李聰+黃菊+柏世波+鄭貴安

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民在發(fā)展社會主義民主政治方面取得了重大成就，成功開辟和堅(jiān)持了中國特色社會主義政治發(fā)展道路，為實(shí)現(xiàn)最廣泛的人民民主確立了正確方向。成都市雙流區(qū)在黨中央、省委和市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，沿著中國特色社會主義政治發(fā)展道路前進(jìn)，以村（居）民議事會為抓手，貫徹落實(shí)基層群眾自治的基本政治制度，在基層群眾民主自治中為完善基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出了有益的探索和實(shí)踐。

一、雙流區(qū)村（居）民議事會產(chǎn)生的基本背景

按照《村（居）民委員會組織法》的規(guī)定，村（居）民會議、村民代表會議都有議事、決策、監(jiān)督的職能，之所以專門設(shè)立村（居）民議事會，是為了更好的發(fā)揮村（居）民民主自治的作用，破解村（居）民會議難召集、村民代表大會難議決、村級事務(wù)群眾難參與、村（社區(qū)）兩委難監(jiān)督和基層群眾形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)等問題。

《村（居）民委員會組織法》對村（居）民會議、村民代表會議有嚴(yán)格的參會人數(shù)規(guī)定。召開村（居）民會議要求18周歲以上的村（居）民都要參加，而且參會人數(shù)必須達(dá)到過半數(shù)或者三分之二以上戶的代表，會議才有效;召開村民代表會議，要三分之二以上的代表參會，會議才有效。在這種情況下，召開村（居）民會議、村民代表會議就存在參會人數(shù)多、會議規(guī)模大、會場不好找、開會成本高、會議難組織、人數(shù)到不齊等一系列問題。

村（居）民會議、村民代表會議不好開，導(dǎo)致的結(jié)果就是村（社區(qū)）兩委干部逐漸大包大攬、扮演起了代民作主的角色，很多事情都是村（社區(qū)）干部“拍板”，就出現(xiàn)了工作不透明、辦事不公開、群眾不清楚的情況，即使村組干部做的是好事，辦的是正事，也得不到群眾的理解和支持，導(dǎo)致群眾不明白、干部不清白，干部拼命干、群眾冷眼看。尤其是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中，村級事務(wù)逐漸增加，群眾總認(rèn)為干部以權(quán)謀私，干群矛盾突出。在這樣的背景下，就迫切要求改革，要對村（社區(qū)）基層自治管理的主體、方式、途徑進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

2008年，成都市推行村民議事會試點(diǎn)工作，雙流區(qū)首創(chuàng)了“村兩委+議事會”的新型基層治理機(jī)制，就是在原有村黨組織、村委會的基礎(chǔ)上增設(shè)議事會，它是一個(gè)“人員規(guī)模適度、能代表群眾利益、具有議事決策監(jiān)督權(quán)”的機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)行使村級自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，討論決定村級日常事務(wù)、監(jiān)督村委會工作。雙流區(qū)議事會推行8年以來，不斷優(yōu)化完善基層治理體系，現(xiàn)已形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會決策、村（居）委會執(zhí)行、監(jiān)委會監(jiān)督的“一核多元、合作共治”的基層治理體系。

二、雙流區(qū)村（居）民議事會運(yùn)行的民主路徑和有益做法

目前，雙流區(qū)134個(gè)村（社區(qū)）均建立了議事會制度，全區(qū)共有議事會成員4408人。2015年，全區(qū)議事會成員平均參會率達(dá)92.1%;共收集公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等類型議題3315個(gè)，通過“議事日”議決議題3238個(gè)，涉及資金21845萬元，實(shí)現(xiàn)了民事民議、民事民定、民事民辦、民事民管，成為村級治理的有力抓手，受到群眾充分肯定。雙流區(qū)設(shè)立村（居）民議事會制度8年來，圍繞中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當(dāng)家做主，探索了基層群眾自治的民主路徑，建立了“四固四化”制度。

（一）雙流區(qū)村（居）民議事會對基層群眾自治民主路徑的探索

雙流區(qū)村（居）民議事會的運(yùn)行牢牢把握住村（居）民民主自治這個(gè)核心，始終圍繞民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這四個(gè)方面堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度。

1.民主選舉。民主選舉是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運(yùn)行的基礎(chǔ)，每個(gè)村（社區(qū)）的村（居）民議事會成員21—49人，每個(gè)村（居）民小組有兩個(gè)以上村（居）民議事會成員名額，村（居）民小組議事會成員不少于5人，規(guī)模較小的，村（居）民小組議事會成員不少于3人。村（居）民議事會召集人通過選舉產(chǎn)生，村（居）民小組議事會召集人，從村（居）民小組議事會成員中選舉產(chǎn)生。村（居）民議事會成員，由各村（居）民小組有選舉權(quán)的村（居）民從本小組議事會成員中選舉產(chǎn)生。村（居）民小組議事會成員，由本小組有選舉權(quán)的村（居）民選舉產(chǎn)生。

2.民主決策。民主決策是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在會前就要求做好議題提出、議題審查、議題告知、征求意見等工作，會中充分保障議事會成員發(fā)表意見的權(quán)利，按一人一票原則，對村（居）民會議授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行表決，對村（居）民（代表）會議授權(quán)范圍以外的村級事務(wù)和村（居）兩委重大決定，在廣泛收集民意、民愿基礎(chǔ)上民主建言。

3.民主管理。民主管理是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運(yùn)行的核心內(nèi)容，村（居）民會議難召開，兩委干部大包大攬，造成了村（居）民形式上有權(quán)，實(shí)際上無權(quán)的問題，雙流區(qū)村（居）民議事會在議事會成員定期走訪聯(lián)系戶的基礎(chǔ)上，行使各項(xiàng)權(quán)利并履行各項(xiàng)義務(wù)，每月25日定時(shí)召開議事會，議決屬于村（居）民自治的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮村（居）民作為基層自治主體民主管理村級事務(wù)的重要作用。

4.民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是雙流區(qū)村（居）民議事會良好運(yùn)行的重要組成部分，雙流區(qū)村（居）民議事會的民主監(jiān)督分為議事會對村（居）委會的監(jiān)督，有權(quán)撤銷村（居）委會不合適的決定;村（居）務(wù)監(jiān)委會對村（居）民議事會的監(jiān)督，監(jiān)督委員會成員全程監(jiān)督會議討論、表決等情況，并對當(dāng)次會議參會人數(shù)是否符合要求、會議議程是否按照規(guī)定程序、會議討論是否民主、表決結(jié)果是否有效等情況簽署意見;村（居）民對村（居）民議事會的監(jiān)督，村（居）民議事會的會議時(shí)間、會議地點(diǎn)、參會人員、會議議題、決議情況等要素都要進(jìn)行公示，村（居）民（代表）會議有權(quán)撤銷村（居）民議事會不適當(dāng)?shù)臎Q定。

（二）建立“四固四化”制度

為了規(guī)范完善村（居）民議事會的運(yùn)行，更好的發(fā)揮村（居）民議事會在基層自治中的良好作用，雙流區(qū)建立了“四固四化”制度。

1.固定四個(gè)時(shí)間，促進(jìn)議事會運(yùn)行常態(tài)化。固定每月20日、23日、25日分別為議事會議題審查日、會議通知日、議事日和議事結(jié)果公告日，破解議事會召開隨意、時(shí)間無保障的問題。

2.固定四類人員，促進(jìn)議事會運(yùn)行民主化。除應(yīng)出席會議的議事會成員外，固定村（居）務(wù)監(jiān)督委員會、兩委成員、兩代表一委員、提出訴求的黨員群眾等4類人員列席會議，主動納諫接受監(jiān)督。

3.固定四項(xiàng)議程，促進(jìn)議事會運(yùn)行規(guī)范化。一是傳達(dá)學(xué)習(xí)上級黨委政府決策部署、重要會議、重要文件精神;二是通報(bào)黨務(wù)、村（居）務(wù)、財(cái)務(wù)公開情況;三是通報(bào)議事會議決事項(xiàng)辦理執(zhí)行情況;四是討論決議當(dāng)月議題。

4.固定四項(xiàng)制度，促進(jìn)議事會運(yùn)行科學(xué)化。一是議事會成員聯(lián)系村（居）民制度，明確每名成員聯(lián)系10—15戶群眾;二是議題兩級審查制度，黨組織和監(jiān)委會聯(lián)席會議審查議題后，報(bào)鎮(zhèn)（街道）駐村（社區(qū)）工作組審定;三是聯(lián)系指導(dǎo)制度，鎮(zhèn)（街道）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)每月逐村指導(dǎo)議事會，區(qū)級部門黨建指導(dǎo)員、鎮(zhèn)（街道）包片領(lǐng)導(dǎo)和駐村干部每月列席指導(dǎo)議事會;四是村級事務(wù)決策咨詢制度，全區(qū)建立基層治理、物業(yè)管理、法律法規(guī)等12個(gè)專業(yè)咨詢組，為議事會決策提供專業(yè)咨詢

三、雙流區(qū)村（居）民議事會運(yùn)行中存在的問題

雙流區(qū)探索議事會運(yùn)行以來，積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，但也存在著一些問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是在議事會整個(gè)程序上，部分村（社區(qū)）議事會相對不夠規(guī)范，有的議事會成員走訪聯(lián)系戶不積極，議題征求意見不充分，議題討論不熱烈，歸檔整理不及時(shí)、不規(guī)范，議事會記錄本不完整、不全面。

二是在議題方面，一是議題把握不準(zhǔn)確，存在越權(quán)議題和找不到合適議題的現(xiàn)象。二是提出的來源比較單一，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，村（社區(qū)）“兩委”提出的議題占90%以上，其他來源僅占10%。三是議題內(nèi)容單一，基本上都是關(guān)于公共資金使用的議題，缺乏有效管理村級事務(wù)的方式方法智慧調(diào)整的議題。

三是個(gè)別議事會成員能力素質(zhì)與工作要求不適應(yīng)。一些議事會成員對民主的認(rèn)識有偏差，個(gè)別議事會成員全局觀念、大局意識不強(qiáng)，講局部利益多、顧集體利益少，重權(quán)利輕義務(wù)。

四是在村（社區(qū)）議事過程中，部分村（社區(qū)）議事會存在流于“形式”的問題，議事不夠充分，議事會成員發(fā)言不積極，列席人員發(fā)言少，圍繞一個(gè)議題展開爭論的情況不多，沒有充分發(fā)揮出集民智議民事的作用。

四、對雙流區(qū)村（居）民議事會的思考與建議

走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。成都市雙流區(qū)推行議事會8年來，在整個(gè)村（居）民議事會的推動設(shè)立和基本框架的構(gòu)建上，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行中國特色社會主義民主建設(shè)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的主動作為，是一切為了群眾、一切依靠群眾和從群眾中來、到群眾中去的群眾路線的生動實(shí)踐。雙流區(qū)村（居）民議事會的設(shè)立和運(yùn)行，更好的保障了人民群眾當(dāng)家做主，促進(jìn)了基層群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)。在推動村（居）民議事會的規(guī)范運(yùn)行上，各個(gè)層面都制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治國理念的踐行。

人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族的偉大復(fù)興?；鶎用裰髯鳛橹袊厣鐣髁x政治建設(shè)的重要部分，是實(shí)現(xiàn)最廣泛的人民民主的基礎(chǔ)。新形勢要求不斷改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，不斷提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水準(zhǔn)。完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，是社會主義民主政治建設(shè)的必然要求。

由管理到治理是一個(gè)從工作理念、工作方式、制度設(shè)計(jì)到機(jī)制構(gòu)建，全方位的、艱難的、長期的轉(zhuǎn)變過程。雙流區(qū)村（居）民議事會的探索實(shí)踐還有很長的路要走，有很多地方需要完善規(guī)范。當(dāng)前，關(guān)鍵要貫徹落實(shí)好相關(guān)的制度辦法，并在日常的工作中不斷發(fā)現(xiàn)和解決新情況新問題，特別是要注意構(gòu)建長效的工作機(jī)制

（一）進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)

村（居）民議事會接受村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村（居）民議事會由村（社區(qū)）黨組織書記負(fù)責(zé)召集并主持，可以說，村（社區(qū)）黨組織書記相當(dāng)程度上決定著村（居）民議事會運(yùn)行的好壞。要進(jìn)一步選優(yōu)配強(qiáng)村（社區(qū)）黨組織書記，由責(zé)任感強(qiáng)、熱心公共事務(wù)、懂政策、明程序的黨員擔(dān)任村（社區(qū)）黨組織書記，將村（社區(qū)）議事會運(yùn)行情況作為考評重要依據(jù)，推動建立能上能下制度，切實(shí)保障村（居）民議事會運(yùn)作中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）加大對議事會成員的培訓(xùn)力度

好的制度要產(chǎn)生好的效果，還需要人來執(zhí)行，議事會成員的能力素質(zhì)可以通過學(xué)習(xí)教育得到顯著提升。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)教育，提高議事會成員為民服務(wù)意識、有序議事意識、當(dāng)家作主的意識，提高議事會成員民主議事、規(guī)范議事、科學(xué)議事的能力，讓議事會成員真正做好信息員、參謀員、宣傳員。

（三）提高議事會議題的質(zhì)量

要明確村（居）民議事會的權(quán)力邊界，確定由村（居）民會議授權(quán)的事項(xiàng)才能作為議題進(jìn)行決議，明確屬于村（社區(qū)）兩委決定的事項(xiàng)，村（居）民議事會不應(yīng)越權(quán)議事，防止議事會成為村（社區(qū)）兩委推卸責(zé)任不敢擔(dān)當(dāng)?shù)摹皳跫啤薄?/p>

（四）激發(fā)群眾的政治參與意識

有的群眾議事會成員對涉及到自身利益的事情才關(guān)心，事不關(guān)己就漠不關(guān)心，要通過宣傳教育，更好的引導(dǎo)群眾認(rèn)識到自身利益和集體利益的密切關(guān)系，增強(qiáng)集體責(zé)任感和榮譽(yù)感，增強(qiáng)參與村（社區(qū)）事務(wù)的積極性，要能將與集體利益密切相關(guān)的問題發(fā)現(xiàn)出來，通過村（社區(qū)）議事會集思廣益解決現(xiàn)實(shí)問題。

（五）落實(shí)好各項(xiàng)規(guī)章制度

為促進(jìn)村（民）議事會的規(guī)范化運(yùn)行、雙流區(qū)圍繞議事程序、議事日、議事會成員管理、監(jiān)委會、部門指導(dǎo)等制發(fā)了多個(gè)文件，好的制度要起到好的效果，關(guān)鍵還在于執(zhí)行，上級部門要定期不定期對村（居）民議事會運(yùn)行情況進(jìn)行檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題要立即責(zé)成整改，要解放思想實(shí)事求是，對不和時(shí)宜的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度。

黨中央提出要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。習(xí)近平總書記也指出“保證和支持人民當(dāng)家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中。”雙流區(qū)要繼續(xù)堅(jiān)持以村（居）民議事會作為落實(shí)基層民主的著力點(diǎn)，不斷完善基層民主制度，暢通民主渠道，健全議事機(jī)制，保障人民當(dāng)家作主。