吳冰清

淺談水利事業(yè)單位績效預算管理

吳冰清

我國事業(yè)單位一般是由國家設置，為社會提供公共服務，具有公益性質(zhì)，所需的事業(yè)經(jīng)費由國家預算撥款的一種管理形式。對于這類事業(yè)單位的財政資金管理，應當與我國績效預算改革同步，在我國績效預算改革背景下進行?；次木郑ㄐ畔⒅行模ㄒ韵潞喎Q水文局）是淮河水利委員會直屬副廳級事業(yè)單位。為淮河建設提供水文服務，水文監(jiān)測，水文氣象信息服務，水文水資源論證等。在水利部各流域委員會中類似水文局這樣的事業(yè)單位多達數(shù)百家，各地各級政府水利事業(yè)單位就更多。借鑒國際上政府績效預算管理的經(jīng)驗，提出水利事業(yè)單位績效預算改革的措施。對于有效使用國家專項水利經(jīng)費具有一定的意義。

一、預算項目管理經(jīng)驗

績效預算管理不能僅僅是依靠財務部門的管理，還需要財務部門與相關業(yè)務部門通力配合，績效預算管理要進行全過程管理，預算編制執(zhí)行，財務信息質(zhì)量和管理等。應逐步樹立“成本—效益”觀念，不斷提高部門預算編制的科學性和合理性，提高水利資金使用效率。

1.預算項目的資金使用管理必須建立完整的流程

項目管理和項目預算管理流程的建立是水文局管好用好預算項目資金的重要保證。水文局從項目的申報、入庫、排序、實施方案的編制、執(zhí)行、總結(jié)和驗收以及績效考評等一系列程序的建立，奠定了項目預算管理的基礎，在建立項目管理流程的基礎上對各部門管理的管理權限進行了劃分，明確了責權利。

2.單位領導必須重視預算項目的管理和資金的使用

從一個單位內(nèi)部來講，項目管理的涉及內(nèi)部部分較多，項目管理的許多工作需要財務部門和業(yè)務部門相互配合才能完成，特別是項目的組織申報和實施方案的編制，需要花費業(yè)務部門的許多時間，業(yè)務部門要明確好項目的可行性及工作績效目標。且這兩項工作對項目爭取財政資金和項目的執(zhí)行影響較大，必須由單位領導組織和協(xié)調(diào)，才能提供高質(zhì)量的項目以及項目實施方案。

3.預算項目的申報必須符合國家政策和財政支持方向

水文局在項目預算申報方面，一直堅持和強調(diào)要以公共財政的支持方向為中心，圍繞單位自身職能，圍繞單位的中心工作任務，結(jié)合單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和長遠發(fā)展，結(jié)合單位自身能力建設來申報項目。根據(jù)以上指導思想，近年來水文局申報的項目得到了水利部和財政部的支持，不僅一些淮委急需的項目經(jīng)費得到了安排，而且項目經(jīng)費逐年增加。

4.預算項目管理的各個環(huán)節(jié)必須符合財經(jīng)法規(guī)的要求

預算項目管理的不同環(huán)節(jié)都有不同的制度規(guī)定，相關的財經(jīng)法規(guī)是加強項目管理的基礎，也是爭取財政資金長期穩(wěn)定投入，保證經(jīng)費規(guī)范使用的重要保障。只有規(guī)范執(zhí)行和建立了完善的管理制度，才能規(guī)范有效地管好用好項目資金。

5.在項目執(zhí)行過程中圍繞績效目標展開

從項目的申報，論證、執(zhí)行，評價及預算執(zhí)行的流程都圍繞績效目標展開。從項目的申報，根據(jù)財政部規(guī)定的一級指標及二級指標，根據(jù)工作內(nèi)容確定指標內(nèi)容及指標值。在績效自評階段，按照項目目標和投入績效、實施和管理績效、產(chǎn)出績效、結(jié)果和效益績效等考評指標，根據(jù)權重，根據(jù)水利部制定的打分辦法進行自行打分，如實反映。

二、預算項目管理的不足之處

1.績效評價的制度和理論需要進一步探索

我國的市場經(jīng)濟體制和政府行政管理體制還處在發(fā)展階段，建立績效評價制度是建立在西方發(fā)達國家績效評價體系的基礎上，因為與西方的背景存在差異，應探索適合中國國情的制度體系?？冃Э荚u工作是一個復雜的工程，水利行業(yè)應根據(jù)自身行業(yè)特點及項目類別，進行理論創(chuàng)新。

2.績效考評指標設立及體系建設有待完善

現(xiàn)在水文局只進行防汛費項目的試點，經(jīng)常性項目較多。要進行全面績效預算管理還需要相關指標體系的完善。水利預算項目類型較多。不僅僅有經(jīng)常性行政事業(yè)類項目支出，而且有基本建設項目支出及其他類支出。同一類支出中的不同項目也有很大的差異。由于水利預算項目的公共性與復雜性特征，很難找到合適的指標來覆蓋所有的項目。目前缺乏明晰、完整的指標體系。一是側(cè)重支出項目本身的評價，而忽視項目內(nèi)外因素的總體評價；二是評價指標中定性考評指標多、定量考評指標少；三是評價指標設置呈平面化和單一性特征，無法滿足不同層面、不同類型項目的立體評價要求；四是評價考評結(jié)果缺乏合理的標準值，由于水利預算項目缺乏應有的基礎數(shù)據(jù)，各單位具體情況不盡相同，評價結(jié)果難以和同行業(yè)同類型項目的平均水平相比較。應建立多向維度，多重價值標準、以及多元的評估主體的績效指標體系來對支出績效做出科學合理的評價。

3.績效考評人員的專業(yè)素質(zhì)需要提高

績效考評工作是一項復雜的技術工作，績效考評的實際操作和管理，要求管理者具有很高的專業(yè)素質(zhì)。而目前參與績效考評的人員很少接受有關專業(yè)的系統(tǒng)培訓，對相關理論知識和操作規(guī)程掌握不足，考評人員對績效考評指標、考評目標的認知與把握也不盡相同，這些因素在一定程度上影響了績效考評結(jié)果的客觀性與真實性。

4.績效評價結(jié)果缺乏有效運用

評價結(jié)果的應用是績效評價體系的重要條件。由于水利預算項目績效考評工作剛起步，目前績效評價制度不夠健全，管理機構(gòu)不明確，評價程序、指標和標準不科學等，造成績效評價結(jié)果應用的缺乏有效利用：對相關部門、單位及責任人并沒有明確的直接約束，這在一定程度上制約著績效評價功能作用的發(fā)揮，不利于內(nèi)部改善管理，外部對績效信息進行共享。

三、績效預算管理建議

1.建立績效管理制度，明確部門分工

當前，預算管理工作更加注重是預算支出是否合規(guī)，是否按項目實施方案實施，是否按序時進度執(zhí)行預算，以及績效預算中的績效評價環(huán)節(jié)。因此，要實現(xiàn)績效算管理，必須圍繞“績效目標”管理。健全項目績效目標申報制度，業(yè)務部門應在申報項目預算時對績效目標進行充分論證的基礎上，確定科學合理的績效目標。財務部門應加強對預期績效目標的審核，并在總目標的基礎上細化效益目標和評價指標。在項目完成后，積極開展績效考核。對績效管理各個環(huán)節(jié)緊密銜接。使績效與部門預算管理有機結(jié)合。

2.強化評價結(jié)果在預算管理中的應用

引用績效考評結(jié)果，對被評價項目的管理情況、績效完成情況和資金使用情況加以綜合分析，用以改善預算管理的不足，以提高公共服務水平。建立績效管理制度，將績效評價納入部門預算管理體系。財務部門與業(yè)務部門間實行共享，以便業(yè)務部門根據(jù)績效評價結(jié)果對績效目標進行修正。以便于下年度部門預算項目申報時準確反映各項目的資金使用及績效情況。

3.探索建立績效預算基礎資料數(shù)據(jù)庫

可以依托單位信息化中心的優(yōu)勢，開發(fā)現(xiàn)代技術的輔助支持，使項目的績效目標能夠量化和具體化，建立完整的公共支出績效評價指標體系和基礎資料數(shù)據(jù)庫?？冃е笜梭w系按照定量與定性相結(jié)合，統(tǒng)一性指標與專業(yè)性指標相結(jié)合的原則，根據(jù)項目自身特點進行細化指標的量化和考評，使績效指標根據(jù)項目特點具有可操作性，及與同行業(yè)項目具有可比性。同時，把專家資料引入數(shù)據(jù)庫中，及時收集評估數(shù)據(jù)，便于對數(shù)據(jù)庫的歷史資料進行分析對比■

（作者單位：淮河水利委員會水文局（信息中心） 233001）

（專欄編輯：顧 梅）