李 素

淺析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的水資源管理

李 素

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，水利部辦公廳印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格水資源管理促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的通知》（辦資源〔2017〕76號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ访鞔_要求通過嚴(yán)格水資源消耗總量和強(qiáng)度控制，推動(dòng)化解過剩產(chǎn)能，助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。對(duì)于水利管理部門來說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與最嚴(yán)格水資源管理的聯(lián)系、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的水資源管理等課題都值得深入探究。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與水資源管理

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與最嚴(yán)格水資源管理都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展下的產(chǎn)物，兩者具有密不可分的聯(lián)系。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出對(duì)水資源管理有了更高的要求，水資源的可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

1.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景及意義

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，但隨著人口紅利衰減、“中等收入陷阱”風(fēng)險(xiǎn)累積、國際經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整等一系列內(nèi)因與外因的作用，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入“新常態(tài)”。2015年以來，我國主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)之間的聯(lián)動(dòng)性出現(xiàn)背離，經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)下行且CPI持續(xù)低位運(yùn)行，居民收入有所增加而企業(yè)利潤率下降，消費(fèi)上升而投資下降等等，中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性分化正趨于明顯。為適應(yīng)這種變化，在正視傳統(tǒng)的需求管理還有一定優(yōu)化提升空間的同時(shí)，迫切需要改善供給側(cè)環(huán)境、優(yōu)化供給側(cè)機(jī)制，通過改革制度供給，大力激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)主體活力，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的新動(dòng)力。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。其含義是用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化；其最終目的是要增進(jìn)供給體系的質(zhì)量和效益，提高區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、制度、產(chǎn)品等多個(gè)方面的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.水資源管理

2011年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)了水利在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要地位和作用，提出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度確立了“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”，這是水資源管理制度的重大變革，是針對(duì)當(dāng)前突出的水資源問題，面向未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，提出的強(qiáng)化水資源管理的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)。而如何充分發(fā)揮水資源在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效益、降低資源消耗、保護(hù)環(huán)境上的基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性的作用，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前和今后全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵所在。

二、水資源管理方面促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的做法

雖然供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是近兩年剛提出的，但水資源管理方面一些做法早已體現(xiàn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思想，如最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”、水資源優(yōu)化配置與調(diào)度、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、水權(quán)制度、水價(jià)改革等等，都有效促進(jìn)了用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。

1.最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”

水資源開發(fā)利用控制紅線，確立用水總量控制指標(biāo)體系。強(qiáng)調(diào)了“以供定需”，強(qiáng)化了用水需求管理。用水效率控制紅線，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程，提高水資源的利用效率和效益。水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，加強(qiáng)源頭控制等。

2.水資源配置與調(diào)度

最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)行以來，開始對(duì)全國重要的江河、湖泊制定水量分配方案，在用水總量控制的前提下，實(shí)現(xiàn)地表水資源的合理配置，分配初始水權(quán)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)核心要點(diǎn)就是提高供給質(zhì)量，調(diào)整產(chǎn)能過剩，減少資源浪費(fèi)，水資源合理配置和優(yōu)化調(diào)度正是體現(xiàn)這樣一種思想。水資源時(shí)空分布不均是我國的基本水情，利用跨區(qū)域、流域的水量調(diào)度，將水資源豐富地區(qū)的水資源合理配置到水資源缺乏的地區(qū)，既能提高水資源的利用率，也能緩解缺水地區(qū)的用水困難，保障了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

3.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)

節(jié)水型社會(huì)建設(shè)早在2002年就已經(jīng)開始，甘肅省張掖市被確定為全國第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的實(shí)踐，使張掖市在大幅度削減用水量完成黑河分水的情況下，連續(xù)3年經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)10%以上。后來全國各地節(jié)水型社會(huì)建設(shè)陸陸續(xù)續(xù)開展起來，目前全國已有省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)94個(gè)。

節(jié)水型社會(huì)的節(jié)水，主要通過制度建設(shè)，注重對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，提高水資源的利用效率和效益。通過生產(chǎn)關(guān)系的變革進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上資源節(jié)約和環(huán)境友好的道路。

4.水權(quán)制度建設(shè)

水權(quán)制度的建設(shè)依靠政府和市場(chǎng)兩手主導(dǎo)，政府在用水總量控制、水量分配、用途管制、水資源確權(quán)、水市場(chǎng)形成與監(jiān)管方面發(fā)揮重大作用；市場(chǎng)的作用就是利用其機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)取用水戶節(jié)約用水，促進(jìn)水權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，優(yōu)化配置水資源，提高水資源的利用效率和效益。

我國水權(quán)制度的實(shí)踐探索，從1987年黃河的“八七分水”方案、2001年西北三條內(nèi)陸河實(shí)施全流域水量分配和浙江東陽義務(wù)水權(quán)交易、2003年黃河寧蒙段水權(quán)交易試點(diǎn)到2014年水利部七省水權(quán)試點(diǎn)等。

5.水價(jià)改革

水價(jià)改革的目標(biāo)是建立充分體現(xiàn)我國水資源緊缺狀況，以合理配置水資源、促進(jìn)節(jié)約用水、提高用水效率、促進(jìn)水資源可持續(xù)利用為核心的水價(jià)機(jī)制。

2004年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》指出，我國水價(jià)改革取得一定進(jìn)展，水利工程水價(jià)有所提高，供水成本費(fèi)用得到部分補(bǔ)償；城市供水價(jià)格基本完成由福利型向商品型轉(zhuǎn)變，并已基本達(dá)到保本水平；普遍實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度，城市污水處理率有較大提高；水資源費(fèi)征收力度逐年加大，節(jié)水型水價(jià)機(jī)制正逐步形成。2011年中央一號(hào)文件《決定》提出，合理調(diào)整城市居民生活用水價(jià)格，穩(wěn)步推行階梯式水價(jià)制度。2012年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，提出全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理，切實(shí)推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)水價(jià)改革。

三、水資源管理方面存在的問題及建議

1.水資源管理體制機(jī)制

《水法》明確規(guī)定了國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。但實(shí)際中管理體制機(jī)制尚待理順，配套的法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善。區(qū)域通過地方法規(guī)，將流域水資源管理權(quán)授予區(qū)域水行政管理機(jī)構(gòu)，形成重復(fù)管理、交叉管理、越位管理，造成管理混亂和低效。建議推動(dòng)配套政策法規(guī)體系建設(shè)，明確事權(quán)和分工。在水資源管理流域與區(qū)域事權(quán)劃分未完成到位，或者已有事權(quán)劃分缺乏認(rèn)同與落實(shí)機(jī)制的現(xiàn)狀下，推動(dòng)流域區(qū)域協(xié)商協(xié)作機(jī)制盡早建立與運(yùn)行，促進(jìn)流域管理與區(qū)域管理協(xié)調(diào)發(fā)展，提高水資源管理效率。

2.水資源配置與調(diào)度

跨區(qū)域、跨流域的水量調(diào)度往往涉及到區(qū)域與區(qū)域、流域與區(qū)域之間的水資源管理矛盾。例如全國有名的南水北調(diào)工程，南水北調(diào)東線工程通水后的水資源管理體制機(jī)制尚待明確，現(xiàn)有水資源與調(diào)來的水資源如何管理，交水與分水如何順利實(shí)現(xiàn)，行洪、航運(yùn)、供水、生態(tài)可能產(chǎn)生的矛盾如何解決仍需進(jìn)一步明確。建議出臺(tái)配套政策法規(guī)，在保證區(qū)域供水、防洪和生態(tài)的前提下，理順調(diào)水與現(xiàn)有水資源管理關(guān)系，明確區(qū)域與流域的事權(quán)劃分，供水方與受水方的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)水量調(diào)度的效益。

3.水權(quán)制度

我國水權(quán)制度缺乏配套的水權(quán)法律體系，現(xiàn)行的水權(quán)分配和交易主要由政府主導(dǎo)，各級(jí)取用水戶處于被動(dòng)接受的地位，缺乏社會(huì)的廣泛參與，且水權(quán)交易涉及多方利益，卻缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)制，這些都是水權(quán)制度建設(shè)的短板。建議建立健全配套的水權(quán)法律法規(guī)體系，建立廣泛的社會(huì)參與機(jī)制，促使社會(huì)各級(jí)主動(dòng)參與水權(quán)交易活動(dòng)中，突出市場(chǎng)的配置功能，保障水資源公平配置。同時(shí)還要完善配套工程建設(shè)，因地制宜地推動(dòng)各地區(qū)建立合理的水權(quán)制度，強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善協(xié)調(diào)水權(quán)交易的各方利益等。

4.水價(jià)改革

水價(jià)機(jī)制和管理目前還存在不少問題：一是部分地區(qū)終端水價(jià)偏低，不利于提高用戶節(jié)水意識(shí)；二是水利工程水價(jià)仍低于供水成本；三是水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能反映我國水資源緊缺狀況。建議應(yīng)進(jìn)一步深化水價(jià)改革，推動(dòng)水利工程供水價(jià)格調(diào)整，實(shí)行工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)用水差別化計(jì)收，采用階梯水價(jià)；同時(shí)針對(duì)高耗水行業(yè)與非高耗水行業(yè)實(shí)行差別化計(jì)收，引導(dǎo)社會(huì)大眾節(jié)水惜水，促進(jìn)節(jié)約用水，保護(hù)和優(yōu)化配置水資源

（作者單位：淮委沂沭泗水利管理局221018）