但勁松

歷史文化街區(qū)劃定工作的思考
——以赤壁市為例

但勁松

當(dāng)前，中央對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)、遺產(chǎn)保護(hù)提出了一系列新戰(zhàn)略、新理念，這些政策導(dǎo)向與歷史文化名城、歷史文化街區(qū)保護(hù)密切相關(guān)，保護(hù)工作進(jìn)入新一輪的政策機(jī)遇期。2016年7月18日，住建部印發(fā)了“歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作方案”，文件要求：“核查所有設(shè)市城市和公布為歷史文化名城的縣中符合條件的歷史文化街區(qū)和歷史建筑基本情況和保護(hù)情況，公布?xì)v史文化街區(qū)和歷史建筑名單”；“到2020年末，全面完成歷史文化街區(qū)劃定和歷史建筑確定工作”。緊接著，湖北省住建廳也制定了我省的工作方案，明確2016年11月至2018年11月為劃定、確定階段，并已經(jīng)開(kāi)始與省文物局聯(lián)合制定《湖北省歷史文化街區(qū)認(rèn)定辦法》和《湖北省歷史建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》。

歷史文化街區(qū)是我國(guó)歷史文化名城保護(hù)的核心內(nèi)容和主要空間體現(xiàn)，劃定歷史文化街區(qū)才能使名城保護(hù)從相對(duì)宏觀(guān)的城市格局、風(fēng)貌中落到更為具體的空間地段。但即使是住建、規(guī)劃、文物等職能部門(mén)，對(duì)歷史文化街區(qū)也普遍存在認(rèn)識(shí)上的偏差，有的認(rèn)為所在城市不是歷史文化名城，也沒(méi)有什么集中成片的歷史建筑，認(rèn)為劃定歷史文化街區(qū)是已公布為名城的那些城市的事；有的認(rèn)為劃定了歷史文化街區(qū)，今后的麻煩事情多，既怕影響舊城改造，又怕檢查考核多，多一事不如少一事，消極應(yīng)對(duì)；有的認(rèn)為劃定歷史文化街區(qū)的主要目的是爭(zhēng)取上級(jí)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，沒(méi)有資金補(bǔ)助就沒(méi)有積極性；有的沒(méi)有準(zhǔn)確區(qū)分歷史文化街區(qū)和歷史名鎮(zhèn)名村的概念，忽視了中心城區(qū)，而在市域內(nèi)已公布的歷史名鎮(zhèn)名村中再來(lái)劃定歷史文化街區(qū)。

赤壁市歷史悠久，文化遺存豐富。2016年11月到2017年3月，由赤壁市城鄉(xiāng)規(guī)劃局具體承辦，完成了歷史文化街區(qū)的劃定和上報(bào)工作。對(duì)這一過(guò)程的回顧和總結(jié)既有利于今后繼續(xù)做好赤壁市歷史文化街區(qū)保護(hù)工作，也對(duì)其他城市有一定參考借鑒作用。

一、赤壁市歷史文化街區(qū)劃定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和完成情況

2008年由國(guó)務(wù)院制定的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》規(guī)定 “歷史文化街區(qū)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富，歷史建筑集中成片，能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模的區(qū)域”。根據(jù)已有的指導(dǎo)性原則，歷史文化街區(qū)的確定原則一般是明清或民國(guó)時(shí)期遺留的建筑比較集中，面積達(dá)到1公頃以上的區(qū)域，歷史建筑一般也要求建成有50年以上時(shí)間。但是赤壁市城區(qū)已經(jīng)沒(méi)有這類(lèi)街區(qū)，那么是不是就不能劃定出歷史文化街區(qū)呢？根據(jù)國(guó)家對(duì)歷史文化街區(qū)保護(hù)制度的安排，一方面會(huì)繼續(xù)進(jìn)行中國(guó)歷史文化街區(qū)認(rèn)定工作，一方面會(huì)推動(dòng)省級(jí)、市縣級(jí)歷史文化街區(qū)的評(píng)選認(rèn)定工作，落實(shí)分級(jí)保護(hù)精神。有了這個(gè)認(rèn)識(shí)，赤壁市在確定歷史文化街區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，確定了能劃盡劃的原則，既保存了新中國(guó)成立以前歷史信息，具有一定歷史文化價(jià)值，將風(fēng)貌比較完整的區(qū)域納入了劃定范圍，也將新中國(guó)成立以后“三線(xiàn)建設(shè)”時(shí)期的工業(yè)遺產(chǎn)納入了劃定范圍。

由于赤壁市委市政府和社會(huì)各界一直對(duì)傳承赤壁歷史文化和名城保護(hù)工作十分重視，赤壁市規(guī)劃局作為具體承辦單位，組織了較強(qiáng)的技術(shù)力量，并聯(lián)系了一所部屬高校的教授和研究生團(tuán)隊(duì)，利用社會(huì)實(shí)踐的方式，共同進(jìn)行歷史建筑普查和歷史文化街區(qū)劃定工作。此次赤壁市共上報(bào)了五處歷史文化街區(qū)，一處是以保存明清古城風(fēng)貌為主要特征，位于城區(qū)中心位置的“一條龍”老街，另外四處集中在蒲紡總廠(chǎng)片區(qū)，是以“三線(xiàn)建設(shè)”時(shí)期的工業(yè)遺產(chǎn)為主要特征?！耙粭l龍”歷史文化街區(qū)沿連接古城南門(mén)到北門(mén)的“一條龍”老街兩側(cè)劃定，街道尺度、空間肌理仍部分保持了明清時(shí)期蒲圻古城的歷史風(fēng)貌特征。蒲紡總廠(chǎng)前身為解放軍總后勤部2348工程二處，1975年移交給湖北省，定名為湖北省蒲圻紡織總廠(chǎng)，該廠(chǎng)具有典型的三線(xiàn)軍工企業(yè)空間特征，沿荊泉山溝和谷底呈線(xiàn)性分布，此次劃定的四處歷史文化街區(qū)分別為工業(yè)區(qū)、朝陽(yáng)生活區(qū)、六米橋生活區(qū)和辦公區(qū)。

二、歷史文化街區(qū)劃定工作存在的問(wèn)題

一是認(rèn)識(shí)不足，機(jī)制不完善。作為非名城城市的地方政府，很難主動(dòng)為劃定工作做好相應(yīng)的組織機(jī)制保障和進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁Y金投入，加之職能部門(mén)的認(rèn)識(shí)不足或話(huà)語(yǔ)權(quán)欠缺，導(dǎo)致不能爭(zhēng)取到政府的足夠重視和支持。在住建部的通知中，雖然已經(jīng)明確劃定歷史文化街區(qū)工作由各地城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，但在湖北省內(nèi)的縣和縣級(jí)市層面，仍有不少規(guī)劃局是隸屬于住建局的二級(jí)單位，這種管理體制導(dǎo)致劃定歷史文化街區(qū)的具體工作往往交由規(guī)劃局負(fù)責(zé)，而規(guī)劃局的組織協(xié)調(diào)能力有限且嚴(yán)重缺乏技術(shù)人員，加之對(duì)歷史文化名城的認(rèn)識(shí)水平和理解能力有限，容易在劃定工作中出現(xiàn)草率和不負(fù)責(zé)任的行為。

二是標(biāo)準(zhǔn)缺乏，手段單一。我省此次劃定歷史文化街區(qū)和確定歷史建筑工作是先自下而上由基層向省級(jí)申報(bào)，再由省級(jí)自上而下確定、公布。同時(shí)，湖北省的歷史文化街區(qū)認(rèn)定辦法和歷史建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還在制定過(guò)程中。那么，由基層上報(bào)的歷史文化街區(qū)和歷史建筑就不一定能符合省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，設(shè)立市縣級(jí)歷史文化街區(qū)目前還沒(méi)有明確的法律依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)缺乏也就成為劃定工作不主動(dòng)、工作進(jìn)展不快的因素之一。歷史文化街區(qū)劃定涉及到街區(qū)歷史調(diào)查、建筑基本情況普查、價(jià)值認(rèn)定、戶(hù)主意愿調(diào)查、保護(hù)可行性和路徑研究等等。但由于人力、財(cái)力和時(shí)間等條件的限制，赤壁市此次劃定歷史文化街區(qū)的工作手段主要依靠技術(shù)人員的現(xiàn)場(chǎng)判斷，缺乏充分的調(diào)研、走訪(fǎng)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C。用這種方式劃定出來(lái)的歷史文化街區(qū)容易出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)查不充分，邊界劃定不合理，不利于今后的保護(hù)工作等問(wèn)題。

三是影響不夠，公眾參與不足。歷史文化街區(qū)和歷史建筑是有生命的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其保護(hù)工作是關(guān)系到生活在街區(qū)中居民切身利益的大事，同時(shí)需要社會(huì)各階層的關(guān)注、重視和支持，廣泛、深入、持久的公眾參與必不可少。劃定工作應(yīng)該成為一次普及歷史文化街區(qū)、歷史建筑知識(shí)，充分宣傳保護(hù)重要性的契機(jī)。但赤壁市在此次劃定工作中，這方面的工作明顯不足。從目前情況來(lái)看，一是社會(huì)各界對(duì)此項(xiàng)工作的了解不夠；二是絕大多數(shù)街區(qū)居民和歷史建筑的產(chǎn)權(quán)所有人并不清楚自己所在的街區(qū)已經(jīng)上報(bào)為歷史文化街區(qū)，自己所有的房屋已經(jīng)上報(bào)為歷史建筑。

三、做好歷史文化街區(qū)劃定工作的建議

歷史文化街區(qū)是實(shí)現(xiàn)名城整體格局和風(fēng)貌保護(hù)目標(biāo)的支撐，劃定歷史文化街區(qū)是至關(guān)重要的基礎(chǔ)工作，特別是對(duì)于尚未公布為名城而又有一定歷史文化街區(qū)遺存的城市而言，則顯得尤為重要。甚至是在與可能以棚戶(hù)區(qū)改造、舊城區(qū)改造等形式出現(xiàn)的建設(shè)性破壞、政策性破壞爭(zhēng)取時(shí)間，越早劃定，越早公布，越早得到監(jiān)督越有利。建議：一是國(guó)家應(yīng)著手從法律、法規(guī)層面建立市縣級(jí)歷史文化街區(qū)認(rèn)定和保護(hù)制度；二是省級(jí)主管部門(mén)出臺(tái)的歷史文化街區(qū)認(rèn)定辦法和歷史建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)結(jié)合本省實(shí)際，有利于多認(rèn)定，快認(rèn)定；三是省級(jí)主管部門(mén)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)市縣級(jí)層面的指導(dǎo)、監(jiān)督，通過(guò)組織培訓(xùn)提升其認(rèn)識(shí)水平，加強(qiáng)其工作能力，通過(guò)規(guī)劃督察等方式將考核制度、問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)到市縣級(jí)政府身上；四是從省級(jí)層面安排一定的專(zhuān)項(xiàng)資金，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)全省范圍內(nèi)的縣市歷史文化街區(qū)劃定工作進(jìn)行指導(dǎo)，查漏補(bǔ)缺，甚至采取直接認(rèn)定的方式；五是做好宣傳工作，通過(guò)媒體宣傳提高公眾知曉率，逐步建立公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。

（作者單位：赤壁市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院）