時不同的指令還可能相互矛盾。二是審批事項輕重不分。在重大案件予以實體處理的問題上進行三級審批，有助于案件的正確處理；但對于一些程序性事項也實行三級審批，則不僅無法實現(xiàn)其本身的功能，而且耗費時限，徒增無益。以審查起訴階段的延期為例，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百七十二條規(guī)定，人民檢察院對于移送審查起訴的案件，應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)作出決定；重大、復(fù)雜的案件，一個月內(nèi)不能作出決定的，審查起訴部門報經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以延長十五日。也即審查延期亦需要三級審批。而在司法實踐中，大部分承辦檢察官在案件審查已近一月之時，才提交延期審批，此時，不論是二級審批的部門負(fù)責(zé)人還是三級審批的檢察長（副檢察長），均不可能放任辦案超期不管，所以已無裁量余地。

四、我國檢察一體制度的完善建議

在當(dāng)前的司法體制改革中，司法責(zé)任制改革已經(jīng)成為改革的核心。中共中央政法委書記孟建柱同志指出，司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵。要按照“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的要求，完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官責(zé)任制?！?〕參見《緊緊抓住司法責(zé)任制這個關(guān)鍵 扎扎實實抓好司法改革各項任務(wù)落實》，登載于“公安部官網(wǎng)”，網(wǎng)址：http：／／www.mps.gov.cn／n16／n1237／n1357／4028537.html，訪問時間：2014年12月15日。檢察官辦案責(zé)任制改革，其實質(zhì)并非完全否定檢察一體原則，而是要在既有的檢察權(quán)運行模式基礎(chǔ)上，突出檢察官的辦案主體地位，通過檢察長的授權(quán)，賦予其一定程度的決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，同時，明確檢察指令的原則、范圍、程序和形式，發(fā)揮檢察一體的最大效用。

（一）明確檢察官辦案權(quán)限

根據(jù)我國《人民檢察院組織法》第三條的規(guī)定，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作。依據(jù)這一根本要求，檢察權(quán)應(yīng)歸由檢察長行使，但實際上，大量的辦案工作是由檢察官完成，這必然會造成權(quán)責(zé)不明。所以，必須重新劃分檢察長、檢察官、檢察官助理以及書記員的辦案權(quán)限。筆者認(rèn)為，明確檢察官的辦案權(quán)限，至少應(yīng)有以下幾項內(nèi)容：

1.明確權(quán)力主體

應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察權(quán)運行的實際狀況，厘定檢察機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力主體。從各地的實踐情況來看，主要有“檢察長（副檢察長）—檢察官—檢察官助理—書記員”和“檢察長（副檢察長）—主任檢察官（具有檢察官資格的部門負(fù)責(zé)人）—檢察官—檢察官助理—書記員”兩種模式。其區(qū)別關(guān)鍵在于，主任檢察官是否應(yīng)當(dāng)作為一級辦案組織？有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)的實際辦案組織是獨任檢察官，故主任檢察官或者辦案組不應(yīng)成為一級辦案組織?！?〕參見萬毅《主任檢察官制度改革質(zhì)評》，《甘肅社會科學(xué)》2014年第4期，第164—165頁。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)的辦案組織基本形式應(yīng)當(dāng)是獨任檢察官，但基于以下兩點理由，目前不宜完全排除檢察官辦案組模式。一是特有檢察職能的需要。比如，對于職務(wù)犯罪偵查工作，獨任檢察官往往難以勝任，必須實行辦案組模式，并指定負(fù)有指揮監(jiān)督權(quán)的主任檢察官負(fù)責(zé)。二是在檢察官辦案責(zé)任制改革之始，便將之前的辦案模式不加過渡的完全轉(zhuǎn)變?yōu)楠毴沃?，并不符合實際情況。所以，將主任檢察官作為權(quán)力主體之一環(huán)，并設(shè)置一定的過渡期，才是可行之舉。

2.有效劃分權(quán)限

明確不同辦案主體所應(yīng)享有的權(quán)限，是檢察官辦案責(zé)任制改革的重點。筆者認(rèn)為，權(quán)限的劃分既要考慮檢察一體的原則，也要符合實際辦案的需要，同時兼顧辦案效率并采取循序漸進的方式進行。根據(jù)權(quán)力的不同性質(zhì)，可以將檢察權(quán)分為實體決定權(quán)和程序決定權(quán)，實體決定權(quán)又可分為法定權(quán)和裁量權(quán)，前者包括起訴權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、糾正違法權(quán)等，后者則包括不起訴權(quán)、抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)等；而對于程序決定權(quán)可分為一般決定權(quán)和特殊決定權(quán)，前者包括延期、退查、請示管轄等，后者包括強制措施變更權(quán)等。所以，在改革初期，在保證穩(wěn)妥的前提下，宜將實體決定權(quán)中法定權(quán)以及程序決定權(quán)中的一般決定權(quán)賦予主任檢察官或檢察官行使，對于其他權(quán)力則仍然按照現(xiàn)有規(guī)定交由檢察長行使，而隨著改革的深入，可以適時調(diào)整權(quán)力清單的內(nèi)容，從而實現(xiàn)“誰辦案誰決定”的改革要求。

3.科學(xué)界定責(zé)任

檢察官辦案責(zé)任制本質(zhì)上是檢察官個體與上級檢察官、檢察長、檢察機關(guān)之間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系。明確權(quán)限有助于落實責(zé)任，即最終落實“誰辦案誰負(fù)責(zé)”。最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定了三種司法責(zé)任：故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。其中故意違法責(zé)任不要求造成嚴(yán)重后果；重大過失責(zé)任則必須造成嚴(yán)重后果才能構(gòu)成；監(jiān)督管理責(zé)任也必須具有故意或重大過失，并導(dǎo)致司法辦案工作中出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤的情況。需要強調(diào)的是，檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)作出的決定出現(xiàn)錯誤，主觀上必須達(dá)到故意或者重大過失的程度。何謂重大過失，目前沒有明確的界定，但有學(xué)者認(rèn)為，司法責(zé)任特別是錯案責(zé)任中的過失，其程度應(yīng)當(dāng)高于法律對行政人員所規(guī)定的“重大過失”，所以，對司法行為中“重大過失”進行把握時，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)而決不能寬泛甚至降低標(biāo)準(zhǔn)?！?〕參見朱孝清《錯案責(zé)任追究與豁免》，《中國法學(xué)》2016年第2期，第35頁。筆者認(rèn)為，對重大過失的界定，一方面要考量主觀，即是否屬于嚴(yán)重失職，如一名資深的檢察官出現(xiàn)了超期羈押的錯誤，應(yīng)當(dāng)屬于重大過失；另一方面則要評估結(jié)果的嚴(yán)重性，如根據(jù)冤假錯案的嚴(yán)重程度推定主觀上是否構(gòu)成重大過失。

（二）有效規(guī)制檢察指令權(quán)

就目前檢察實踐中，檢察指令缺乏明確規(guī)則、制度化程度較低的問題，應(yīng)從以下幾個方面予以規(guī)制。

1.明確指令行使的原則和范圍

檢察指令的發(fā)出應(yīng)當(dāng)遵循法定原則要求，即指令必須符合法律的規(guī)定。同時，對于屬于具有裁量空間的事由應(yīng)當(dāng)做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，避免隨意性。例如，相對不起訴決定便屬于可裁量的指令，對于同類案件，在事實情節(jié)基本相同的情況下，已就類似案件作出不起訴決定，則該決定對后續(xù)決定的作出應(yīng)當(dāng)具有約束作用。指令應(yīng)當(dāng)限于權(quán)力主體職權(quán)范圍之內(nèi)。所以，當(dāng)權(quán)限已經(jīng)明確劃分的前提下，上級檢察官不得對下級檢察官權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)發(fā)出指令。

2.明確指令行使方式和程序

一般而言，上級對案件的處理意見必須有清晰、明確、具有可操作性的書面指令，承辦案件的檢察官按照書面指令依法辦案。在緊急或特殊情況下，檢察指令可以采取口頭形式，但事后應(yīng)在書面材料上予以補簽。書面指令最終還要存入辦案檢察官的工作檔案備查。上級檢察官在作出指令前應(yīng)充分了解案件情況，查閱相關(guān)資料，并認(rèn)真聽取承辦案件的檢察官等相關(guān)人員的意見，必要時可提請檢察委員會審議，然后簽署書面指令?！?〕參見鄭青《論司法責(zé)任制改革背景下檢察指令的法治化》，《法商研究》2015年第4期，第43頁。

3.明確異議和抗命權(quán)

如前所述，異議和抗命權(quán)有助于檢察一體制度的良性發(fā)展。故應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確下級檢察官行使異議和抗命權(quán)相關(guān)程序及后果。筆者認(rèn)為，上級檢察官與承辦檢察官發(fā)生意見分歧，應(yīng)當(dāng)進行必要溝通，各自具名理由；若下級檢察官仍不同意上級檢察官的意見，得行使抗命權(quán)，上級檢察官應(yīng)實行職務(wù)收取與移轉(zhuǎn)權(quán)，由其他檢察官負(fù)責(zé)辦理該案或自己親自辦理。但若出現(xiàn)辦案期限臨近等特殊緣由，下級檢察官原則上應(yīng)當(dāng)現(xiàn)行執(zhí)行上級的指令，并將實際情況記錄在案。為防止下級檢察官濫用抗命權(quán)，應(yīng)當(dāng)在事后將涉及的案件及抗命事由報請上一級人民檢察院審查。