張紹軍，陳向武，李衛(wèi)華

（1.河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北唐山 063000；2.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032；3.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

關(guān)于完善我國動物防疫法律體系的幾點(diǎn)思考

張紹軍1，陳向武2，李衛(wèi)華3

（1.河北省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北唐山 063000；2.青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032；3.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

本文深入分析了我國目前獸醫(yī)衛(wèi)生法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和取得的成效，從配套規(guī)章不健全、法律制度不完善等方面分析了我國獸醫(yī)立法層面和執(zhí)法層面存在的問題，并從如何構(gòu)建法律框架體系、立法規(guī)劃等方面提出了幾點(diǎn)建議，希望對完善我國獸醫(yī)法律體系提供參考。

動物防疫；法律體系；監(jiān)督執(zhí)法；獸醫(yī)立法；立法規(guī)劃

完善的動物衛(wèi)生法律體系是順利開展動物防疫工作的重要保障。我國已經(jīng)基本形成了以《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）為核心，以《重大動物疫情應(yīng)急條例》等法規(guī)為支撐，以《動物防疫條件審查辦法》等為配套的獸醫(yī)法律體系，對于確保養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生安全、動物源性產(chǎn)品安全和生態(tài)環(huán)境安全發(fā)揮了重要作用。鑒于立法制度設(shè)計的適度超前性，《動物防疫法》及其配套規(guī)章經(jīng)過近9年的運(yùn)行，一些立法、執(zhí)法等方面問題也日益凸顯，不能適應(yīng)新形勢下動物防疫工作的需要，因此建議及時修改補(bǔ)充完善，確保各項(xiàng)動物防疫工作順利運(yùn)行。

1 當(dāng)前我國獸醫(yī)法律體系建設(shè)存在的主要問題

目前我國獸醫(yī)法律體系建設(shè)既存在立法空白方面的問題，也包括現(xiàn)有制度運(yùn)行方面的問題，主要包括：

1.1 配套規(guī)章不健全

1.1.1 《動物防疫法》授權(quán)制定配套法規(guī)的工作尚需加大力度。為了確保法律的可操作性，《動物防疫法》以“按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定或依照國家有關(guān)規(guī)定”的表述方式，授權(quán)國務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定或商（會）國務(wù)院其他部門制定相關(guān)配套規(guī)章或規(guī)范性文件，這種授權(quán)類規(guī)定在《動物防疫法》中有近40處[1]。新《動物防疫法》施行之后，農(nóng)業(yè)部組織制修訂了《動物檢疫管理辦法》等配套規(guī)章10余部。從數(shù)量看還不足授權(quán)制定總數(shù)的1/6。一些需求迫切的規(guī)章至今未能出臺，如《官方獸醫(yī)管理辦法》，制約了官方獸醫(yī)隊伍的發(fā)展。在實(shí)施《國家中長期動物疫病防治規(guī)劃（2012—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的過程中，更需要制定系列配套規(guī)章，為實(shí)現(xiàn)《規(guī)劃》的階段性目標(biāo)和總體目標(biāo)提供立法支持。

1.1.2 現(xiàn)行的配套法規(guī)尚需盡快修訂?！秳游餀z疫管理辦法》《動物疫情報告管理辦法》《動物防疫條件審查辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《動物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》等配套規(guī)章頒布實(shí)施至今，動物檢疫管理體制、疫情報告渠道、養(yǎng)殖場所選址布局、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格準(zhǔn)入管理制度、動物診療活動管理等不少新問題開始顯現(xiàn)出來，為確保相關(guān)法律制度的順利實(shí)施，需要及時啟動相關(guān)配套規(guī)章的立法后評估以及修訂工作。

1.1.3 重大動物疫病根除凈化缺乏法律依據(jù)。2012年，國務(wù)院在《規(guī)劃》中提出了根除凈化重大動物疫病的策略。但現(xiàn)行《動物防疫法》設(shè)計的法律制度絕大多數(shù)是為了適應(yīng)動物疫情的預(yù)防、控制和撲滅，不完全適用動物疫病的根除與凈化。從現(xiàn)行立法層面分析：一是法律規(guī)范沒有疫病控制狀態(tài)的規(guī)定，比如如何界定根除或凈化的標(biāo)準(zhǔn)；二是強(qiáng)制免疫只有進(jìn)入而沒有退出機(jī)制；三是缺少動物疫病根除凈化措施的法律規(guī)定。

1.1.4 尚未出臺專門的《獸醫(yī)法》。從人、事、物三方面綜合立法或分別立法是確保獸醫(yī)工作順利運(yùn)行的“三駕馬車”，缺一不可。目前，多數(shù)發(fā)達(dá)國家以及我國港澳臺地區(qū)均制定了規(guī)范管理獸醫(yī)人員的專門法律法規(guī)，對于促進(jìn)獸醫(yī)隊伍發(fā)展、確保動物防疫工作順利開展發(fā)揮了重要作用。我國現(xiàn)行《動物防疫法》僅對官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)和鄉(xiāng)村獸醫(yī)等3類獸醫(yī)人員管理作了原則性規(guī)定?！秳游锓酪叻ā芬?guī)定原則性強(qiáng)，操作性不夠；配套的《官方獸醫(yī)管理辦法》仍未出臺，現(xiàn)行的《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》中的一些制度設(shè)計從近幾年的運(yùn)行情況看也亟待完善，另外，受法律層次限制，配套規(guī)章處罰力度不夠大，這都制約了我國獸醫(yī)隊伍的健康發(fā)展。

1.2 法律制度不完善

1.2.1 動物防疫主體責(zé)任沒有有效落實(shí)?！秳游锓酪叻ā返谑臈l、第十七條和第七十三條明確規(guī)定養(yǎng)殖者是強(qiáng)制免疫法定責(zé)任主體。由于我國中小規(guī)模和散養(yǎng)仍占主體地位，受傳統(tǒng)思維和工作模式影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，政府部門承擔(dān)了散養(yǎng)動物養(yǎng)殖者的免疫責(zé)任，加之獸醫(yī)社會化服務(wù)體系發(fā)展滯后，致使養(yǎng)殖者本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的強(qiáng)制免疫法定義務(wù)沒有履行。

1.2.2 動物疫情尚不能及時如實(shí)報告。由于重大動物疫情的災(zāi)害屬性不明確和疫病防控歸責(zé)和撲殺補(bǔ)償機(jī)制不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府不愿報、獸醫(yī)系統(tǒng)不敢報、業(yè)主不想報的現(xiàn)象。同時，盡管《動物防疫法》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)動物疫情可向獸醫(yī)系統(tǒng)三個單位報告，但是由于沒有突出動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)疫情報告的主渠道作用，反而在事實(shí)上弱化了疫情報告體系的建設(shè)[2]。

1.2.3 檢疫監(jiān)管制度尚需健全完善。從上世紀(jì)60年代開始，動物檢疫依法實(shí)施已有五十多年，其性質(zhì)也歷經(jīng)了從技術(shù)措施、技術(shù)行政行為到行政許可的多次變革。但從實(shí)際情況看，動物檢疫特別是產(chǎn)地檢疫的技術(shù)含量卻始終鮮有增長，官方獸醫(yī)往往是通過查驗(yàn)免疫檔案和肉眼觀察后即出具檢疫證明，有時候還存在隔山開證、只出證不檢疫等問題，《動物檢疫管理辦法》雖有“農(nóng)業(yè)部規(guī)定的實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)符合要求”的規(guī)定，但在產(chǎn)地檢疫過程中真正施行實(shí)驗(yàn)室檢測的則為數(shù)極少。“以檢促防”“以監(jiān)促檢”的實(shí)際效果并未真正顯現(xiàn)。

1.2.4 法律責(zé)任部分需要調(diào)整。2013年5月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”）。司法解釋將“生產(chǎn)、銷售檢疫不合格，染疫或者疑似染疫，病死或死因不明等動物及動物產(chǎn)品的行為；或者在動物及動物產(chǎn)品養(yǎng)殖、銷售、運(yùn)輸、貯存等過程中，違反規(guī)定，超限量或者超范圍濫用添加劑、獸藥等，足以造成他人嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的行為”列入涉嫌生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪。司法解釋主要涉及《動物防疫法》第二十五條第（三）（四）（五）款的禁止性規(guī)定。對于已經(jīng)入刑的行為，不能再適用行政處罰的方式實(shí)施，需要及時修改相應(yīng)的法律責(zé)任。此外，《動物防疫法》與其他法律法規(guī)針對同一違法行為的處罰力度也有所差異，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

2 有關(guān)思考

2.1 構(gòu)建合理的動物衛(wèi)生法律體系框架

我國獸醫(yī)法律體系框架，可以圍繞“人”（獸醫(yī)人員）、“事”（疫病防治、動物源性食品安全）、“物”（獸醫(yī)藥品、獸醫(yī)生物制品、獸醫(yī)器械）這三個方面，構(gòu)建獸醫(yī)人員管理、獸醫(yī)行為管理和獸醫(yī)藥品藥械管理等相互支撐、互為補(bǔ)充的獸醫(yī)法律體系，分別制定獸醫(yī)法、動物衛(wèi)生法、獸醫(yī)藥品法等。

2.2 構(gòu)建獸醫(yī)法律體系模式

借鑒國外大陸立法體系和英美立法體系經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國獸醫(yī)立法體制實(shí)際，在人事物等方面平行立法。在此基礎(chǔ)上，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)依次相生，形成“法律—法規(guī)—規(guī)章—規(guī)范性文件—規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)”等多層次的樹狀模式[3]。

2.3 制定中長期立法規(guī)劃

首先，以《規(guī)劃》提出的指導(dǎo)思想、防治目標(biāo)和總體策略為指導(dǎo)，圍繞疫病防控重點(diǎn)任務(wù)，確立獸醫(yī)法律立法的中長期規(guī)劃。其次，制定近期立法計劃，在開展動物防疫法立法的評估基礎(chǔ)上，著手修訂《動物防疫法》，完善《動物防疫法》配套規(guī)章及相關(guān)規(guī)范制訂，研究起草《獸醫(yī)法》。再次，制訂年度立法計劃，優(yōu)先著手解決近期《動物防疫法》授權(quán)立法的制修訂問題。

2.4 建立相對固定的專家組織

在農(nóng)業(yè)部層面組織立法、執(zhí)法監(jiān)督、動物疫病預(yù)防控制、行政管理、科研院所等方面的專家成立立法專家委員會，建立相對固定的專家組織，并按照動物防疫、檢疫等實(shí)施分組管理，建立良好的工作運(yùn)行機(jī)制，為動物衛(wèi)生立法建立良好的專家資源。專家組可以深入開展立法調(diào)研和評估，以及多形式、多層次的調(diào)研評估活動，提高法律規(guī)范的可行性、科學(xué)性、適用性和操作性。

[1] 朱琳，李昂，李衛(wèi)華，等.《動物防疫法》配套規(guī)定制定情況研究[J]. 中國動物檢疫. 2016，33（2）：50-53.

[2] 陳向前. 動物衛(wèi)生法律體系建設(shè)構(gòu)想[J].獸醫(yī)導(dǎo)刊. 2015（23）：12-15.

[3] 翁崇鵬. 我國獸醫(yī)法律體系框架及獸醫(yī)人員立法研究[D].江蘇：揚(yáng)州大學(xué)，2014.

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Some Thoughts on Perfection of the Legal System of Animal Epidemic Prevention in China

Zhang Shaojun1，Chen Xiangwu2，Li Weihua3
（1. Hebei Animal Health Supervision Institution，Tangshan，Hebei 063000；2. Qingdao Orient Animal Health Law Research and Consulting Center，Qingdao，Shandong 266032；3. China Animal Health and Epidemiology Center，Qingdao，Shandong 266032）

The current situation and achievements of the legal system construction of veterinary hygiene in China were investigated in the paper. The problems in veterinary legislation and law enforcement were analyzed from the aspects of incomplete supporting rules and legal system in China. Suggestions were put forward on the construction of the legal frame system and legislation planning，hoping to provide references in improving our veterinary legal system.

animal epidemic prevention；legal system；supervision and law enforcement；veterinary legislation；legislative planning

S851.33 D 912.1

：A

：1005-944X（2017）07-0043-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.07.012

陳向武