汪全勝+黃蘭松

摘 要：實(shí)施食品召回制度的前提就是“不安全食品”的存在，那么對(duì)“不安全食品”就存在一個(gè)認(rèn)定問(wèn)題。根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，“不安全食品”的基本含義包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家法律法規(guī)禁止生產(chǎn)的食品；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。除食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)主動(dòng)認(rèn)定并召回外，通常“不安全食品”的認(rèn)定權(quán)屬于政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，同時(shí)對(duì)食品不安全的認(rèn)定要遵循正當(dāng)程序原則。我國(guó)應(yīng)建立完善“不安全食品”認(rèn)定的相關(guān)制度，如建立在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定前提下的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的復(fù)核認(rèn)定；建立完善的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系；建立食品追溯制度；完善第三方獨(dú)立的檢測(cè)與認(rèn)定機(jī)構(gòu)設(shè)置；完善我國(guó)“不安全食品”的認(rèn)定程序及信息的統(tǒng)一發(fā)布制度等。

關(guān)鍵詞：食品召回制度；不安全食品；食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)；食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)；認(rèn)定

現(xiàn)今世界上很多國(guó)家如美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、英國(guó)、德國(guó)等都建立了食品召回制度，將食品召回作為預(yù)防與控制食品安全事件的有效手段與工具。在我國(guó)，2015年新修訂的《食品安全法》第63條的相關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)食品召回制度的初步確立。在食品召回制度中，一項(xiàng)關(guān)鍵的內(nèi)容就是對(duì)不安全食品的認(rèn)定問(wèn)題。不可否認(rèn)，相較于一些美、日等國(guó)家的食品召回制度，我國(guó)現(xiàn)行食品召回制度還不夠成熟，很多制度層面的東西還值得研究。我們認(rèn)為，這其中重要的一項(xiàng)就是食品召回制度中不安全食品的認(rèn)定問(wèn)題。

一、“不安全食品”的認(rèn)定為什么重要

2009年我國(guó)將之前的《食品衛(wèi)生法》修改為《食品安全法》，強(qiáng)化對(duì)食品安全的治理。但在這之后，我國(guó)仍然不斷發(fā)生食品安全事件，如2009農(nóng)夫山泉“砒霜門(mén)”事件、2010麥當(dāng)勞“橡膠門(mén)”事件、2011年的上海染色饅頭事件和地溝油事件、2012年的雙匯瘦肉精事件和老酸奶果凍事件、2013年的山東毒生姜事件和湖南的鎘大米事件等。這些嚴(yán)重食品安全問(wèn)題的出現(xiàn)一當(dāng)面迫切要求加強(qiáng)立法，完善各種食品安全的監(jiān)管制度；另一方面也要求加強(qiáng)食品安全的執(zhí)法、司法與守法。從制度完善的層面看，在我國(guó)應(yīng)建立完善的食品召回制度。

我國(guó)食品召回制度建立相對(duì)比較遲，其最早是由地方開(kāi)始嘗試設(shè)立。上海2002年制定的《上海市消費(fèi)者權(quán)益保障條例》第33條確立了商品（包括食品）召回制度。2007年國(guó)家質(zhì)檢總局制定《食品召回管理規(guī)定》，這是我國(guó)第一部關(guān)于食品召回的部門(mén)規(guī)章。2009年《食品衛(wèi)生法》修訂為《食品安全法》，并在其第53條中規(guī)定了食品召回制度的內(nèi)容；2015年3月國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局新頒布了《食品召回管理辦法》并于2015年9月1日正式實(shí)施；2015年4月24日全國(guó)人大常委會(huì)重新修訂《食品安全法》，在新修訂的《食品安全法》第63條仍然保留了2009年《食品安全法》第53條關(guān)于食品召回制度的規(guī)定。

食品召回，根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局2007年制定的《食品召回管理規(guī)定》第4條的規(guī)定，“是指食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對(duì)由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類(lèi)別的不安全食品，通過(guò)換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說(shuō)明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動(dòng)。學(xué)理上，食品召回是指為保障公眾人身安全健康，食品生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷(xiāo)商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷(xiāo)售的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，依法向政府主管部門(mén)報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回缺陷食品，采取更新、賠償?shù)确e極有效的補(bǔ)救措施，以消除缺陷食品危害或者在政府主管部門(mén)頒布缺陷食品強(qiáng)制召回令后，采取補(bǔ)救措施的行為（張?jiān)?、林暉輝，2007）。我國(guó)食品召回方式有兩種：一種是企業(yè)的主動(dòng)召回，也就是自主召回；一種是監(jiān)管部門(mén)責(zé)令召回。根據(jù)不安全食品可能引起的危害來(lái)進(jìn)行分類(lèi)有一級(jí)召回、二級(jí)召回與三級(jí)召回。

食品召回在國(guó)外是常見(jiàn)的事。2008 年6月19日，日本東洋水產(chǎn)宣布，4箱冷凍“蟹粉燒賣(mài)”中混入用于包裝的塑料托盤(pán)碎片，33618箱該產(chǎn)品全部召回。2010年3月19日，美國(guó)麥凱恩食品公司宣布召回冷凍馬鈴薯產(chǎn)品，原因是其中含有疑似被沙門(mén)氏菌污染的黑胡椒（謝朝紅，2011）。我國(guó)自建立食品召回制度以來(lái)，企業(yè)主動(dòng)召回的非常少，尋找各種理由不予召回，除非在壓力下，由政府監(jiān)管部門(mén)責(zé)令召回。比如2011年速凍食品中的金葡菌事件 2011年9 月份鄭州思念食品有限公司的水餃在北京被查出金黃色葡萄球菌開(kāi)始，這個(gè)小小的病菌開(kāi)始與速凍產(chǎn)品糾纏不休，三全、灣仔碼頭、海霸王等眾多速凍食品企業(yè)相繼被卷入這場(chǎng)風(fēng)波，但企業(yè)與監(jiān)管部門(mén)一直沒(méi)有給予明確的說(shuō)法。、2012年山西可口可樂(lè)飲料含氯水事件 2012年4月17日，媒體曝光可口可樂(lè)山西飲料公司因管道改造，致使消毒用的含氯水混入該公司在2月4日至8日生產(chǎn)的12萬(wàn)箱可口可樂(lè)中。事件發(fā)生后，經(jīng)當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門(mén)查證，該公司此前曾向當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)隱瞞了該事件。可口可樂(lè)公司此后承認(rèn)操作失誤，但仍強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品安全，回避召回。當(dāng)年5月2日，可口可樂(lè)公司稱，將用最新出廠的產(chǎn)品為客戶和消費(fèi)者換回2月4日至8日期間的所有產(chǎn)品，相關(guān)負(fù)責(zé)人仍堅(jiān)稱這一舉措是“換貨”而不是“召回”。、2011年南京雨潤(rùn)火腿腸事件 2011年南京雨潤(rùn)火腿腸被曝出現(xiàn)包裝塑料膜和金屬卡扣，對(duì)此事件，南京雨潤(rùn)聲明召回同批次產(chǎn)品，但并未披露具體的操作細(xì)節(jié)。等等。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不愿意主動(dòng)召回不安全食品，這其中有多種因素，有學(xué)者分析“基于我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的多元化，食品召回制度起步晚等因素，我國(guó)的食品召回制度存在著法律體系不完善，監(jiān)管體系不完善，召回制度和保障體系不健全等一系列問(wèn)題”（程景民，2015）。在實(shí)際操作中，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)食品召回也有抵觸，“如果企業(yè)第一時(shí)間公布了召回信息，帶來(lái)的很可能就是銷(xiāo)售的迅速下滑，和對(duì)品牌的傷害，等于是搬起石頭砸自己的腳，所以沒(méi)人愿意這么做。而‘瞞報(bào)的話，過(guò)不了多長(zhǎng)時(shí)間可能就會(huì)大事化小，小事化了，而且監(jiān)管部門(mén)也不會(huì)對(duì)‘瞞報(bào)有什么懲處措施，相比來(lái)說(shuō)，這是最劃算的一種做法?！保ɡ罱|，2011）從技術(shù)操作的層面上看，食品召回首先要明確“不安全食品”的含義，不論是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)還是食品監(jiān)管部門(mén)甚至是社會(huì)公眾對(duì)“不安全食品”能否達(dá)成共識(shí)。

二、何謂“不安全食品”

建立食品召回制度的很多國(guó)家很少采用“不安全食品”的概念，它們常用的是“缺陷食品”概念。這個(gè)概念借鑒“缺陷產(chǎn)品”的概念。美國(guó)1965年的《侵權(quán)法重述》對(duì)“缺陷產(chǎn)品”作出這樣的界定：“產(chǎn)品對(duì)使用者或消費(fèi)者人身或者其財(cái)產(chǎn)有不合理的缺陷狀態(tài)。” 《歐洲共同體產(chǎn)品責(zé)任指令》第6條將其規(guī)定為“產(chǎn)品未能給人們有權(quán)期待的安全程度”。我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條對(duì)產(chǎn)品的缺陷界定為：“是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財(cái)產(chǎn)安全的不合理的危險(xiǎn)；產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

缺陷產(chǎn)品通常可分為三類(lèi)：（1）設(shè)計(jì)上的缺陷，是指產(chǎn)品在設(shè)計(jì)上存在著不安全、不合理的因素，例如結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，設(shè)計(jì)選用的材料不適當(dāng)，沒(méi)有設(shè)計(jì)應(yīng)有的安全裝置等；（2）制造上的缺陷，是指在產(chǎn)品加工、制作、裝配等制造過(guò)程中，不符合設(shè)計(jì)規(guī)范，或者不符合加工工藝要求，沒(méi)有完善的控制和檢驗(yàn)手段，致使產(chǎn)品存在不安全的因素；（3）指標(biāo)上的缺陷，是指在產(chǎn)品的警示說(shuō)明上或者在產(chǎn)品的使用標(biāo)志上未能清楚地告知使用人應(yīng)當(dāng)注意的使用方法，以及應(yīng)當(dāng)引起警惕的注意事項(xiàng)，或者產(chǎn)品使用了不真實(shí)、不適當(dāng)甚至是虛假的說(shuō)明，致使使用人遭受損害（田麗，2007）。

我國(guó)2015年修訂的《食品安全法》第21、144條使用了“不安全”食品的概念。國(guó)家質(zhì)檢總局2007年制定《食品召回管理規(guī)定》與國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局2015年制定的《食品召回管理辦法》都采用了“不安全食品”的概念，但這兩個(gè)概念界定有一定的差異?！妒称氛倩毓芾硪?guī)定》第3條規(guī)定“不安全食品，是指有證據(jù)證明對(duì)人體健康已經(jīng)或可能造成危害的食品?！倍妒称氛倩毓芾磙k法》第2條第2款規(guī)定：“不安全食品是指食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品以及其他有證據(jù)證明可能危害人體健康的食品”。顯然，后一個(gè)規(guī)定將“不安全食品”概念的范圍擴(kuò)大了，增加了“食品安全法律法規(guī)規(guī)定禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品。”那么結(jié)合我國(guó)《食品安全法》規(guī)定來(lái)看，其第34條規(guī)定禁止生產(chǎn)的十三種類(lèi)型的食品，也是屬于“不安全食品”的范疇。

“不安全食品”與“缺陷食品”從字面上來(lái)看有區(qū)別，缺陷食品不一定不安全，不安全食品不一定有缺陷。但從國(guó)外使用“缺陷食品”的含義來(lái)看，主要是指對(duì)人體生命或健康有“不合理的危險(xiǎn)”，或者“有證據(jù)證明對(duì)人體健康已經(jīng)或可能造成危害”，這樣，我國(guó)法律法規(guī)中所指的“不安全食品”與國(guó)外法律中“缺陷食品”具有同樣含義。

但是我們知道，我國(guó)《食品安全法》還專章規(guī)定了“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”，那么“不安全食品”是不是就不符合“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的食品呢？我國(guó)《食品安全法》規(guī)定了食品的國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)、地方的安全標(biāo)準(zhǔn)以及企業(yè)的安全標(biāo)準(zhǔn)。食品國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)制定、公布；食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)是由省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)可以制定并公布；企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是企業(yè)或企業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)組織制定。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是嚴(yán)于或不低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《食品安全法》第33條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)。那么根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，不符合“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”的食品也屬于“不安全食品”的范圍。如此，從可操作性角度來(lái)看，“不安全食品”包括至少兩個(gè)尺度：一是國(guó)家法律法規(guī)明令禁止生產(chǎn)的食品，如《食品安全法》規(guī)定的第34條；另一就是不符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)以及食品安全企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的任一標(biāo)準(zhǔn)的食品。

然而從各國(guó)食品召回制度的實(shí)踐來(lái)看，我們對(duì)“不安全食品”的認(rèn)定還要考慮到：第一，食品至少符合基本的健康與安全標(biāo)準(zhǔn)，不得低于“不安全食品”的兩個(gè)尺度；第二，產(chǎn)品不安全的發(fā)源地是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不是發(fā)生在流通環(huán)節(jié)；第三，食品的不安全性具有同一性?！皞€(gè)別的、偶然性的產(chǎn)品缺陷屬于私法調(diào)整的范疇，只有同一性、系統(tǒng)性的產(chǎn)品缺陷，其危害才會(huì)波及到人數(shù)眾多的消費(fèi)者”（賀光輝，2007），才有必要建立缺陷產(chǎn)品或食品的召回制度。

三、誰(shuí)有權(quán)來(lái)認(rèn)定“不安全食品”

我們?cè)谇拔姆治鲞^(guò)，食品召回有兩種方式，一種是企業(yè)的主動(dòng)召回，一種是監(jiān)管部門(mén)責(zé)令召回。作為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，對(duì)自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品是否是“不安全食品”應(yīng)該是知曉的，但是如果企業(yè)的主動(dòng)性不夠或者企業(yè)為著自己的利益考慮不愿意召回其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的“不安全食品”時(shí)，誰(shuí)有權(quán)對(duì)“不安全食品”進(jìn)行認(rèn)定呢？

我們先考察一下國(guó)外關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定主體制度。美國(guó)采取三元主體監(jiān)管食品安全的模式，即農(nóng)業(yè)部、人類(lèi)健康事務(wù)部、環(huán)境保護(hù)署。美國(guó)農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全與檢驗(yàn)服務(wù)部（FSIS）和動(dòng)植物健康檢驗(yàn)服務(wù)部（APHIS） 負(fù)責(zé)肉、禽、蛋及制品的安全、衛(wèi)生，監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動(dòng)物產(chǎn)品安全法規(guī)；人類(lèi)健康事務(wù)部下屬的食品與藥品管理局（FDA） 負(fù)責(zé)其他的食品安全與衛(wèi)生以及制訂畜產(chǎn)品中獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境保護(hù)署（EPA）負(fù)責(zé)飲用水、殺蟲(chóng)劑及毒物、垃圾等方面的安全，制訂農(nóng)藥、化學(xué)物殘留限量法規(guī)（蒲民，2006）。但是美國(guó)對(duì)食品召回的認(rèn)定主體是兩個(gè)，農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢疫局（FSIS）和人類(lèi)健康事務(wù)部下屬的食品和藥品管理局（FDA）。FSIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類(lèi)產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DA主要負(fù)責(zé)FSIS管轄以外的產(chǎn)品，即肉、禽和蛋類(lèi)制品以外食品的召回 （張利國(guó)、徐翔，2006）。加拿大是采取一元主體的監(jiān)管食品安全的模式，即加拿大食品檢驗(yàn)署（CFIA）監(jiān)管整個(gè)加拿大的食品安全問(wèn)題，其下設(shè)的一個(gè)辦公室即食品安全和應(yīng)急召回辦公室作為不安全食品的認(rèn)定主體。澳大利亞也是采用一個(gè)主體的監(jiān)管模式，其食品標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)監(jiān)管食品安全問(wèn)題，澳食品標(biāo)準(zhǔn)局“在中央設(shè)立召回行動(dòng)協(xié)調(diào)官，在州或者地區(qū)設(shè)立協(xié)調(diào)員，將負(fù)責(zé)食品安全管理的不同部分協(xié)調(diào)起來(lái)，使各相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)明確，有效執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)” （王菁、劉文，2007）。其他一些國(guó)家盡管有多個(gè)監(jiān)管主體，但對(duì)“不安全食品”認(rèn)定上也多采用一個(gè)主體模式，如英國(guó)的食品標(biāo)準(zhǔn)局，德國(guó)的食品召回委員會(huì)，新西蘭的食品安全局，我國(guó)香港地區(qū)的衛(wèi)生服務(wù)及食物局下屬的食物環(huán)境衛(wèi)生署等。

我國(guó)采用是多元主體的監(jiān)管模式，我國(guó)《食品安全法》就規(guī)定了這樣一些主體監(jiān)管食品安全問(wèn)題，《食品安全法》第5條規(guī)定國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、工商行政管理部門(mén)作為監(jiān)管主體，還有其他監(jiān)管主體如農(nóng)業(yè)部門(mén)（第19條）、標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)（第27條）、國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門(mén)（第91條）、公安部門(mén)（第121條），其他還包括如工商行政管理部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等。這是多元監(jiān)管主體，但是對(duì)于食品召回的監(jiān)管主體是誰(shuí)呢？

根據(jù)我國(guó)《食品安全法》第63條的第4、5款的規(guī)定來(lái)看，食品召回的監(jiān)管主體應(yīng)是國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。這與我國(guó)2009年《食品安全法》的規(guī)定有所差異。2009年的《食品安全法》第53條第4款規(guī)定“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依照本條規(guī)定召回或者停止經(jīng)營(yíng)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品的，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以責(zé)令其召回或者停止經(jīng)營(yíng)”。如此看來(lái)，2009年的《食品安全法》確立了三大主體為食品召回的監(jiān)管體，也就是說(shuō)這三個(gè)部門(mén)可以作為“不安全食品”的認(rèn)定部門(mén)。這樣的規(guī)定就可能出現(xiàn)這樣的狀況：要么是多頭認(rèn)定，要么是無(wú)人認(rèn)定。那么，不同的監(jiān)管部門(mén)的認(rèn)定不一致時(shí)如何處理呢？法律沒(méi)有提供解決方案。在2009年《食品安全法》通過(guò)之前，2007年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局就出臺(tái)了《食品召回管理規(guī)定》，但只能約束本部門(mén)，不能約束其他兩個(gè)部門(mén)。2015年新修訂的《食品安全法》就有了很大的進(jìn)步，將食品召回的監(jiān)管主體僅賦予了國(guó)家食品藥品監(jiān)督部門(mén)，具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的食品召回的管理，即行使全國(guó)范圍內(nèi)的“不安全食品”的認(rèn)定權(quán)；省級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)食品召回的管理，即行使全省范圍內(nèi)的“不安全食品”的認(rèn)定權(quán)；縣級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)全縣范圍內(nèi)食品召回的管理，即行使全縣范圍內(nèi)的“不安全食品”的認(rèn)定權(quán)。

縣級(jí)以上食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)作為“不安全食品”的認(rèn)定主體，享有“不安全食品”的認(rèn)定權(quán)。這個(gè)認(rèn)定權(quán)還應(yīng)包括“不安全食品”的等級(jí)認(rèn)定權(quán)。從世界各國(guó)的食品召回制度來(lái)看，召回的食品從其危害程度、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分為不同的等級(jí)。美國(guó)將食品分為這樣三個(gè)等級(jí)“第一級(jí)是最嚴(yán)重的，消費(fèi)者食用了這類(lèi)食品將肯定危害身體健康，甚至導(dǎo)致死亡；第二級(jí)是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級(jí)是一般不會(huì)有危害，消費(fèi)者食用這類(lèi)食品后不會(huì)引起不利于健康的后果” （張利國(guó)、徐翔，2006）。加拿大、澳大利亞等也將食品召回分為三個(gè)等級(jí)。

我國(guó)《食品召回辦法》第13條也規(guī)定了食品召回的三個(gè)等級(jí)或級(jí)別，分別是一級(jí)召回、二級(jí)召回、三級(jí)召回 該條規(guī)定：“根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重和緊急程度，食品召回分為三級(jí)：（一）一級(jí)召回：食用后已經(jīng)或者可能導(dǎo)致嚴(yán)重健康損害甚至死亡的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在知悉食品安全風(fēng)險(xiǎn)后24小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)召回，并向縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告召回計(jì)劃。（二）二級(jí)召回：食用后已經(jīng)或者可能導(dǎo)致一般健康損害，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在知悉食品安全風(fēng)險(xiǎn)后48小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)召回，并向縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告召回計(jì)劃。（三）三級(jí)召回：標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)存在虛假標(biāo)注的食品，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)在知悉食品安全風(fēng)險(xiǎn)后72小時(shí)內(nèi)啟動(dòng)召回，并向縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告召回計(jì)劃。標(biāo)簽、標(biāo)識(shí)存在瑕疵，食用后不會(huì)造成健康損害的食品，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)改正，可以自愿召回?！?。在企業(yè)不愿冒風(fēng)險(xiǎn)或試圖減少風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)食品召開(kāi)的等級(jí)認(rèn)定不符合實(shí)際時(shí)，應(yīng)由我國(guó)相應(yīng)的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)作出食品召回等級(jí)的認(rèn)定，以保護(hù)廣大消費(fèi)者的人身健康。這里的標(biāo)準(zhǔn)不好把握，如果在食品安全事件發(fā)生時(shí)，根據(jù)它所造成的結(jié)果可以直接判斷它是否會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重健康損害還是一般健康損害的情況，但如果是在食品安全事件未發(fā)生時(shí)，如何判斷食品“可能導(dǎo)致嚴(yán)重健康損害還是一般健康損害的”的情形？這值得探討。

四、“不安全食品”的認(rèn)定程序

各國(guó)對(duì)食品的召回都建立了相對(duì)完善的、可操作的召回程序規(guī)范，以實(shí)施食品召回。如美國(guó)采用四個(gè)步驟進(jìn)行“不安全食品”的召回：企業(yè)報(bào)告；農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局或食品藥品管理局做出評(píng)估報(bào)告；制訂召回計(jì)劃；召回計(jì)劃的實(shí)施。澳大利亞實(shí)施食品召回程序也包括四個(gè)環(huán)節(jié)：制定食品召回計(jì)劃；啟動(dòng)食品召回；實(shí)施食品召回；食品召回完成評(píng)價(jià)。我國(guó)也大致遵循這樣的食品召回程序：制定食品召回計(jì)劃；發(fā)布食品召回公告；實(shí)施召回；召回食品處置等。

然而上述是一般性的食品召回程序，那么在食品召回程序中，對(duì)“不安全食品”的認(rèn)定程序是如何確定的呢？實(shí)際上“不安全食品”的認(rèn)定程序，決定了食品召回程序的運(yùn)行，可以說(shuō)，“不安全食品”的認(rèn)定程序是食品召回程序的前置程序，沒(méi)有這種程序，食品召回程序運(yùn)作不起來(lái)。因此，這種“不安全食品”認(rèn)定程序還是非常重要的。

前文我們說(shuō)過(guò)，很多國(guó)家對(duì)“不安全食品”的召回采用兩種方式：一是企業(yè)主動(dòng)召回；一種是監(jiān)管部門(mén)責(zé)令召回。在企業(yè)主動(dòng)召回的情況下，一些國(guó)家明確由企業(yè)來(lái)認(rèn)定其自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品是否是“不安全食品”并采取相應(yīng)的召回程序，如歐盟就規(guī)定：“如果一個(gè)食品經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為或有理由相信所經(jīng)銷(xiāo)的、或生產(chǎn)加工的食品不符合食品安全要求，則應(yīng)立即啟動(dòng)召回程序，并通過(guò)發(fā)布追溯缺陷產(chǎn)品所需的有關(guān)信息，從有關(guān)市場(chǎng)上召回這些產(chǎn)品”（楊明亮、趙亢，2006）。當(dāng)然政府的監(jiān)管部門(mén)只是起配合與監(jiān)督作用，企業(yè)的自主認(rèn)定很重要。不過(guò)，我們前文分析過(guò)，一些食品企業(yè)誠(chéng)信不夠，怕影響自己企業(yè)形象或?qū)ζ髽I(yè)聲譽(yù)有損害，對(duì)“不安全食品”認(rèn)定不太準(zhǔn)確，或降低等級(jí)確認(rèn)，損害社會(huì)公眾或消費(fèi)者的利益。這種做法并不妥當(dāng)，事實(shí)上還是政府監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行認(rèn)定比較客觀與公正。

美國(guó)、加拿大、德國(guó)對(duì)食品召回的“不安全食品”的認(rèn)定，則是由政府監(jiān)管部門(mén)依據(jù)職權(quán)來(lái)確認(rèn)的，不論是企業(yè)的主動(dòng)召回，還是責(zé)令召回，“不安全食品”是政府監(jiān)管依據(jù)一定的程序來(lái)確認(rèn)的，基本上包括這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：

（一）獲悉“不安全食品”的信息

政府監(jiān)管部門(mén)獲悉“不安全食品”的信息，這個(gè)信息可能來(lái)自于企業(yè)的主動(dòng)匯報(bào)，也有可能是來(lái)自社會(huì)公眾的舉報(bào)，還有可能是來(lái)自政府在監(jiān)管過(guò)程中的發(fā)現(xiàn)甚至食品安全訴訟過(guò)程中得知。通常企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)可能存在“不安全食品”時(shí)應(yīng)在第一時(shí)間內(nèi)向政府監(jiān)管部門(mén)報(bào)告，如美國(guó)就規(guī)定，食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷(xiāo)商在發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)、進(jìn)口或經(jīng)銷(xiāo)的食品存在關(guān)系到大眾安全的問(wèn)題時(shí)，在掌握情況后24小時(shí)內(nèi)向FSIS或FDA提交問(wèn)題報(bào)告。

（二）企業(yè)提交問(wèn)題報(bào)告

食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在獲知其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品可能存在“不安全食品”時(shí)，應(yīng)向政府監(jiān)管部門(mén)提交問(wèn)題報(bào)告。政府監(jiān)管部門(mén)在得知食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的“不安全食品”信息時(shí)，也會(huì)要求企業(yè)在一定的時(shí)間內(nèi)提交問(wèn)題報(bào)告。在美國(guó)，“企業(yè)提交報(bào)告，并不表示一定召回產(chǎn)品，是否需要召回，由FSIS或FDA專家委員會(huì)根據(jù)危害的評(píng)估報(bào)告來(lái)判斷?！保◤埨麌?guó)、徐翔，2006）

（三）政府監(jiān)管部門(mén)組成專家委員會(huì)進(jìn)行食品的危害性評(píng)估

政府監(jiān)管部門(mén)接到企業(yè)提交的問(wèn)題報(bào)告后，組成專家委員會(huì)對(duì)“不安全食品”及其危害性程度進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的內(nèi)容包括，食品是否存在“缺陷”或“不安全”；食品存在“不合理危害”的程度，是否需要召回，食品召回等級(jí)的確定，還要根據(jù)食品上市時(shí)間的長(zhǎng)短、進(jìn)入食品市場(chǎng)的數(shù)量、流通的方式以及食品消費(fèi)者群體的資料等來(lái)評(píng)估“不安全食品”可能危害的程度。

一般政府監(jiān)管部門(mén)都擁有專門(mén)的人員或技術(shù)，對(duì)“不安全食品”及其危害程度作出認(rèn)定。很多國(guó)家在政府監(jiān)管部門(mén)建立專門(mén)委員會(huì)履行這樣的職責(zé)。在美國(guó)，“為了使召回制度行之有效，F(xiàn)DA和FSIS分別設(shè)有‘食品召回辯論委員會(huì)和‘食品召回委員會(huì)，委員會(huì)由科研人員、技術(shù)專家、現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)人員和執(zhí)法人員組成。他們對(duì)所提出的健康危害問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，并確定召回級(jí)別?！?（楊明亮、趙亢，2006）其他如德國(guó)也建立了專門(mén)的“食品召回委員會(huì)”等。

（四）政府監(jiān)管部門(mén)發(fā)布評(píng)估報(bào)告

政府監(jiān)管部門(mén)委托專家進(jìn)行評(píng)估以后，專家提交評(píng)估報(bào)告或評(píng)估專家意見(jiàn)書(shū)，政府監(jiān)管部門(mén)認(rèn)真審核評(píng)估報(bào)告或?qū)＜乙庖?jiàn)書(shū)，確認(rèn)食品是否存在“缺陷”或“不安全”以及不安全的等級(jí)（即食品召回的等級(jí)），作出是否進(jìn)行召回的決定。政府將評(píng)估報(bào)告送達(dá)企業(yè)并要求企業(yè)盡快提交召回計(jì)劃書(shū)，實(shí)施“不安全食品”的召回工作。

我國(guó)《食品召回管理辦法》沒(méi)有對(duì)食品認(rèn)定程序進(jìn)行規(guī)定，它只是規(guī)定企業(yè)對(duì)“不安全食品”要進(jìn)行主動(dòng)召回，在不主動(dòng)召回的情況下，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)才責(zé)令召回。在該規(guī)定的第14條第2款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)收到食品生產(chǎn)者的召回計(jì)劃后，必要時(shí)可以組織專家對(duì)召回計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)論認(rèn)為召回計(jì)劃應(yīng)當(dāng)修改的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)立即修改，并按照修改后的召回計(jì)劃實(shí)施召回?！边@里提到“必要時(shí)”，到底如何判斷，值得思考。我們認(rèn)為，企業(yè)可以認(rèn)定“不安全食品”，但政府監(jiān)管部門(mén)必須對(duì)其認(rèn)定進(jìn)行審核，一方面這是政府監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)；也是維護(hù)食品安全的社會(huì)形象，讓企業(yè)放心，讓社會(huì)公眾和消費(fèi)者放心。另外，這里審核或評(píng)估“召回計(jì)劃”，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括對(duì)“不安全食品”危害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定。

借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)家的合理做法，我們認(rèn)為，我國(guó)“不安全食品”的認(rèn)定應(yīng)加強(qiáng)政府監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任，同時(shí)規(guī)范政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)企業(yè)“不安全食品”的認(rèn)定程序。

五、改進(jìn)我國(guó)“不安全食品”認(rèn)定的幾點(diǎn)措施

我國(guó)《食品安全法》規(guī)定了食品召回的基本制度，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局出臺(tái)了《食品召回管理辦法》，但是在“不安全食品”認(rèn)定上還需要進(jìn)一步完善：

（一）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定，須接受食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)的復(fù)核認(rèn)定

在企業(yè)主動(dòng)召回“不安全食品”的情況下，企業(yè)應(yīng)向食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)對(duì)企業(yè)關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定及其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行復(fù)核，這是我國(guó)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)盡的監(jiān)管職責(zé)。在責(zé)令召回的情況下，食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)明確告知企業(yè)的“不安全食品”的認(rèn)定依據(jù)、范圍及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并嚴(yán)格審查企業(yè)報(bào)送的召回計(jì)劃書(shū)，如果與“不安全食品”認(rèn)定的事實(shí)等不符，應(yīng)責(zé)成企業(yè)盡快改正，同時(shí)各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)監(jiān)督其召回計(jì)劃的實(shí)施。

（二）建立完善的國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

《食品安全法》規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)禁止生產(chǎn)的食品（該法第34條），另外也規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品要符合國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)，有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)必須要符合食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，有地方標(biāo)準(zhǔn)的，食品必須符合地方標(biāo)準(zhǔn)。如果食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)都不具備，那么企業(yè)應(yīng)有自己的標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于或高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)。在很多國(guó)家，“食品安全標(biāo)準(zhǔn)是確立食品是否應(yīng)該被召回的基本技術(shù)依據(jù)”（張俊霞、李春娟，2010）。在我國(guó)新的《食品安全法》實(shí)施之際，我們認(rèn)為，一個(gè)方面要對(duì)現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理；另一個(gè)方面要借鑒國(guó)外的食品標(biāo)準(zhǔn)體系，盡快建立完善的國(guó)家食品標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）建立我國(guó)的食品溯源制度

根據(jù)國(guó)際食品法典委員會(huì)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的定義，食品溯源是指通過(guò)登記的識(shí)別碼，對(duì)食品或食品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等行為的歷史和使用或位置予以追蹤的能力（臧冬斌，2013）。完善的食品溯源制度是有效實(shí)施食品召回的前提與關(guān)鍵。歐洲各國(guó)對(duì)食品的可追溯制度越來(lái)越重視，建立了從生產(chǎn)、加工到流通各個(gè)階段的連續(xù)的信息追蹤系統(tǒng)，“電子身份證”、“家譜”等的廣泛應(yīng)用，記錄保留了從初級(jí)產(chǎn)品到最終消費(fèi)品各個(gè)階段的完整的信息資料。一旦出現(xiàn)食品安全問(wèn)題，就能立刻找到問(wèn)題根源以及問(wèn)題鏈，極大地提高了食品召回的效率和效力（袁健群等，2007）。美國(guó)規(guī)定與生產(chǎn)食品及動(dòng)物飼料產(chǎn)品相關(guān)的單位，包括生產(chǎn)者、加工者、包裝者、分銷(xiāo)者、接受者、持有者及進(jìn)口商都應(yīng)及時(shí)建立記錄檔案。內(nèi)容包括單位名稱、負(fù)責(zé)人、食品及動(dòng)物飼料產(chǎn)品的直接來(lái)源或去處；盡量提供負(fù)責(zé)人的地址、電話及傳真號(hào)碼、E-MAIL地址；食品的種類(lèi)包括商標(biāo)和特性；接受或發(fā)出的時(shí)間；數(shù)量和包裝類(lèi)型；運(yùn)輸者的地址、電話及傳真號(hào)碼、E-MAIL地址等（孫晉，2008）。我國(guó)現(xiàn)在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、比較分散，即使是一些大的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，對(duì)這種溯源系統(tǒng)重視不夠，一旦發(fā)生食品安全事件，食品召回就很困難。不僅如此，對(duì)企業(yè)以及政府監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，對(duì)“不安全食品”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)散的范圍，甚至風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)確認(rèn)都帶來(lái)一定的困難。因此，應(yīng)呼吁我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)盡快建立完善的食品溯源制度，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

（四）建立第三方的獨(dú)立認(rèn)定與檢測(cè)機(jī)構(gòu)

雖然我國(guó)各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)有自己的人員，具備檢測(cè)的專門(mén)技術(shù)，但是還應(yīng)盡可能實(shí)行“執(zhí)行主體與檢測(cè)主體相分離”的原則，一來(lái)實(shí)現(xiàn)檢測(cè)結(jié)果的客觀、公正；二來(lái)保障食品監(jiān)管主體的公正執(zhí)法?！霸O(shè)立獨(dú)立、公正、權(quán)威的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，成立專門(mén)的產(chǎn)品檢測(cè)中心，制定產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)產(chǎn)品缺陷是否構(gòu)成召回程度獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，允許生產(chǎn)商、銷(xiāo)售商在合理期限內(nèi)提出質(zhì)疑并進(jìn)行聽(tīng)證。依聽(tīng)證結(jié)果，由專門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，如質(zhì)檢局強(qiáng)制召回。”（田麗，2007）

（五）建立我國(guó)關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定程序制度

根據(jù)《食品召回管理辦法》的規(guī)定，我國(guó)基本上建立起了食品召回的程序制度，但是對(duì)食品召回程序的每一個(gè)環(huán)節(jié)還應(yīng)進(jìn)一步完善，如食品召回中關(guān)于“不安全食品”的認(rèn)定程序的規(guī)定，可以借鑒歐美國(guó)家的一些做法，設(shè)置三個(gè)基本環(huán)節(jié)：首先是政府監(jiān)管部門(mén)獲知“不安全食品”的信息，在這個(gè)環(huán)節(jié)，要擴(kuò)大社會(huì)公眾的參與，支持社會(huì)公眾對(duì)“不安全食品”的舉報(bào)，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)要保障自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品不損害人身健康或安全，發(fā)現(xiàn)“不安全食品”應(yīng)及時(shí)向監(jiān)管部門(mén)報(bào)告；其次是企業(yè)提出“不安全食品”的問(wèn)題報(bào)告，主要是涉及“不安全食品”生產(chǎn)時(shí)間、銷(xiāo)售的范圍、食品的外在包裝、食品可能會(huì)對(duì)人的健康或安全的危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)程度；再次是政府監(jiān)管部門(mén)委托第三方或?qū)ｉT(mén)的食品專家委員會(huì)對(duì)“不安全食品”及其風(fēng)險(xiǎn)程度作出認(rèn)定，并做出是否召回的決定，提交評(píng)估報(bào)告書(shū)；最后是由政府監(jiān)管部門(mén)向企業(yè)送達(dá)“不安全食品”評(píng)估報(bào)告書(shū)，監(jiān)督企業(yè)實(shí)施“不安全食品”的召回工作。

（六）建立我國(guó)“不安全食品”統(tǒng)一的信息系統(tǒng)

各國(guó)一般根據(jù)自己的國(guó)情建立統(tǒng)一、規(guī)范的信息發(fā)布系統(tǒng)，以監(jiān)督食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品召回活動(dòng)。例如美國(guó)建立了召回事業(yè)系統(tǒng)（RES）。RES 通過(guò)提供一個(gè)可查詢、追溯與召回行為相關(guān)的信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，協(xié)調(diào)召回現(xiàn)場(chǎng)工作人員和召回中心人員之間的工作，是提高召回工作效率的操作平臺(tái)（王菁、劉文，2007）。我國(guó)《信息安全法》第87條第4款規(guī)定：“做好信息發(fā)布工作，依法對(duì)食品安全事故及其處理情況進(jìn)行發(fā)布，并對(duì)可能產(chǎn)生的危害加以解釋、說(shuō)明?！钡覈?guó)《食品召回管理辦法》沒(méi)有規(guī)定建立食品召回的信息平臺(tái)或系統(tǒng)。我們認(rèn)為，應(yīng)在各級(jí)國(guó)家食品藥品監(jiān)督部門(mén)建立食品召回的信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布有關(guān)“不安全食品”信息，及時(shí)跟蹤“不安全食品”召回的狀況，不僅是督促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)完善實(shí)施食品召回工作，也是告知消費(fèi)者并監(jiān)督企業(yè)的食品召回工作。

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