黃少琳

(福建省特種設(shè)備檢驗(yàn)研究院，福建 福州 350008)

推進(jìn)事業(yè)單位企業(yè)化管理的對策建議

黃少琳

(福建省特種設(shè)備檢驗(yàn)研究院，福建 福州 350008)

事業(yè)單位是我國特有的提供公共服務(wù)的部門，我國事業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)龐大，人數(shù)眾多，是僅次于企業(yè)的第二大組織。文中詳細(xì)論述了事業(yè)單位企業(yè)化管理的主要難點(diǎn)，從管理體制改革、治理制度改革、運(yùn)營制度改革三個(gè)方面提出了推進(jìn)事業(yè)單位企業(yè)化管理的對策建議，為我國開展事業(yè)單位改革提供參考。

事業(yè)單位；企業(yè)化管理；制度；改革

1 引言

事業(yè)單位是我國特有的提供公共服務(wù)的部門。我國事業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)龐大，人數(shù)眾多，是僅次于企業(yè)的第二大組織。但從整體來看，我國事業(yè)單位的改革滯后，在總體體制上還保留了傳統(tǒng)的特征和運(yùn)作模式，這影響了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

文中分析了事業(yè)單位企業(yè)化管理的主要難點(diǎn)，提出了推進(jìn)事業(yè)單位企業(yè)化管理的對策建議，主要管理體制改革：建立科學(xué)合理的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；治理制度改革：建立新型事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)；運(yùn)營制度改革：構(gòu)建事業(yè)單位法人治理監(jiān)督機(jī)制。

2 企業(yè)化管理：事業(yè)單位管理體制創(chuàng)新重要選擇

2.1 企業(yè)化管理的內(nèi)涵

企業(yè)作為生產(chǎn)性的營利組織，這是企業(yè)的本質(zhì)。無論哪個(gè)年代、哪種類型的企業(yè)都具有這種特性。為實(shí)現(xiàn)盈利，企業(yè)必須最大限度降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高效率，提升利潤，這是企業(yè)發(fā)展永恒不變的模式。企業(yè)化管理與企業(yè)管理不同，并不是將實(shí)踐的主體變?yōu)槠髽I(yè)，也不是“依樣畫葫蘆”照搬企業(yè)的管理方法，而是根據(jù)事業(yè)單位自身的特點(diǎn)，取企業(yè)管理之“精華”，予以學(xué)習(xí)和借鑒。事業(yè)單位企業(yè)化管理是指參照企業(yè)管理運(yùn)作方式來管理事業(yè)單位，要求事業(yè)單位要對其財(cái)政負(fù)責(zé)。企業(yè)化的管理將事業(yè)單位置于如同企業(yè)一般的競爭處境，由購買的顧客和競爭者來支配，從而推動事業(yè)單位要開展成本核算，降低成本，提高效益。企業(yè)化管理使事業(yè)單位通過出售自己的服務(wù)而獲得收入，因此，就會像企業(yè)一樣，可能虧本并被迫解雇員工、削減工資甚至進(jìn)行結(jié)算，也可能盈利，這些盈利分配給政府（“股東”）和管理者及雇員。

2.2 企業(yè)化管理的主要難點(diǎn)

2.2.1 企業(yè)管理目標(biāo)與事業(yè)單位管理目標(biāo)的差異

事業(yè)單位是國家為了社會公益而創(chuàng)立的組織。公益性，是事業(yè)單位創(chuàng)立、生存的根本目的。按經(jīng)費(fèi)來源的不同進(jìn)行劃分，我國事業(yè)單位可劃分為全額撥款、差額撥款以及自收自支三大類。特別是作為自收自支的事業(yè)單位，是在為社會提供公共服務(wù)的前提下建立的，是公益性的社會組織。但是由于其經(jīng)費(fèi)“自收自支”，決定了它在堅(jiān)持公益的前提下，要實(shí)現(xiàn)盈利性，以保證機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與人員的供養(yǎng)。在這種情況下，事業(yè)單位既要堅(jiān)持其公益性，又要確保盈利，同時(shí)，作為政府舉辦的機(jī)構(gòu)，還要聽從各種行政指令，為行政活動提供支持。這就要求事業(yè)單位在運(yùn)行過程中，要綜合考慮到方方面面的因素，要在堅(jiān)持公益的前提下，統(tǒng)籌兼顧，做好平衡，確保在提供好社會公共產(chǎn)品的同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)事業(yè)的發(fā)展。

企業(yè)這種社會組織是以賺取利潤，也就是盈利為目的而存在的。企業(yè)通過向市場提供各種有形或無形的商品來實(shí)現(xiàn)利益最大化。因此，在某些公共領(lǐng)域，如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療，國家要更多地采取行政手段，以社會福利的形式進(jìn)行普及，從這個(gè)角度上看，是無法謀取到利益的，進(jìn)而不能通過市場來配置資源。因此，事業(yè)單位必須要在確保其公益屬性的前提下，實(shí)行企業(yè)化管理，若是由主營“公益”變成牟利第一，致使公益屬性弱化甚至變?yōu)榧兪袌鲋?，將會引發(fā)深層次的社會問題，這也是事業(yè)單位企業(yè)化管理首要解決的問題。

2.2.2 企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的差異

企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度中明確劃分股東會（包括股東）、董事會（包括董事）、監(jiān)事會（包括監(jiān)事）和經(jīng)理層之間權(quán)力、責(zé)任和利益，以及明確相互制衡關(guān)系的一整套制度安排。因此，法人治理結(jié)構(gòu)也可稱之為公司的內(nèi)部管理體制。

與企業(yè)的私法人相比，事業(yè)單位作為公法人，其投資人或者說股東是政府，這種出資人不能理解為完全經(jīng)濟(jì)學(xué)上的股東，事業(yè)單位的資產(chǎn)權(quán)利不等同于企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利?？梢哉f，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)和利益主體不夠明確，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。我國事業(yè)單位，政府和行政負(fù)責(zé)人之間是一種比較理想化的委托代理關(guān)系。傳統(tǒng)的事業(yè)單位中，上級主管部門行使了監(jiān)督管理權(quán)，可以說是事業(yè)單位的主人，但實(shí)際上，又不具備所有者的權(quán)利。而且主管部門中人員頻繁流動，事業(yè)單位的經(jīng)營情況與他們的切身利益無關(guān)。這種關(guān)系的存在，就不可能像企業(yè)的管理者一樣，為切身的利益而工作。

事業(yè)單位與企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)上也有明顯的不同。一是兩者的治理構(gòu)架不同。事業(yè)單位作為依附從屬于行政機(jī)構(gòu)的組織，除自身法定業(yè)務(wù)外，還要聽從主管政府部門的各類行政指令，直接受政府主管部門的控制，在這種情況下，事業(yè)單位基本上參照了行政機(jī)關(guān)來構(gòu)建運(yùn)行框架。由于主營業(yè)務(wù)為提供公共產(chǎn)品，可以說，事業(yè)單位的大部分員工為技術(shù)人員或者說是執(zhí)行人員，因此，事業(yè)單位在管理模式上，重點(diǎn)考慮了執(zhí)行層的情況。企業(yè)則不同，企業(yè)管理層的決策科學(xué)與否直接決定了企業(yè)的生死存亡，因此，絕大多數(shù)的企業(yè)的運(yùn)行框架都更傾向于服務(wù)決策層。而事業(yè)單位由于不存在“優(yōu)勝劣汰”，因此，“決策”層顯得不那么重要。二是兩者的管理方式不同。事業(yè)單位不存在生存的威脅，要提供更好的公共產(chǎn)品，更多的是采取績效考核，健全完善激勵(lì)機(jī)制的方式，來促進(jìn)發(fā)展。而企業(yè)置身于市場的風(fēng)云變幻之中，首要任務(wù)是考慮不被市場淘汰，因此，企業(yè)更注重采取各種措施來防范市場風(fēng)險(xiǎn)，提高決策的科學(xué)性。三是兩者的著力點(diǎn)不同?？己艘患移髽I(yè)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，一般是看企業(yè)創(chuàng)造的財(cái)富，這就決定了企業(yè)的運(yùn)營以財(cái)務(wù)控制為中心。而事業(yè)單位則不同，衡量一家事業(yè)單位發(fā)展?fàn)顩r的標(biāo)準(zhǔn)更多的是從提供公共服務(wù)的優(yōu)良與否來評價(jià)，而提供這些服務(wù)的主體則是“人”，因此事業(yè)單位更多的是依靠控制人力資源來實(shí)現(xiàn)整體的運(yùn)行。

3 推進(jìn)事業(yè)單位企業(yè)化管理的對策建議

3.1 管理體制改革：建立科學(xué)合理的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

（1）建立崗位管理制度。根據(jù)實(shí)際情況，立足更好地提供服務(wù)的角度合理地設(shè)置崗位，每個(gè)崗位都明確任職條件，崗位要求、職責(zé)，實(shí)施社會化聘任。轉(zhuǎn)變原來按“身份”實(shí)施管理的模式，變?yōu)閸徫还芾?。為更好地提供公共產(chǎn)品，人事管理制度要轉(zhuǎn)變思路，更多地向提升人員素質(zhì)水平的方向考慮，促進(jìn)單位內(nèi)部順暢運(yùn)行，并促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。

（2）推行全員聘用制度。推行事業(yè)單位全員聘用制度，單位與個(gè)人雙向選擇，單位自主用人，個(gè)人自主擇業(yè)。

（3）建立科學(xué)用人機(jī)制。引入選人用人競爭機(jī)制，改變傳統(tǒng)的選人制度，采取公開考錄、競爭上崗等形式選聘人才，逐步形成人員職務(wù)能上能下、待遇能升能降的用人機(jī)制。建立更加靈活多樣的柔性用人制度，如人員輪崗、掛職鍛煉等多種形式來開拓視野，增強(qiáng)員工能力水平。

（4）建立多樣的事業(yè)單位分配制度。有效增強(qiáng)事業(yè)單位活力的重要因素是分配制度改革。通過擴(kuò)大事業(yè)單位的分配自主權(quán)來有效的實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位的科學(xué)管理。目前，事業(yè)單位的分配總量受到上級政府的嚴(yán)格控制，人員的工資收入與市場無法匹配，甚至無法實(shí)現(xiàn)正常的增長，這種情況，不僅影響內(nèi)部員工的積極性，也無法聘用到高級人才。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立靈活多樣的收入分配機(jī)制，薪酬收入真正向工作難度高、工作績效好、工作條件艱苦的方向傾斜，這樣才能激發(fā)員工干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

（5）推行考核激勵(lì)機(jī)制。公共產(chǎn)品的產(chǎn)出很難以量化來考核，大多都是無形的服務(wù)。在考核方式的設(shè)計(jì)方面，更多的是流于形式，考核的指向性、針對性不夠，對待不同崗位沒有量身定制的考核方式，更多的是采取“一視同仁”的辦法。這種的考核方式的不足之處是，導(dǎo)向性不強(qiáng)，很難取得實(shí)際的考核以達(dá)到激勵(lì)效果。績效考核具有發(fā)掘人才、開展培訓(xùn)、調(diào)整薪酬以及決定獎懲的功能，但目前大部分的事業(yè)單位考核分為優(yōu)秀、良好、合格與不合格四個(gè)等次，無法準(zhǔn)確診斷并及時(shí)指出職工工作中的缺陷與不足，引導(dǎo)職工更好地改進(jìn)工作，通過將職工的工作業(yè)績與薪酬、培訓(xùn)、提升等方面有機(jī)結(jié)合起來，激勵(lì)員工不斷提高工作績效，從而推動事業(yè)單位總體業(yè)績的提升。

實(shí)施目標(biāo)管理的績效考核制度是激發(fā)事業(yè)單位活力，提高業(yè)績的重要方式。建立目標(biāo)考核制度，首先要明確事業(yè)單位的發(fā)展方向，構(gòu)建主體框架，明確總目標(biāo)，然后再確定各項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)；其次根據(jù)總目標(biāo)確定主要工作任務(wù),確定工作流，并與單位的管理結(jié)構(gòu)相匹配，實(shí)施分權(quán)管理；第三，根據(jù)工作流和匹配情況開展職位分析，明確職位職責(zé)和規(guī)范；第四，按照目標(biāo)管理原則進(jìn)行結(jié)果評價(jià)，考核職位勝任情況，進(jìn)而確定工作績效。如圖1所示。

圖1 目標(biāo)考核制度流程圖

3.2 治理制度改革：建立新型事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

（1）建立主體多元化的事業(yè)單位法人治理模式

事業(yè)單位多由國有資產(chǎn)主辦，但也存在少部分由民間資本參與的，出資者多元化的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位治理模式可以董事會為基礎(chǔ)框架。從當(dāng)前狀況來看，此類事業(yè)單位主要是民間參與興辦的教育事業(yè)，如各類民辦高校。從理論上看，出資者雖然不存在利潤分配的問題，但是單位的發(fā)展卻與出資者的利益息息相關(guān)，因此，有必要建立股權(quán)結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

圖2 主體多元化的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

在這種治理結(jié)構(gòu)模式中，股東會、董事會和監(jiān)事會的職責(zé)類似于企業(yè)。不過為了體現(xiàn)事業(yè)單位的公益特征，內(nèi)部董事除選舉產(chǎn)生部分董事外，還可以由單位職工和代表服務(wù)對象等利益相關(guān)者組成。行政負(fù)責(zé)人類似于企業(yè)的管理層。監(jiān)事會要進(jìn)行全面監(jiān)督，而不僅限于財(cái)務(wù)和紀(jì)律，還包括對經(jīng)營管理中的各類收費(fèi)情況的監(jiān)督等。

對于較小規(guī)模的事業(yè)單位，可不設(shè)立董事會，只設(shè)一名執(zhí)行董事，此執(zhí)行董事可兼任行政負(fù)責(zé)人，同時(shí)，也可以不設(shè)監(jiān)事會，只設(shè)一到兩名的監(jiān)事來履行相關(guān)職責(zé)，以此來提高事業(yè)單位的管理效率，此類型治理結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 主體多元化，但較小規(guī)模的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

（2）建立主體單一的事業(yè)單位法人治理模式

①國有獨(dú)立資產(chǎn)事業(yè)單位法人的治理結(jié)構(gòu)?？梢哉f，我國絕大多數(shù)的事業(yè)單位是由國有資產(chǎn)舉辦的，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，無需確立股權(quán)的結(jié)果，這種情況下，絕大部分的事業(yè)單位應(yīng)建立以理事會架構(gòu)的法人模式。國有獨(dú)立資產(chǎn)事業(yè)單位法人的治理結(jié)構(gòu)模式如圖4所示。

圖4 國有獨(dú)立資產(chǎn)事業(yè)單位法人的治理結(jié)構(gòu)模式

②以董事會為主要架構(gòu)的模式。在這種模式下，由國有資產(chǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來行使股東會的職責(zé)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以委派非職工董事和非職工監(jiān)事。職工董事和職工監(jiān)事可以采取一定的方式從內(nèi)部民主選舉產(chǎn)生。單位外的社會董事、監(jiān)事可從服務(wù)對象或社會上聘任，但必須依照一定的程序執(zhí)行。如圖5所示。

圖5 主體單一，以董事會為主要架構(gòu)的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

對于小型的國有獨(dú)立資產(chǎn)事業(yè)單位，可以參照圖6建立法人治理模式。

圖6 主體單一，但規(guī)模較小的事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

3.3 運(yùn)營制度改革：構(gòu)建事業(yè)單位法人治理監(jiān)督機(jī)制

為有效地提升事業(yè)單位的運(yùn)行效率，可通過構(gòu)建科學(xué)合理的監(jiān)督機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。就目前來說，事業(yè)單位的監(jiān)督主體還主要靠上級行政部門，社會公眾與大眾傳媒也在不同程度地履行著監(jiān)督職能。但是，由于存在多重的監(jiān)督主體，沒有形成權(quán)責(zé)機(jī)制，也給搭便車制造了空間，監(jiān)督空白就不可避免地存在。事業(yè)單位法人治理的監(jiān)督機(jī)制，是保障理事會和行政負(fù)責(zé)人有效履行職責(zé)，不偏離公益性目標(biāo)的重要條件，也是防止形成內(nèi)部人控制的重要措施；監(jiān)督機(jī)制，包括誰監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容、重點(diǎn)和程序以及糾錯(cuò)能力和糾錯(cuò)的及時(shí)性和有效性等一系列制度安排。借鑒企業(yè)的監(jiān)督管理機(jī)制，事業(yè)單位的監(jiān)督管理，也應(yīng)該包含內(nèi)部和外部兩大機(jī)制。從內(nèi)部看，這主要是指“股權(quán)人”的監(jiān)督，還有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如監(jiān)事會的專項(xiàng)監(jiān)督工作。外部監(jiān)督則是外界對事業(yè)單位的監(jiān)督，包含了社會公眾、新聞媒體等等。只有兩大監(jiān)督機(jī)制切實(shí)有效，才能更好地促進(jìn)事業(yè)單位各個(gè)利益相關(guān)者之間的權(quán)力分配與制衡的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位公益目標(biāo)的最大化。

十八大對加快建設(shè)法治國家作出了決策部署，但目前為止，關(guān)于事業(yè)單位管理的法律法規(guī)少之又少，只有國務(wù)院頒布的幾個(gè)行政法規(guī)，還沒有一部系統(tǒng)的調(diào)整事業(yè)單位行為的單行法。為進(jìn)一步構(gòu)建合法可行的事業(yè)單位監(jiān)督機(jī)制，首先必須完善事業(yè)單位的法律法規(guī)制度，為事業(yè)單位合理規(guī)范運(yùn)行提供權(quán)威的法律保障。當(dāng)務(wù)之急，要在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定專門的事業(yè)單位組織法，為事業(yè)單位成為獨(dú)立法人提供法律支持。

由于事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)的公益性，其委托代理關(guān)系的特殊性，使得事業(yè)單位在治理過程中容易出現(xiàn)為上級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而不是為公眾負(fù)責(zé)的情況。這就決定了事業(yè)單位在實(shí)施企業(yè)化管理，在建立法人治理機(jī)構(gòu)時(shí)，必須設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有效實(shí)施監(jiān)督職能。監(jiān)事會的職能不僅包含了查閱財(cái)務(wù)資料，還要對單位管理層的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。

4 結(jié)論

（1）從企業(yè)管理目標(biāo)與事業(yè)單位管理目標(biāo)的差異、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)與事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的差異等兩方面詳細(xì)展開分析事業(yè)單位企業(yè)化管理的難點(diǎn)。

（2）從管理體制改革、治理制度改革、運(yùn)營制度改革三個(gè)方面全面探討推進(jìn)事業(yè)單位企業(yè)化管理的對策建議。

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《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督研究》期刊征稿啟事

《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督研究》雜志是由福建省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主管，福建質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督雜志社編輯出版，面向全國征稿和發(fā)行的一本純學(xué)術(shù)、公益性科技期刊?？锎?6開、雙月出版，國際刊號：ISSN1674-5981；國內(nèi)刊號：CN35-1300/T。刊物現(xiàn)已被中國最權(quán)威的三大中文期刊數(shù)據(jù)庫（中國知網(wǎng)、萬方、維普）全文收錄，進(jìn)入了萬方數(shù)據(jù)股份有限公司正在建設(shè)中的“中國核心期刊遴選數(shù)據(jù)庫”。

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Countermeasures and Suggestions on Promoting Enterprise Management in Public Institutions

HUANG Shao-Lin
(Fujian Special Equipment Inspection and Research Institute, Fuzhou 350008, Fujian, China)

The public institutions are special public service departments with huge organizations and large number of people in our country. They are the second largest organizations after the enterprises. This article analyzes in detail the main diff culties of enterprise management on public institutions. The countermeasures and suggestions to promote enterprise management of public institutions are put for ward in the management system reform, governance system reform and operation system reform, which could be the reference for the reform of public institutions in our country.

Public institution; Enterprise management; System; Reform

2016-09-28

黃少琳，女，福建省特種設(shè)備檢驗(yàn)研究院，經(jīng)濟(jì)師，碩士