張家發(fā)

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了新修正的《中華人民共和國立法法》，在中國立法史上具有里程碑意義。綜觀該部法律，最具分量的改革方案莫過于擬將以往49個較大的市才享有的地方立法權，全面擴展至其余233個設區(qū)的市，這便是地方立法權的擴容，其力度、規(guī)?？胺Q空前。黨的十八屆三中、四中全會也分別指出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數(shù)量”，“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。那么，立法權擴容的意義在哪里、擴容后該如何進行操作等，成為許多專家學者關注的焦點。

1 較大的市立法權的現(xiàn)狀

（一）較大的市立法權的由來

較大的市的立法權，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982年，在發(fā)揮中央與地方“兩個積極性”思想的指導下，修訂通過的地方組織法第二十七條首次對“較大的市”立法職能作出規(guī)定。1986年，再次修改地方組織法，將省會市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權”，修改為制定權，但需報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。2000年制定立法法時，又將較大的市的立法權擴大至經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。

1984年至1993年，國務院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準了19個設區(qū)的市享有較大的市地方立法權。目前，在全國282個設區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務院批準的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國人大批準為直轄市）以及4個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市。

地方立法權從無到有、不斷開放的變遷，呼應了市場經(jīng)濟背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進步。包括較大的市在內的地方立法實踐，不僅調動了地方的主動性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計表明，2000年立法法頒行后一年，全國共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權所制定的達207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補了國家立法過于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進了依法治市的歷史進程，亦成為見證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價值的重要窗口。

（二）較大的市立法制度存在的問題

從較大的市地方立法實踐看，當前在立法體制中存在的問題主要有：

一是“較大的市”至今沒有一個統(tǒng)一概念。“較大的市”這一概念在我國憲法中僅出現(xiàn)了一次，即第三十條第二款規(guī)定的“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。地方組織法第七條和第四十三條中規(guī)定的“經(jīng)國務院批準的較大的市”中的“較大的市”是指經(jīng)國務院批準而享有地方性法規(guī)制定權的城市，一般是經(jīng)濟比較發(fā)達，城市人口比較多的設區(qū)的市。而立法法第六十三條第四款則明確規(guī)定：“本法所稱的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市?！睆膽椃ǖ降胤浇M織法，再到立法法，三部憲法性法律文件對“較大的市”的涵義分別給出了不同的界定，使“較大的市”概念與憲法逐步實現(xiàn)了基本統(tǒng)一。

二是設區(qū)的市對立法權的訴求不斷增加。國務院自1993年批準蘇州、徐州為“較大的市”后，此后20多年再未作出新的審批。與此同時，許多城市因立法權的缺失，日益陷入“事權與立法權不匹配”的治理困境。立法權的缺失已經(jīng)成為許多城市的治理瓶頸，嚴重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是不少城市在國家或省級立法無法適應本地治理實際的情形下，轉而制定大量“紅頭文件”，進行事實上的變相立法，雖然滿足了一時急需，卻頻頻侵入無權規(guī)制的領域，傷及法制權威，設區(qū)的市根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)的需求不斷增強。

2 立法權擴容的意義

（一）可以更好地實現(xiàn)地方立法的目的。目前我國共有282個設區(qū)的市，多數(shù)設區(qū)的市面積都超過1萬平方公里，絕大多數(shù)人口都超過百萬，人口在500萬以上的就有近百個，加之地理、經(jīng)濟、民族等因素，各設區(qū)的市的具體情況往往有很大差異，在地方立法的需求上也往往有很大不同。地方立法一個重要目的就是為了讓各地依據(jù)實際更好地管理本地政治、經(jīng)濟、文化等事務，使各地都享有立法權無疑是實現(xiàn)立法目的的一個重要選擇。

（二）有利于進一步推動我國法治建設。地方立法擴容適應改革發(fā)展的需要，是促進地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。從層級縱向角度來看，設區(qū)的市是我國經(jīng)濟發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，先行先試、突破體制機制障礙等一系列探索亟需法制的保障。賦予設區(qū)的市立法權對于全面深化改革，提高城市法治水平、管理水平都有著重要意義。此外，在一定程度上也解決了司法實踐中的某些法律適用問題。

（三）有利于促進民主政治建設。賦予各設區(qū)的市立法權是實現(xiàn)保障人民民主權利、發(fā)揮地方積極性的重要途徑。立法權擴容后，更有利于公民直接參與立法，使立法更體現(xiàn)民意。此外，從完善人民代表大會制度來講，這種立法權的擴大，對“人大立法權”這一制度權利的具體化、實際的實施也具有積極的意義。

3 立法權擴容后的幾點建議

立法法依法賦予設區(qū)的市地方立法權是我國法治建設的重大改革舉措，而地方立法對于大多數(shù)設區(qū)的市來說還是一項全新的工作，為了穩(wěn)步推進，預防地方立法權擴容后可能產(chǎn)生的風險。筆者認為要注意以下幾點。

（一）實施步驟上，要明確劃分標準，分批推進?？茖W制定授予設區(qū)的市地方立法權的標準，即明確哪些城市先開展，那些城市后開展。除考慮到人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟社會發(fā)展等指標，新修正的立法法增加了立法需求、立法能力等指標，筆者認為在具體操作中應主要考慮：城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力；城市政府依法行政的水平和能力；城市居民對地方性事務和地方立法的認知與參與情況；城市政務公開發(fā)展水平；城市自治性行業(yè)組織和社會團體活動開展情況等。

（二）立法內容上，要體現(xiàn)地方特色，突出創(chuàng)新。新修正的立法法將較大的市立法權限規(guī)定為城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項。以環(huán)境保護立法為例，環(huán)境問題本身具有特殊性和公益性的特點，由于自然環(huán)境、人文環(huán)境等先天存在較大的差異，導致環(huán)境問題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家、省環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法方式，對各地市具體的環(huán)境保護進行全面規(guī)范，需要地方結合本地客觀環(huán)境條件立法。因此，要將國家法律的原則性和地方法規(guī)的特殊性結合起來，從而使對環(huán)境的保護能做到因地制宜，更好地促進可持續(xù)發(fā)展。此外，在制定地方性法規(guī)時，要從實際出發(fā)，不照抄照搬，有幾條寫幾條。

（三）加強地方立法基礎建設。要積極穩(wěn)妥地推進民主政治建設，加大干部培訓和法制宣傳教育的力度，逐步提高公民特別是公務人員的法律素質，提高城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政務公開的水平。新獲得地方立法權的各設區(qū)的市可考慮以半年為限設定一個立法準備期，在此期間內建立機構，充實人員，組織業(yè)務培訓，為即將開展的立法工作奠定堅實的物質保障和人力儲備。

（四）建立地方性法規(guī)定期清理機制和有效期制度。有研究人員專門對深圳、廣州、寧波等10個城市的地方性法規(guī)進行分析和調研發(fā)現(xiàn)，這些地方人大制定的地方性法規(guī)，經(jīng)過5年仍然完全適應現(xiàn)實生活需要的，尚不足20%，實施3年內被修改或提議修改的即占1/3左右。相對于國家法律來講，發(fā)展性或者說是不穩(wěn)定性或許可以看作是地方立法的一個特點，地方立法要更好地適應地方現(xiàn)實需要，就不應該過于穩(wěn)定和僵化。因此，各設區(qū)的市在制定地方法規(guī)時，可以考慮建立地方性法規(guī)的有效期制度和定期評估清理機制。

（五）嘗試開展地方立法協(xié)作。地方立法權擴大后，由于各地情況的差異性，極易造成地方立法的分散化和碎片化，如各地對一些具有共性的問題規(guī)定不統(tǒng)一，甚至相互沖突，造成執(zhí)法不公，不利于區(qū)域一體化的發(fā)展。因此，各相鄰或者相近的市可以嘗試就一定區(qū)域內的共性問題，如環(huán)境問題等采取半緊密型聯(lián)合方式，由一市牽頭組織起草，其他幾個市予以配合或者由各市根據(jù)本市實際，獨立進行立法，立法結果其他各市共享，以推動區(qū)域經(jīng)濟一體化，提高地方法規(guī)的實效。