劉亦晴

(江西理工大學(xué)礦業(yè)發(fā)展研究中心，江西 贛州 341000)

綠色礦業(yè)

基于SWOT分析的廢棄礦山環(huán)境治理PPP應(yīng)用分析

劉亦晴

(江西理工大學(xué)礦業(yè)發(fā)展研究中心，江西 贛州 341000)

2016年我國(guó)礦山環(huán)境全面治理翻開新的一頁，面對(duì)大量的歷史遺留廢棄礦山環(huán)境治理，將環(huán)保PPP 模式移植到礦山環(huán)境治理領(lǐng)域，解決礦山環(huán)境治理資金不足困境，是值得研究的問題。文章分析了環(huán)保PPP項(xiàng)目的應(yīng)用現(xiàn)狀，運(yùn)用SWOT分析法對(duì)廢棄礦山環(huán)境治理的實(shí)用和可行性進(jìn)行了分析。根據(jù)礦山環(huán)境治理PPP模式的自身特點(diǎn)，提出廢棄礦山環(huán)境治理PPP具體應(yīng)用機(jī)制：即礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目采用FDBT/FDBOT模式；采用環(huán)保區(qū)域整體項(xiàng)目包，“二八模式”治理和環(huán)境效果付費(fèi)的合作方式；設(shè)計(jì)了礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)回報(bào)機(jī)制；建立廢棄礦山環(huán)境治理 PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制；從法規(guī)、制度、專業(yè)人才多向度完善政府的礦山環(huán)境治理配套能力建設(shè)；協(xié)同公眾力量，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)礦山的智慧治理。

PPP模式；廢棄礦山；環(huán)境治理；SWOT

2016年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱《土十條》)，嚴(yán)防礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的土壤污染。2016年7月，《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》聯(lián)合發(fā)布，我國(guó)對(duì)礦山環(huán)境的全面治理將翻開新的一頁。指導(dǎo)意見提出要加強(qiáng)新礦山和歷史遺留礦山環(huán)境的恢復(fù)和綜合治理強(qiáng)度，全面提高我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理水平[1]。

礦業(yè)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，長(zhǎng)期的無序開發(fā)帶來嚴(yán)重的環(huán)境約束和生態(tài)破壞。截至2015年底，我國(guó)因采礦活動(dòng)破壞的土地面積約303萬hm2，引起礦山地質(zhì)災(zāi)害3萬多處，產(chǎn)生固體廢棄物累計(jì)存量約450億t，年均抽排地下水約65億t，嚴(yán)重污染礦區(qū)水土，加快礦山恢復(fù)治理刻不容緩。盡管全國(guó)已投入礦山治理專項(xiàng)資金超過900億元，治理面積超過80萬hm2[2]，但我國(guó)工礦廢棄地復(fù)墾和生態(tài)恢復(fù)率平均僅為15%，遠(yuǎn)低于英美發(fā)達(dá)國(guó)家80%的修復(fù)率[3]。這與《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》關(guān)于歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率的規(guī)定每年投資額約為300億～500億元相比，差距還很大，歷史遺留的礦山環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)十分繁重。國(guó)家《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》規(guī)定：對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留或者責(zé)任人滅失的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，由各級(jí)地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃和治理恢復(fù)，中央財(cái)政給予必要支持[1]。面對(duì)如此巨大的歷史遺留環(huán)境負(fù)債，地方政府用于環(huán)保建設(shè)的資金卻捉襟見肘，因此尋求社會(huì)共同治理、市場(chǎng)化運(yùn)作的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式尤其迫切。

文章通過對(duì)廢棄地礦山環(huán)境治理運(yùn)用PPP模式進(jìn)行SWOT分析，并根據(jù)礦山廢棄地治理特點(diǎn)從礦山治理PPP項(xiàng)目機(jī)制、PPP模式、利潤(rùn)回報(bào)方式、制度組織保障等方面進(jìn)行嘗試分析，以期為PPP模式應(yīng)用于廢棄礦山環(huán)境治理提供學(xué)術(shù)建議。

1 我國(guó)環(huán)保PPP 項(xiàng)目應(yīng)用現(xiàn)狀分析

2014年P(guān)PP模式在我國(guó)重新推出，與此同時(shí)2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，結(jié)束了地方政府傳統(tǒng)的融資平臺(tái)和融資模式，地方政府面臨資金短缺和高欠債的雙重壓力。在此背景下全國(guó)各地迅速推出PPP建設(shè)項(xiàng)目，廣泛應(yīng)用于我國(guó)市政工程項(xiàng)目、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域，PPP成為一種行之有效的新型融資和管理模式。根據(jù)中國(guó)擬在建項(xiàng)目網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年8月16日，我國(guó)入庫的PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)9946個(gè)，預(yù)計(jì)投資金額達(dá)13.5萬億元，項(xiàng)目之多，投資額大是國(guó)家和地方政策加碼助推的結(jié)果。比較前后三批PPP項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，從第二批開始環(huán)保領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)量增加明顯，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)數(shù)據(jù)顯示，目前PPP 項(xiàng)目中環(huán)保類PPP 項(xiàng)目數(shù)量占比達(dá)到44%，投資額占比達(dá)到22%，環(huán)保PPP模式已經(jīng)成為PPP項(xiàng)目的“新貴”。項(xiàng)目領(lǐng)域多集中在污水處理、垃圾處理、管網(wǎng)建設(shè)、海綿城市、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等方面。如云南大理洱海污染治理PPP項(xiàng)目協(xié)議簽署29.8億元，江西鄱陽湖生態(tài)治理PPP項(xiàng)目投資120多億元。擬在建項(xiàng)目網(wǎng)環(huán)保類型的PPP 項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)圖顯示我國(guó)大氣污染治理共投入約360億元，水污染治理大約400億元，而針對(duì)修復(fù)難度更大，治理更難的土壤修復(fù)，目前正在大力推動(dòng)中。

通過對(duì)PPP項(xiàng)目庫分析發(fā)現(xiàn)：一方面當(dāng)前PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量多，但PPP項(xiàng)目落地比例卻較低，平均在10%左右，這說明在政府熱火朝天推動(dòng)的PPP模式在實(shí)踐過程中還面臨制度環(huán)境、政府信用與契約、PPP定位模糊、企業(yè)跑馬圈地等瓶頸制約；另一方面目前環(huán)保PPP項(xiàng)目主要集中在高利潤(rùn)或有穩(wěn)定利潤(rùn)回報(bào)的領(lǐng)域，如污水處理、垃圾焚燒發(fā)電等，但針對(duì)廢棄礦山環(huán)境治理責(zé)任主體不明，治理污染缺乏良好收益機(jī)制的中低利潤(rùn)或無利潤(rùn)的環(huán)保PPP項(xiàng)目還比較少涉及[4]。

對(duì)于廢棄礦山的環(huán)境治理中低利潤(rùn)或無利潤(rùn)項(xiàng)目，由于收益機(jī)制不明確，若按照傳統(tǒng)的思維而沒有良好的機(jī)制設(shè)計(jì)，可能無法吸引社會(huì)資本進(jìn)行共同治理實(shí)現(xiàn)PPP模式良好運(yùn)行。如何將政府、礦山企業(yè)、社會(huì)投資機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)以及環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)有效設(shè)計(jì)成一個(gè)相互依存的系統(tǒng)，應(yīng)該是廢棄礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目推廣前必須深思的問題。

2 礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的SWOT分析

傳統(tǒng)的財(cái)政資金治理礦山環(huán)境面臨效率不高、資金短缺的問題，文章借用SWOT分析方法對(duì)廢棄地礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目參與者進(jìn)行分析，主要從廢棄地礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP面臨優(yōu)勢(shì)(Strengths)、劣勢(shì)(Weaknesses)、機(jī)會(huì)(Opportunities)和威脅(Threats)等角度[5]，以期對(duì)PPP模式在廢棄礦山環(huán)境治理應(yīng)用的可行性進(jìn)行評(píng)估(圖1)。

圖1 廢棄礦山環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用SWOT分析

2.1 廢棄礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP模式優(yōu)勢(shì)

第一，PPP模式能有效減緩政府融資壓力。礦山環(huán)境治理需要巨量的投資，比如贛南稀土治污費(fèi)需用需要380億元，礦山資源地“環(huán)境負(fù)債”沉重，可地方財(cái)力無力負(fù)擔(dān)如此巨額的治理費(fèi)用。與此同時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和供給側(cè)改革階段，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩，房地產(chǎn)行業(yè)也處于下行狀態(tài)，社會(huì)資本也在尋找合適的投資渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)民間儲(chǔ)蓄超過7萬億元，若加上居民持有的現(xiàn)金、國(guó)債、外匯等，實(shí)際民間金融資本存量不少于10萬億元，大量的社會(huì)資本靜待啟動(dòng)[6]。面對(duì)大量的礦山治理供給和社會(huì)資本投資的巨大需求，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP強(qiáng)大的融資能力，可以撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入礦山環(huán)境治理領(lǐng)域，有效減緩政府環(huán)境治理資金壓力。如大理洱海治理PPP項(xiàng)目簽署29.8億元，投資額超大理“十二五”期間環(huán)保財(cái)政投資總和；葛洲壩集團(tuán)每年投資100億元以上對(duì)岷江等流域開展污染治理。

第二，PPP模式可促進(jìn)環(huán)保企業(yè)的生存和發(fā)展?！笆濉逼陂g政府對(duì)環(huán)保領(lǐng)域治理的強(qiáng)力推動(dòng)，可以使更多環(huán)境治理高新技術(shù)企業(yè)得到扶持。環(huán)保PPP項(xiàng)目的大型化趨勢(shì)，要求環(huán)保行業(yè)也日趨集中，迫使環(huán)保企業(yè)在這場(chǎng)環(huán)保PPP的項(xiàng)目爭(zhēng)奪戰(zhàn)中不斷提升自身的技術(shù)能力、工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力，推動(dòng)環(huán)保企業(yè)自身的重組、并購，在國(guó)家利好政策和大批PPP環(huán)?；鹱⑷胂绿嵘桶l(fā)展企業(yè)[7]。

第三，PPP模式可優(yōu)化管理效率，提升礦山環(huán)境治理成效。傳統(tǒng)政府主導(dǎo)方式下的環(huán)境治理效率低下，PPP模式將第三方治理引入礦山環(huán)境治理，具有資金、管理、技術(shù)的專業(yè)環(huán)保投資運(yùn)營(yíng)公司，能提高礦山環(huán)境治理的供給和效率。政府也由治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橹С趾捅O(jiān)管主體，強(qiáng)化生態(tài)新政，提升生態(tài)治理能力。

2.2 廢棄礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP模式劣勢(shì)

良好的收益回報(bào)是PPP項(xiàng)目吸引社會(huì)資本參與的核心，從目前環(huán)保類PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題看，沒有良好的收益機(jī)制設(shè)計(jì)，很容易導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。與普通競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同，礦山環(huán)境治理屬于典型的政策法規(guī)驅(qū)動(dòng)型產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)該退出經(jīng)濟(jì)利益環(huán)節(jié)，思考法規(guī)完善、戰(zhàn)略規(guī)劃、政策激勵(lì)和監(jiān)管評(píng)估等職能來保障社會(huì)資本盈利問題，否則他們之間的風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突在所難免，企業(yè)“跑馬圈地”也就難以克服。

2.3 廢棄礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP模式機(jī)會(huì)

目前節(jié)能環(huán)保治污類PPP項(xiàng)目盡管項(xiàng)目投資周期較長(zhǎng)，利潤(rùn)單薄，但卻成為PPP領(lǐng)域里的“新貴”，受到資本、環(huán)保企業(yè)追捧。一方面是由于國(guó)家和地方高度重視、國(guó)家組織專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)PPP中央項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫；二是政府注入中央財(cái)政專項(xiàng)資金、中央撥付的各類環(huán)保資金等PPP引導(dǎo)基金已達(dá)7000億元優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目實(shí)施，財(cái)政種子的吸引效用體現(xiàn)；三地方政府負(fù)債壓力和公眾強(qiáng)烈的環(huán)境需求推動(dòng)下；環(huán)保PPP市場(chǎng)潛力巨大。四是已有成功的實(shí)踐案例，如山西太原采用的引進(jìn)社會(huì)資本全面治理改善生態(tài)環(huán)境的“二八模式”，將垃圾山、廢棄礦山遺棄地建成西山萬畝生態(tài)園的成功實(shí)踐為廢棄礦山環(huán)境治理引入PPP模式提供了借鑒樣板。

2.4 廢棄礦山環(huán)境治理應(yīng)用PPP模式風(fēng)險(xiǎn)

PPP源于英國(guó)并風(fēng)靡全球,聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐洲聯(lián)盟和亞洲開發(fā)銀行都力推PPP，60多個(gè)國(guó)家爭(zhēng)相效仿，縱觀各國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)際應(yīng)用，相對(duì)完善的法規(guī)、政策和專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目推行成功的重要保證。但PPP在中國(guó)發(fā)展的還很倉促，PPP法規(guī)、制度還存在與經(jīng)濟(jì)需求不相匹配；政府在合作過程中的契約精神、信任度還比較欠缺； PPP項(xiàng)目復(fù)雜，在招投標(biāo)、談判、融資過程中需要強(qiáng)大的操作能力，目前PPP項(xiàng)目推廣方面的專業(yè)人才還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這都成為PPP模式推廣中的制約和風(fēng)險(xiǎn)因素。

3 廢棄礦山環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用分析

從SWOT分析看出，礦山環(huán)境治理引用PPP模式能增加融資、促進(jìn)環(huán)保企業(yè)發(fā)展，提升治理效率等優(yōu)勢(shì)，也具備龐大環(huán)保需求、政府政策驅(qū)動(dòng)、充裕社會(huì)資本和成功案例學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，但同時(shí)也存在劣勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)制約因素。因此PPP應(yīng)用在廢棄礦山環(huán)境治理中的關(guān)鍵需要選擇一個(gè)合適的PPP模式；設(shè)計(jì)良好的收益回報(bào)機(jī)制；從法規(guī)、制度、專業(yè)人才多向度完善國(guó)家礦山環(huán)境配套能力建設(shè)；協(xié)同公眾力量，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)礦山的智慧治理。

3.1 廢棄礦山環(huán)境治理 PPP模式選擇

關(guān)于PPP 模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)，世界各國(guó)對(duì)PPP模式內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不一。Kessides(1993)[8]、郜建人(2004)[9]、Oyetunji等(2006)[10]都指出以產(chǎn)品(服務(wù))自然經(jīng)濟(jì)屬性、生產(chǎn)外部性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)潛力等指標(biāo)作為選擇依據(jù)；胡振(2007)則提出消費(fèi)排他性、收費(fèi)可能性、項(xiàng)目領(lǐng)域等選擇標(biāo)準(zhǔn)[11]。礦山環(huán)境治理PPP模式適用條件不同于一般經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，需要結(jié)合礦山環(huán)境治理項(xiàng)目本身，因此文章選擇治理項(xiàng)目本身特點(diǎn)、政府能力、私營(yíng)部門能力三個(gè)依據(jù)進(jìn)行礦山治理PPP模式的選擇和設(shè)計(jì)，具體分析見表1。

從表1分析，廢棄礦山環(huán)境治理項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目、現(xiàn)金流較少，項(xiàng)目系統(tǒng)復(fù)雜；政府目前監(jiān)管能力、支付能力比較有限；私營(yíng)部門進(jìn)入的意愿不太強(qiáng)烈、大型專業(yè)化的環(huán)保治理企業(yè)集團(tuán)較少等特點(diǎn)，礦山環(huán)境治理PPP模式選擇傾向于由私營(yíng)部門部分或全部投資付費(fèi)合同F(xiàn)DBT/FDBOT模式[12]，即融資-設(shè)計(jì)-施工-移交(Finance-Design-Build-Transfer )或融資-設(shè)計(jì)-施工-運(yùn)營(yíng)-移交(Finance-Design-Operate-Transfer)。此類模式由私營(yíng)部門承擔(dān)礦山環(huán)境治理項(xiàng)目的投融資和建設(shè)、在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)私營(yíng)部門轉(zhuǎn)讓復(fù)墾土地、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品收費(fèi)或政府采購服務(wù)來獲取回報(bào)。這種方式能有效減緩政府資金壓力，但因廢棄礦山環(huán)境治理屬于中低利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目，必須要設(shè)計(jì)一個(gè)較為合理的利益回報(bào)機(jī)制才能吸引社會(huì)資本。

3.2 廢棄礦山環(huán)境治理 PPP項(xiàng)目利益回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

廢棄礦山環(huán)境治理屬于中低利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目，沒有合適的項(xiàng)目利益回報(bào)機(jī)制和財(cái)政資金的引導(dǎo)是很難吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資治理的。礦山廢棄地通過土地復(fù)墾可以帶來收益，因?yàn)橥恋叵∪蓖瑫r(shí)可以明晰產(chǎn)權(quán)，因而具備資產(chǎn)特征，進(jìn)入礦山廢棄地交易市場(chǎng)可以成為資產(chǎn)。本文嘗試從項(xiàng)目的資源路徑、資金路徑和私營(yíng)部門退出路徑三個(gè)方面設(shè)計(jì)廢棄礦山環(huán)境治理PPP模式的利益回報(bào)機(jī)制(圖2)，從而能在一定程度上保證私營(yíng)資本投資廢棄地礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目有資源收益、投資收益和投資安全退出保證。

圖2顯示，廢棄礦山環(huán)境治理PPP模式政府與私營(yíng)部門采用廢棄地項(xiàng)目整體打包、允許私營(yíng)部門對(duì)20%土地進(jìn)行適度開發(fā)，政府依據(jù)環(huán)境效果進(jìn)行付費(fèi)的合作方式。在此基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目利益回報(bào)機(jī)制從資源路徑、資金路徑以及私營(yíng)部門投資安全退出路徑三方面進(jìn)行保證。

第一，資源收益保證。2013年《土地復(fù)墾條例實(shí)施法》規(guī)定廢棄地進(jìn)行復(fù)墾后可以通過市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，因此政府將礦山廢棄地土地所有權(quán)、資源廢料開采權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，私營(yíng)部門通過復(fù)墾使廢棄地轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫玫耐恋刭Y源，由于土地的稀缺性且治理方復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)可進(jìn)行市場(chǎng)置換，從而實(shí)現(xiàn)廢棄地資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)甚至是資本[13]，這樣從土地資源角度保證私營(yíng)部門有一定的價(jià)值回報(bào)。

表1 礦山環(huán)境治理PPP模式選擇影響因素分析

圖2 廢棄礦山環(huán)境治理 PPP項(xiàng)目利益回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

第二，投資收益保證。廢棄礦山治理投資額巨大，需要財(cái)政資金進(jìn)行引導(dǎo)。政府一方面對(duì)礦山環(huán)境治理進(jìn)行財(cái)政貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免等政策投入，另一方面政府將礦山修復(fù)專項(xiàng)資金，企業(yè)環(huán)境恢復(fù)保障金組建成環(huán)保種子基金，融合私營(yíng)部門的礦山修復(fù)PPP項(xiàng)目投資，形成專門的基金運(yùn)作，形成上層基金化模式、下層項(xiàng)目合作模式的多元化投資，在一定程度上即可保證基金對(duì)PPP項(xiàng)目的支持，也可以進(jìn)行20%適度的商業(yè)投資，保證資金獲利。

第三，投資安全退出保證。我國(guó)PPP還處于推廣階段，私營(yíng)部門對(duì)政府信用和契約精神還持觀望態(tài)度，為保證私營(yíng)部門投資安全退出，政府可以在傳統(tǒng)合同期滿、股權(quán)轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上，嘗試建立PPP股權(quán)交易平臺(tái)、PPP基礎(chǔ)資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)金融交易手段，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)復(fù)墾產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)置換采購，這樣能保證私營(yíng)部門投資在市場(chǎng)上順利退出，而較少受限于政府的政策和信用約束。

3.3 形成廢棄礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

國(guó)家“十三五”規(guī)劃對(duì)礦山環(huán)境問題提出了明確要求，礦山環(huán)境修復(fù)和礦山建設(shè)正在走向制度化、規(guī)范化?？蓮U棄礦山環(huán)境治理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，項(xiàng)目周期長(zhǎng)達(dá)20～30年，在PPP模式項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中，項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目目標(biāo)、組織、信息等內(nèi)外部環(huán)境和條件變化不斷，項(xiàng)目初期設(shè)置目標(biāo)很難準(zhǔn)確體現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量、利益和風(fēng)險(xiǎn)要求。因此PPP模式項(xiàng)目管理必須是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)，采用聯(lián)動(dòng)調(diào)節(jié)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證PPP模式項(xiàng)目事前目標(biāo)、事中跟蹤、事后評(píng)價(jià)等階段的連續(xù)性；運(yùn)用不同的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和工具，持續(xù)地進(jìn)行項(xiàng)目目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行識(shí)別、度量、分配、應(yīng)對(duì)和監(jiān)控，及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的修正和調(diào)整，以有效降低不利事件發(fā)生的概率和影響，最大限度地保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。爭(zhēng)取每一步都有嚴(yán)密的制度考慮，保障財(cái)政資金的安全和項(xiàng)目的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

3.4 從法規(guī)、制度、專業(yè)人才多向度完善礦山環(huán)境治理配套能力建設(shè)

PPP模式在世界各地廣泛應(yīng)用于公共管理的各個(gè)領(lǐng)域，其中有很多成功的案例?？v觀PPP模式在不同國(guó)家推廣應(yīng)用實(shí)踐，相對(duì)完善的法規(guī)、政策和專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)是有效推行PPP項(xiàng)目的保證(表2)[14]。推動(dòng)PPP立法，從法規(guī)、制度、專業(yè)人才多向度完善國(guó)家礦山環(huán)境治理配套能力建設(shè)成為調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金參與PPP項(xiàng)目積極性的關(guān)鍵所在。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，礦山環(huán)境治理PPP模式若要解決融資難和高風(fēng)險(xiǎn)等問題。第一，必須先做好PPP模式法規(guī)、政策、建構(gòu)完整的操作指南、合同指南、PPP標(biāo)準(zhǔn)體系等架構(gòu)和細(xì)則，保證PPP項(xiàng)目的各相關(guān)利益方尤其是社會(huì)公眾不受損害。其次，建設(shè)專門PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)且保證PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。財(cái)政部已成立政府和社會(huì)資本合作中心，各級(jí)地方政府也需要省級(jí)PPP中心，對(duì)項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行管控，為提升地方政府的契約精神，還需要盡快健全政府信用機(jī)制，設(shè)置中央對(duì)地方信用的監(jiān)控和兜底。第三，中央已成立專項(xiàng)資金成立環(huán)保種子基金，還需要吸引金融機(jī)構(gòu)、信托投資機(jī)構(gòu)為PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金融資，擴(kuò)充融資渠道和規(guī)模。與此同時(shí)還需要推動(dòng)綠色證券、綠色信貸、PPP產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等市場(chǎng)工具，從制度上和平臺(tái)上克服中低利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目的融資困境。第四，環(huán)保PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高，涉及財(cái)務(wù)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)管理、法律等多學(xué)科，在招投標(biāo)、談判、融資過程中需要強(qiáng)大的操作能力，各級(jí)政府、投融資服務(wù)中介對(duì)PPP模式研究還不夠，人才培養(yǎng)和充實(shí)勢(shì)在必行。

表2 代表性國(guó)家應(yīng)用PPP模式的法規(guī)、政策和專門機(jī)構(gòu)

3.5 協(xié)同公眾力量，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)現(xiàn)礦山的智慧治理

公民參與環(huán)境治理是西方發(fā)達(dá)國(guó)家一項(xiàng)重要的環(huán)境法律原則，建立公開透明的生態(tài)反饋網(wǎng)絡(luò)，可保證公眾生態(tài)參與環(huán)境評(píng)價(jià)和治理程序[15]。廢棄礦山環(huán)境治理項(xiàng)目推廣應(yīng)借鑒西方國(guó)家的公眾參與方式，加強(qiáng)政府決策者、環(huán)境技術(shù)專家、企業(yè)治理方、公眾、非政府組織商談和對(duì)話，提升環(huán)境治理公眾參與和接納度，減少治理利益沖突和社會(huì)成本[16]。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅猛發(fā)展，為環(huán)境信息化提供了機(jī)會(huì)，礦山環(huán)境治理也應(yīng)進(jìn)入云智慧時(shí)代。利用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”，開發(fā)廢棄礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立礦山環(huán)境治理定位、預(yù)警、項(xiàng)目跟蹤、監(jiān)控和分析于一體環(huán)保治理模式，對(duì)政府而言，可以利用環(huán)境治理數(shù)據(jù)為PPP項(xiàng)目開展提供決策支持，也能提升政府環(huán)境在環(huán)境治理談判、項(xiàng)目決策、環(huán)境效果付費(fèi)方面的評(píng)判能力；對(duì)私營(yíng)部門而言，可視化操作大大提高礦山環(huán)境治理的效率，提升資本的運(yùn)營(yíng)和獲利能力；對(duì)社會(huì)組織和公眾而言，公開透明的數(shù)據(jù)平臺(tái)，為公眾參與治理提供便利，也提升公眾草根的影響力量。

4 結(jié)論

將PPP模式引入廢棄礦山的環(huán)境和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，既可緩解資金短缺，也能提升生態(tài)治理效率，還可以提高社會(huì)資本的使用效率，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)的“多贏”。通過SWOT分析PPP模式應(yīng)用到廢棄礦山的環(huán)境治理項(xiàng)目還存在模式選擇、合理回報(bào)機(jī)制、法規(guī)不足等短板制約。文章分析了礦山環(huán)境治理PPP模式的影響因素，提出礦山環(huán)境治理具體的PPP模式，即采用由企業(yè)、私營(yíng)方部分或全部投資付費(fèi)合同F(xiàn)DBT/FDBOT模式；提出了政企PPP合作方式，即采用區(qū)域環(huán)保整體項(xiàng)目包，二八模式治理、政府以環(huán)境效果付費(fèi)的合作方式；設(shè)計(jì)了礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)回報(bào)機(jī)制，從資源回報(bào)、資本回報(bào)、投資退出保證三條路徑設(shè)計(jì)了私營(yíng)部門在治理廢棄地生態(tài)環(huán)境問題中合理的利潤(rùn)回報(bào)，當(dāng)然這還需要交易市場(chǎng)的完善和推動(dòng)，政府還需要在市場(chǎng)運(yùn)作方面加對(duì)PPP的推動(dòng)。同時(shí)為規(guī)避礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)PPP模式過程中的風(fēng)險(xiǎn)和問題，政府還需要形成廢棄礦山環(huán)境治理PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以適應(yīng)長(zhǎng)期的內(nèi)外部環(huán)境條件的變化，還需要從法規(guī)、制度、專業(yè)人才多向度完善國(guó)家礦山環(huán)境治理配套能力建設(shè)，并充分調(diào)動(dòng)公眾和社會(huì)力量，利用環(huán)境信息化和大數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)廢棄礦山智慧治理。

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Analysis of PPP application in abandoned mine environment management based on SWOT

LIU Yiqing

(Mining Development Research Center, Jiangxi University of Science and Technology, Ganzhou 341000, China)

In 2016, a comprehensive environmental management of mine opened a new page, in the face of a large number of historical abandoned mines environmental management, environmental protection PPP mode transplanted into the mine field of environment management, to solve the mine environmental governance fund shortage dilemma is worthy of study. This paper analyzes the application status of environmental protection PPP project, and analyzes the practicability and feasibility of the environmental control of abandoned mine by using SWOT analysis method. According to mining environmental management PPP model with its own characteristics, the paper proposes abandoned mining environmental management PPP specific application mechanism: the mining environmental management PPP project uses FDBT / FDBOT mode; using environmentally-friendly region as a whole project package, 20% of the business model of governance and the environment pay cooperation; design of return mechanism mine environmental governance PPP projects; establishment of dynamic management mechanism of PPP project for environmental management of abandoned mines; to improve mining environmental management capacity building support from government regulations, institutions, professionals and other dimension; collaborative public power, the use of “Internet plus” to realize the wisdom of mine environment governance.

PPP mode; abandoned mine; environmental governance; SWOT

2016-05-30

2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目資助(編號(hào)：15BJY060)；2014年江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目資助(編號(hào)：JJ1429)；2014年度江西理工大學(xué)基金重點(diǎn)課題資助(編號(hào)：HSFJ2014-K02)

劉亦晴(1977-)，女，副教授，主要研究領(lǐng)域?yàn)榈V業(yè)經(jīng)濟(jì)，E-mail:1072039141@qq.com。

X751

A

1004-4051(2016)12-0048-06