周建民 水旭亭 陳榮東 陳海俠 楊旭保 劉曉燕 王 波

（1河南省三門峽市湖濱區(qū)農(nóng)業(yè)畜牧局，河南三門峽 472000；2河南省三門峽市人民公園管理處，河南三門峽 472000；3河南省南陽市南召縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南南陽 474650）

政府購買強制免疫服務(wù)運行情況及新模式探索
——以三門峽市湖濱區(qū)為例

周建民1水旭亭1陳榮東1陳海俠1楊旭保3劉曉燕1王 波2

（1河南省三門峽市湖濱區(qū)農(nóng)業(yè)畜牧局，河南三門峽 472000；2河南省三門峽市人民公園管理處，河南三門峽 472000；3河南省南陽市南召縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南南陽 474650）

政府購買強制免疫服務(wù)是新形勢下開展動物防疫工作的需求，河南省三門峽市湖濱區(qū)現(xiàn)行的政府購買強制免疫服務(wù)運行模式存在體制落后、人員老齡化、專業(yè)水平低等問題。筆者分析了由動物診療機構(gòu)為承接主體實施的強制免疫服務(wù)新模式存在的優(yōu)點及可行性，認(rèn)為運行新模式有助于穩(wěn)定并發(fā)展基層防疫隊伍，能夠提高服務(wù)質(zhì)量，加強執(zhí)法監(jiān)管等。以期通過推動湖濱區(qū)政府購買強制免疫服務(wù)新模式，為國家優(yōu)化有關(guān)管理政策提供參考。

政府購買；強制免疫服務(wù)；動物診療機構(gòu)；運行模式

動物防疫工作事關(guān)畜牧業(yè)健康發(fā)展、動物源性食品安全和公共衛(wèi)生安全。隨著動物疫情的不斷復(fù)雜化，對動物防疫工作提出了更高要求，推進(jìn)動物防疫工作改革和發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。政府購買服務(wù)是黨和政府在新時期確立的轉(zhuǎn)變工作職能、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要政策方針，對轉(zhuǎn)變動物防疫工作的發(fā)展模式、提高工作成效、推動社會化服務(wù)體系建設(shè)意義重大。筆者就河南省三門峽市湖濱區(qū)政府購買強制免疫服務(wù)模式做闡述和分析如下，供同行專家及領(lǐng)導(dǎo)參考。

1 湖濱區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展及政府購買強制免疫服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

湖濱區(qū)有5個涉農(nóng)鄉(xiāng)（街道），共計48個行政村。存欄生豬4.5萬頭，牛0.4萬頭，羊1.2萬只，禽42萬羽；現(xiàn)有獸藥經(jīng)營門店7家，飼料經(jīng)營門店4家，動物診療機構(gòu)5家。其中動物診療機構(gòu)中有2家以城市寵物診療業(yè)務(wù)為主，另外3家以家畜家禽診療服務(wù)為主，業(yè)務(wù)涵蓋動物診療、飼料、疫苗與獸藥銷售，服務(wù)范圍延伸至周邊區(qū)縣。湖濱區(qū)動物防疫體系在經(jīng)歷了2005年畜牧獸醫(yī)體系改革以后，全部涉農(nóng)鄉(xiāng)（街道）的鄉(xiāng)級畜牧獸醫(yī)工作站都?xì)w并到鄉(xiāng)政府職能部門。部門負(fù)責(zé)人除日常的動物防疫工作之外，還承擔(dān)著許多其他部門的工作職能。

1.2 現(xiàn)行的政府購買強制免疫服務(wù)運行現(xiàn)狀

湖濱區(qū)現(xiàn)行的政府購買強制免疫服務(wù)運行模式是通過已熟悉動物防疫業(yè)務(wù)的人牽頭成立有政府支持背景、單純向當(dāng)?shù)卣薪訌娭菩悦庖叻?wù)為主業(yè)務(wù)的服務(wù)公司作為承接主體。

在這種模式下，購買強制免疫服務(wù)的主體是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；承接強制免疫服務(wù)的主體是由鄉(xiāng)站站長負(fù)責(zé)管理的，在原有的村級防疫員基礎(chǔ)上進(jìn)行精簡，選拔有經(jīng)驗的人員組成的動物防疫服務(wù)公司。購買內(nèi)容為動物防疫服務(wù)中的強制免疫服務(wù)（范圍不包括規(guī)模養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖專業(yè)合作社）。服務(wù)項目主要包括高致病性禽流感、口蹄疫、布魯氏菌病、小反芻獸疫的強制免疫。服務(wù)費用及支付方式：強制免疫效果能達(dá)到考核驗收標(biāo)準(zhǔn)，并順利通過考核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付服務(wù)費用。服務(wù)費用每年6萬元。

1.3 現(xiàn)行政府購買強制免疫運行模式存在的問題和不足

現(xiàn)行的強制免疫服務(wù)能夠按時完成縣鄉(xiāng)政府委托的強制免疫任務(wù)，但仍然存在一些問題和不足：⑴各鄉(xiāng)站站長身兼數(shù)職，且不是畜牧獸醫(yī)方面的專業(yè)性人才，缺少理論知識，對基層防疫隊伍的指導(dǎo)作用有限；⑵基層動物防疫隊伍人員老化，素質(zhì)偏低，待遇低，吸引不了新生力量加入；⑶平均每人每年獲得的防疫工作經(jīng)費僅有3 000元，工資水平過低。因此人員都是在春秋兩季集中防疫時才組織開展動物防疫工作，其余時間從事其他職業(yè)（非專業(yè)性）；⑷即使在原有的隊伍基礎(chǔ)上挑選出來有實踐經(jīng)驗的人員，也都非畜牧獸醫(yī)專業(yè)學(xué)校畢業(yè)，在專業(yè)理論方面知識匱乏；⑸在強制免疫工作中，不能有效面對具體復(fù)雜多變的問題，不能根據(jù)具體情況采取全面、專業(yè)的措施使疫苗產(chǎn)生高效價抗體，盡管完成了強制免疫任務(wù)，但免疫的效果不夠理想。

2 政府購買強制免疫服務(wù)運行新模式探討

基于現(xiàn)有運行模式出現(xiàn)的空檔，如何找到一支既能承擔(dān)轄區(qū)強制免疫服務(wù)工作，又能為養(yǎng)殖戶提供專業(yè)養(yǎng)殖技術(shù)服務(wù)的新型服務(wù)實體，成為畜牧獸醫(yī)行政管理部門研究的課題。筆者經(jīng)多方考查和研究，認(rèn)為比較適合湖濱區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展的強制免疫服務(wù)運行模式是以畜牧獸醫(yī)行政管理部門為購買主體、以動物診療機構(gòu)為承接主體實施強制免疫服務(wù)的新模式（以下簡稱“新模式”）。

2.1 運行新模式具有的優(yōu)點

運行新模式后，養(yǎng)殖戶、診療機構(gòu)、農(nóng)業(yè)畜牧獸醫(yī)行政管理部門能夠?qū)崿F(xiàn)“三滿意”：一是養(yǎng)殖戶滿意。養(yǎng)殖戶得到較好的技術(shù)服務(wù)，養(yǎng)殖成活率提高、收益提高；二是診療機構(gòu)滿意。在做好強制免疫服務(wù)工作的同時，利用自身的技術(shù)優(yōu)勢和服務(wù)優(yōu)勢，拓寬了業(yè)務(wù)渠道，增加了動物診療、飼料獸藥銷售以及在非強制免疫方面的疫苗銷售等收入，在動物診療市場也會逐漸做大做強；三是畜牧獸醫(yī)行政管理部門滿意。通過開展以動物診療機構(gòu)為承接主體實施的強制免疫服務(wù)，既可以讓行政管理部門從繁瑣的動物防疫事務(wù)中解脫出來，集中精力從事防疫監(jiān)管、檢測，又可以按時保質(zhì)保量地完成上級交付的防疫任務(wù)。

2.2 運行新模式具有的可行性

2.2.1 符合國家畜牧獸醫(yī)服務(wù)性政策導(dǎo)向

目前全國各地都在積極探索適合當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展的政府購買防疫服務(wù)模式，湖濱區(qū)畜牧獸醫(yī)行政管理部門也在積極探索中。

2.2.2 人員優(yōu)勢

以家畜家禽診療服務(wù)為主的動物診療機構(gòu)，人員均由畜牧獸醫(yī)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生組成，有著豐富的理論知識與實踐經(jīng)驗，不但可以提供強制免疫服務(wù)，而且可以及時地進(jìn)行診療服務(wù)，更好地服務(wù)養(yǎng)殖戶。

2.2.3 地理優(yōu)勢

湖濱區(qū)是三門峽市的中心城區(qū)，管轄范圍較小，涉農(nóng)鄉(xiāng)（街道）比較集中，即使最遠(yuǎn)的自然行政村距離市區(qū)也不足20 km，且已實現(xiàn)“村村通”，交通十分便利，服務(wù)車可以在40分鐘內(nèi)到達(dá)任何一個需要服務(wù)的地點。

2.2.4 任務(wù)量化優(yōu)勢

除了規(guī)模養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖合作社外，散養(yǎng)戶的養(yǎng)殖數(shù)量不大，診療機構(gòu)人員進(jìn)行合理分組，加上養(yǎng)殖戶的配合，完全可以完成強制免疫任務(wù)。

2.2.5 動物診療機構(gòu)自身優(yōu)勢

由于動物診療機構(gòu)與動物疫苗廠家有業(yè)務(wù)往來，依托與之合作廠家的優(yōu)勢資源，可以委托廠家為養(yǎng)殖戶做強制免疫之外的免費抗體水平檢測，并根據(jù)掌握的檢測數(shù)據(jù)及時調(diào)整免疫方案，使綜合防疫效果達(dá)到最優(yōu)。這是現(xiàn)行動物防疫服務(wù)無法實現(xiàn)的。

2.2.6 動物診療機構(gòu)參與意愿強烈

筆者對轄區(qū)動物診療機構(gòu)做了詳細(xì)的市場調(diào)查，與其負(fù)責(zé)人溝通后，他們都表現(xiàn)了濃厚的興趣，表示非常期待這種服務(wù)模式盡快實施。

2.2.7 對政府依賴性弱

動物診療機構(gòu)的主要收入來源是診療服務(wù)、疫苗銷售、飼料銷售、獸藥銷售。通過強制免疫服務(wù)可以拓寬其各項業(yè)務(wù)渠道，而政府購買強制免疫服務(wù)方面的收入僅占其總收入的一部分。

2.3 對新模式的思考

2.3.1 運行新模式有助于基層防疫隊伍的壯大和穩(wěn)定

診療機構(gòu)以動物診療及獸藥、飼料、疫苗銷售為主營業(yè)務(wù)。動物強制免疫是平臺，動物診療機構(gòu)通過實施強制免疫，在為養(yǎng)殖戶服務(wù)的同時，拓寬和延伸了診療服務(wù)市場；同時也為解決我國目前基層動物防疫隊伍的人員老化、素質(zhì)偏低、待遇低、吸引不了新生力量加入等各種難題提供了新思路。

2.3.2 運行新模式可以提高承接服務(wù)主體的服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)展服務(wù)業(yè)務(wù)

動物診療機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不會降低。因為公司依托強制免疫服務(wù)平臺拓展了市場，還要依靠良好的經(jīng)營服務(wù)來維護(hù)市場，否則一旦失去市場，公司也就失去了生存的依靠。未來隨著畜牧養(yǎng)殖全過程實行分段式、分工式的細(xì)化管理，養(yǎng)殖企業(yè)有可能逐漸將飼養(yǎng)、防疫、銷售、加工等環(huán)節(jié)的技術(shù)工作進(jìn)行外包，特別是免疫、診療、消毒等服務(wù)項目的外包，這樣動物診療機構(gòu)完全可以憑借自己的優(yōu)勢，得到這塊外包服務(wù)，增加收入。

2.3.3 運行新模式是畜牧獸醫(yī)執(zhí)法在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥監(jiān)管的有益補充

動物診療機構(gòu)在診療服務(wù)過程中，使用正規(guī)合法的獸藥，加之他們言傳身教，可以有效防止假獸藥和非法添加劑在養(yǎng)殖場的使用，是畜牧獸醫(yī)執(zhí)法在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)獸藥監(jiān)管的有益補充。

3 推進(jìn)新模式存在的困難和建議

3.1 存在困難

新模式實施后，會造成當(dāng)前的村級防疫員“下崗”、“失業(yè)”，他們會簡單地用信訪、上訪的方式歸責(zé)于政府，造成社會不安定因素。湖濱區(qū)也因綜合考慮各種因素，暫未實施新模式。

3.2 分清楚 “勞動合同”與 “勞務(wù)合同”兩個法律概念

“勞動合同”的雙方主體間不僅存在財產(chǎn)關(guān)系，還存在行政隸屬關(guān)系。而“勞務(wù)合同”的雙方主體之間只存在財產(chǎn)關(guān)系，不存在行政隸屬關(guān)系。湖濱區(qū)現(xiàn)行的政府購買強制免疫服務(wù)的雙方就是“勞務(wù)合同”關(guān)系。

3.3 建議

筆者認(rèn)為，從“勞務(wù)合同”的法律角度看，如果出現(xiàn)村級防疫員的信訪、上訪等事件，他們的主張是沒有任何法律依據(jù)的。但政府應(yīng)該從當(dāng)前社會和諧穩(wěn)定的大局來考慮，可以籌措一部分資金，對解除“勞務(wù)合同”的人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a償，同時做好他們的思想安撫工作，保障政府購買強制免疫服務(wù)新模式順利實施。

4 總結(jié)

全國各地都在積極探索適合當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展的政府購買動物防疫服務(wù)運行模式，湖濱區(qū)現(xiàn)行的政府購買強制免疫服務(wù)運行模式存在著體制落后、人員老化、技術(shù)水平過低等問題和不足，從畜牧業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，筆者希望盡快實施由動物診療機構(gòu)為承接主體的強制免疫服務(wù)運行新模式。

動物診療機構(gòu)從事強制免疫服務(wù)，有著其他模式無法比擬的優(yōu)勢。在今后的發(fā)展中，筆者認(rèn)為還可以把防疫服務(wù)的其他內(nèi)容加以委托，譬如病死畜禽無害化處理、畜禽采血、養(yǎng)殖場動物疫病凈化等。如果有重大突發(fā)動物疫情處置，他們也是社會力量中的生力軍。

S851.33

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1673-4645(2017)10-0063-03

2017-07-21