鼓勵“雙創(chuàng)”：如何把錢花在刀刃上？

話題嘉賓

葉青：第十、十一屆全國人大代表，湖北省統(tǒng)計局副局長，湖北省政協(xié)常委，人口資源環(huán)境委員會副主任，中南財經(jīng)政法大學博士生導師林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等鄧淑蓮：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院教授，研究方向為公共預算理論與實踐肖鵬：中央財經(jīng)大學財政學院院長助理，教授，經(jīng)濟學博士，全國政府預算研究會秘書長，中國會計學會政府與非營利組織會計專業(yè)委員會理事，研究領域為公共預算和政府會計，教育部視頻公開共享課《財政學》課程的主講教師之一

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

主持人

阮靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”正如火如荼展開，政府如何不缺位、不越位則是面臨的一項新挑戰(zhàn)。

近日，上海市科學技術委員會、發(fā)改委和財政局共同制定的《上海市創(chuàng)業(yè)投資風險救助專項資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規(guī)定天使投資損失可獲財政補償?！掇k法》出臺后，輿論一片嘩然。上海市有關部門表示，這一舉措是為了加快上海具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設，促進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，壯大天使投資規(guī)模，引導社會資本加大對種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)投入力度。然而也有不少聲音認為，天使投資是由市場自發(fā)培育起來的投資機構，理應遵循市場化的評價機制篩選初創(chuàng)企業(yè)，讓真正的“獨角獸”脫穎而出，若政府為所有投資失敗的天使機構當“天使”，應算作濫用公共財政。

實際上，出臺鼓勵“雙創(chuàng)”風險補償辦法上海并非第一家。北京、廣東、江蘇、浙江等多地早已陸續(xù)推出。北京市規(guī)定，投資機構和委托管理的補貼管理公司，投資中關村示范區(qū)企業(yè)或生物醫(yī)藥領域企業(yè)，滿足一定條件的給予不超過15%、單筆不超過45萬元風險補貼，單獨機構年度補償上限為150萬元；廣東省出臺《關于科技企業(yè)孵化器創(chuàng)業(yè)投資及信貸風險補償資金試行細則》，規(guī)定創(chuàng)投企業(yè)投資科技企業(yè)孵化器內(nèi)的初創(chuàng)期科技型中小微企業(yè)，若失敗給予合計50%、單個項目最高不超過200萬元風險補償；江蘇省出臺《天使投資引導資金管理暫行辦法》，天使首輪投資種子期或初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)，若發(fā)生損失，按實際損失額50%從風險準備金中補償、最高金額不超過300萬元。

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是本屆政府的重大舉措，被寄予厚望，在這一“雙創(chuàng)”背景下，從中央到地方都出臺了相應的鼓勵扶持政策，上海市出臺的財政補償天使投資損失，即為其中一例。應當注意的是，天使投資本指富有的個人出資協(xié)助具有專門技術或獨特概念的原創(chuàng)項目或小型初創(chuàng)企業(yè)，實施前期投資。近年來，在國內(nèi)這一概念雖有泛化趨勢，但是，在各類投融資活動中，天使投資仍極具市場化特性。因此在“雙創(chuàng)”大潮之下厘清政府與市場界限，正確使用行政之手尤為關鍵。如何評價上海市天使投資風險補償新政？政府補貼“天使”究竟引導市場還是濫用財政？風險投資失敗找政府報銷是否能真正鼓勵創(chuàng)新？鼓勵“雙創(chuàng)”如何把錢花在刀刃上？本期監(jiān)督沙龍聚焦各方熱議的上海市天使投資風險補償新規(guī)，就財政應如何鼓勵“雙創(chuàng)”展開探討。

“天使”虧本政府補償引爭議

主持人：對于背景材料中提及的上海市天使投資風險補償新政，您作何評價？（可從地域、行業(yè)等特點來談）

葉青：值得一試，有激勵、鼓勵創(chuàng)新的意義。也是為天使投資分擔一部分風險。在客觀上可以起到擴大天使投資、吸引天使投資的作用。天使投資的補償機制，已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)鼓勵創(chuàng)新的重要手段。同時，從區(qū)域發(fā)展來看，也應該看到，這種制度將會導致區(qū)域競爭的不公平性。在上海之前，北京、廣東、江蘇、浙江等多地早已陸續(xù)推出。這說明不夠發(fā)達地區(qū)由于缺乏財政能力，一時間沒有建立這種制度，將會留不住天使投資，或者吸引不到天使投資?？梢?，任何問題都是有兩面性的。

林江：我認為上海市天使投資風險補償新政的政策用意是相當清晰的，也是相當好的，相關新政很顯然是針對激勵“雙創(chuàng)”而產(chǎn)生。事實上，國際經(jīng)驗表明，風險投資是推動高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要也是最有效的手段之一，當然，美國、德國等風險投資比較發(fā)達國家無需政府出臺風險投資補償?shù)恼叽胧?，而風險投資的活動空間也足夠大，然而，中國的國情不太一樣，由于我國的市場經(jīng)濟的發(fā)展還處于初級階段，風險投資市場失靈的情形比比皆是，例如風險投資機構在我國有不少還是屬于政府注資甚至占控股地位的，而接受風險投資的初創(chuàng)型企業(yè)的治理結構還不甚完善，存在著嚴重的信息不對稱的情況，一般商業(yè)銀行甚至私募融資不太愿意涉足這些初創(chuàng)型企業(yè)，結果造成為數(shù)相當眾多的風險投資機構對初創(chuàng)企業(yè)其實屬于“葉公好龍”，不愿意在企業(yè)的初創(chuàng)階段介入投資，而都希望在企業(yè)的成長期甚至成熟期介入投資，一定程度上削弱了風險投資應該發(fā)揮的作用，因此，上海市政府通過出臺風險投資的風險補償政策，試圖糾正相關的市場失靈現(xiàn)象，引導和鼓勵更多的風險投資公司介入初創(chuàng)企業(yè)的投資，值得點贊。

鄧淑蓮：任何政府補貼都是對市場經(jīng)濟的干預。只有當市場中的供需出現(xiàn)不平衡而通過市場的自發(fā)力量無法矯正時，政府干預才是必要的，否則將扭曲市場行為，造成效率損失和不公平問題。

肖鵬：上海市天使投資風險補償新政，定位于補償投資機構投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)，最終回收的轉(zhuǎn)讓收入與退出前累計投入該企業(yè)的投資額之間的差額部分。目標在于鼓勵投資機構加大對種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)的資金投入，可以定位于“財政資金支持科技型企業(yè)發(fā)展的一大創(chuàng)新”，避免財政資金直接補償種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)，而以市場化的天使投資機構作為中介，由天使投資機構對企業(yè)進行天使投資，財政對于天使投資發(fā)生的風險予以補償。因為種子期、初創(chuàng)期企業(yè)一般而言風險大，收益回報不明確，爭取不到銀行資本的資金支持，只能獲得來源于天使投資的VC資本。本辦法定位于財政資金補償市場化的天使資本在投資種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)的風險，而避免了政府財政直接選擇種子期、初創(chuàng)期企業(yè)可能帶來的尋租和低效率問題，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的效果，帶動更多的天使資金支持種子期、初創(chuàng)期企業(yè)。中國創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新不足，原因有很多。應該深入分析其中的原因，特別是主要原因，之后對癥下藥，方可取得良好效果。政府補貼能否推動“雙創(chuàng)”需要進行深入的調(diào)查和分析，在確定其對“雙創(chuàng)”的決定性影響后方可付諸實踐。

翟繼光：上海天使投資補償新政的出發(fā)點和政策導向值得肯定。其所產(chǎn)生的效果并不僅僅局限于具體的補償額，更重要的是其鼓勵和支持天使投資的態(tài)度。上海新政仍然定位于試驗性政策，有效期僅兩年，由此帶來的財政支出壓力基本可控。對地方政府的這種嘗試性政策創(chuàng)新應予鼓勵。

主持人：顯而易見的是《辦法》的出臺體現(xiàn)出激勵“雙創(chuàng)”的良好初衷，一些專家人士認為這是給投資者的“強心針”、有助于彌補科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)早期市場投資的不足、有助于增強投資者的投資意愿、迸發(fā)青年人的“雙創(chuàng)”活力，有利于在全社會確立寬容創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)失敗的風尚，對此您是否認同？

葉青：同意這個觀點。按道理，“雙創(chuàng)”應該以市場導向為主。但是，在市場機制不夠健全的情況下，政府適當介入，彌補一部分市場不足，也是可以的。另外，這種投資風險補償還可以看作是創(chuàng)新補貼制度的一種變更。原來就有各種研發(fā)補貼制度?，F(xiàn)在有了強大的、市場提供的天使投資，替代了一部分政府的補貼。這樣的話，把一部分補助變更為天使投資補償，也未嘗不可。提高補助效率最為關鍵。

林江：我認為上述觀點有一定的道理。的確，政府出臺政策給予風險投資一定的風險補償，一定程度上會鼓勵風險投資機構，包括風險投資家更愿意把資金投入到初創(chuàng)型企業(yè)和項目，然而，風險補償?shù)某潭却笮τ谡叩挠行詫⒂休^大的影響。本人研讀了《辦法》的相關內(nèi)容，其實風險補償是封頂?shù)模疫€需要經(jīng)過比較嚴格的篩選程序才能夠最終獲得風險補償，如果篩選程序比較復雜，加上風險補償金額與項目的實際損失如果不成比例的話，也會削弱《辦法》的政策效力。因此，本人對于相關政策出臺的良好初衷表示敬意，但是也有些擔心在實際操作層面上《辦法》的真正成效有可能會打折扣。

鄧淑蓮：不完全認同此觀點。當然，對于真正的創(chuàng)新，政府的鼓勵和支持確有必要。因為創(chuàng)新的風險大，成本高，正外部性強。但如何界定創(chuàng)新以及政府以何種方式鼓勵和支持創(chuàng)新等都是必須首先解決的問題。政府的鼓勵和支持不只政府補貼一種方式。實際上，政府補貼不應是首先選擇使用鼓勵和支持的手段。只有當放松管制等非資金扶持方式失效時，才可以使用該方式。因為政府補貼的原理是私人行為產(chǎn)生了正外溢性，在市場機制作用下，由于私人不能獲得其活動帶來的全部收益，因而私人活動提供的產(chǎn)品數(shù)量，如創(chuàng)新將小于社會需求量，從而造成效率損失。此時，需要政府補貼彌補私人的收益，私人才能提供與社會需求量相適應的產(chǎn)品數(shù)量。政府補貼的效率就在于能夠準確計算出私人活動的正外溢性是多少，并根據(jù)外溢性提供補貼數(shù)額。多或少的政府補貼，要么造成公共資金的浪費，要么導致效率損失。但截至目前，如何準確計量外溢性仍然是公共經(jīng)濟學的一大難題。對于一項創(chuàng)新發(fā)明，其外溢性有多大，涉及的因素多而雜，很難確認并準確計算。在這種情況下，政府補貼當慎之又慎，不可輕易為之。

肖鵬：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的過程中，會面臨著各種類型的風險，包括市場風險、技術風險、財務風險、政策風險等，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中不可避免會遇到失敗。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功，其技術外溢效應、市場外溢與聯(lián)動效應可能給某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來突破性的影響，因此，在宣傳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功的同時，還需要容忍創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中的失敗。本辦法的出臺，依托市場化天使投資機構，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，也是財政資金使用方式的一大創(chuàng)新。

翟繼光：我在整體上支持這種觀點，政府此舉是對大眾創(chuàng)業(yè)全面的肯定，對創(chuàng)業(yè)成功者應獎勵，對創(chuàng)業(yè)失敗者應鼓勵，當然政府的鼓勵不能僅停留在口頭上，應該有實際表示，財政補貼是一種比較實際的支持，可以在一定程度上降低天使投資虧損的風險。這比一些空洞的減免稅來得實際，因為大多稅收優(yōu)惠政策是針對投資收益的，投資虧損往往無法實際享受稅收優(yōu)惠政策。

主持人：然而更多的矛頭指向了補貼之弊，擔心出現(xiàn)“天使投資跟著補貼走、市場繞著政府轉(zhuǎn)”、惡意虧損、騙補套利的“反向激勵”；認為存在借補償之名行貪腐之實等權力尋租空間；甚至質(zhì)疑有關部門能否對補貼項目審核、發(fā)放程序和結果等實施有效監(jiān)督。對此您又怎么看？

葉青：這些質(zhì)疑是難免的，也是應該的。畢竟是納稅人的錢。但是，可能存在這些問題，并不等于我們就不去做這件事情。嚴格程序、嚴格范圍、加強監(jiān)督，就能夠避免這些問題的出現(xiàn)，把好事辦好。首先，補償?shù)姆秶窍薅ǖ?。種子期企業(yè)是指成立時間不超過3年、職工人數(shù)不超過50人，且資產(chǎn)總額不超過500萬元人民幣、年銷售額或營業(yè)額不超過500萬元人民幣。初創(chuàng)期企業(yè)是指職工人數(shù)不超過200人，且資產(chǎn)總額不超過2,000萬元人民幣、年銷售額或營業(yè)額不超過2,000萬元人民幣。科技型企業(yè)是指按照上海市科技企業(yè)相關標準界定的企業(yè)。其次，補償?shù)慕痤~是有限的。對投資機構投資種子期科技型企業(yè)項目所發(fā)生的投資損失，可按不超過實際投資損失的60%給予補償。對投資機構投資初創(chuàng)期科技型企業(yè)項目所發(fā)生的投資損失，可按不超過實際投資損失的30%給予補償。而且，每個投資項目的投資損失補償金額不超過300萬，單個投資機構每年度獲得的投資損失補償金額不超過600萬元。第三，機構是完整的。由上海市科委、市發(fā)展改革委和市財政局組成的工作小組負責管理和實施。

林江：我認為相關的質(zhì)疑之聲有一定的道理。實際上，我們不能排除有些天使投資會沖著補貼而來，從而難免會產(chǎn)生權力尋租的現(xiàn)象。但是我認為，不能夠因為有可能產(chǎn)生權力尋租而不去出臺一些鼓勵“雙創(chuàng)”的政策措施。我認為，只要加強對補貼項目的審核管理，實現(xiàn)風險投資補貼的程序化，是完全有可能克服補貼之弊的。然而，我擔心的倒不是補貼之弊，而是相關辦法的行政成本會不會相當高。因為按照《辦法》的規(guī)定，其對風險投資風險補償需要走不少行政審批程序，如果審批過程冗長，手續(xù)繁瑣，加上補償?shù)谋壤鄬τ趯嶋H損失的比例可能不對稱，會不利于相關政策的推行。

鄧淑蓮：這些擔心不無道理。除了上述補貼困境之外，由于財政信息公開不充分、信息不對稱與公共資源使用的“公地悲劇”性質(zhì)相結合等問題將使對政府補貼的過程及其結果的監(jiān)督、審查、評估和處置等都存在困難。由此將不可避免地出現(xiàn)設租、尋租、惡意虧損、騙補套利的現(xiàn)象，最近曝光的節(jié)能車騙補套利的案例也反映了這方面的問題。

肖鵬：財政補償性資金的管理過程中，針對可能存在的一些套取財政資金的行為，要加大資金管理力度，提高違規(guī)的成本。以“天使投資機構和主要技術創(chuàng)新企業(yè)的法人代表”為主體，完善數(shù)據(jù)庫，建立“黑名單”制度，提高違規(guī)企業(yè)的成本。對于天使投資機構套取財政資金的行為，將機構信息進入到全國企業(yè)信用體系數(shù)據(jù)庫。

翟繼光：這種質(zhì)疑和懷疑是有道理的，好政策不一定有好效果。一項文件上的政策要落到實處并發(fā)揮其應有的效果需要經(jīng)過一系列過程，還要具備一定的傳導機制，否則該政策始終只能停留在文件上，前些年老百姓有“政策不出中南?！钡恼f法，實際上就是用來形容一些惠民的好政策無法落地的問題。當然，不僅中央的政策存在“最后一公里”問題，地方政策也存在這個問題。政策執(zhí)行者的素質(zhì)對政策的落實至關重要。中國的很多政策與發(fā)達國家并無差異，但效果常常大不相同，主要問題就出在執(zhí)行上。就像穿上西裝并不一定就能變成紳士、設計漂亮的外觀并不一定能提高汽車質(zhì)量一樣，內(nèi)在的品質(zhì)才是決定人品和質(zhì)量的關鍵。很多發(fā)達國家很早就開始鼓勵和支持天使投資，效果非常好。他們的好政策之所以能執(zhí)行好主要得益于三點:一是法治化，他們有完善的法律制度來保障政策的執(zhí)行;二是公開透明，補貼的標準、評審的過程和結果都是公開的;三是政策制定執(zhí)行建立在有效監(jiān)督問責之上，中國這些方面與發(fā)達國家還有一定差距，執(zhí)行效果不如發(fā)達國家的原因可能在此。

主持人：應當注意的是，補貼之潮正在逐步向下延伸，廣東惠州市惠城區(qū)擬制定天使投資風險補償金政策，對天使投資失敗項目，由區(qū)財政按損失額的一定比例給予補償，區(qū)財政對單個項目的本金風險補償不超過50萬元。而在天使投資發(fā)展迅猛的部分地區(qū)，自上而下分層級的風險補貼也在悄然形成規(guī)模。有學者擔心，將來是否會造成各地政府借助補貼“爭搶”天使投資甚至進入惡性競爭。對此，您怎么看？對于“雙創(chuàng)”背景之下可能將形成的補貼之潮您持何種觀點？談談您的看法。

葉青：在供給側(cè)結構性改革中，政府要承擔一定的責任。天使投資在極大地改善供給側(cè)結構，天使投資人在尋找最小風險的項目，尋求一些損失補償，也是情有可原的。只要不是欺詐就可以。天使投資引出了一部分社會資金，這是天使投資的關鍵性作用。這對一個地方的經(jīng)濟發(fā)展來說，是非常需要的。PPP項目也有重要的引導作用，風險補償，也可以看成是一種特殊的PPP。

林江：我認為要有效避免各級政府借助補貼“爭搶”天使投資甚至進入惡性競爭的情形出現(xiàn)，應該采取以下措施：一，盡可能協(xié)調(diào)各級地方政府的補貼政策，避免一個風險投資項目獲得多次補貼現(xiàn)象的出現(xiàn)，這有點類似十年前廣東珠三角地區(qū)出現(xiàn)不少企業(yè)為了取得政府科技專項補貼，就用同一個項目在不同的地市申請同一類的專項補貼，導致重復補貼情況，這是我們需要盡量避免的；二，地方政府愿意出臺對風險投資失敗項目的風險補償?shù)南嚓P政策，本來是一件好事，證明地方政府對于雙創(chuàng)還是充滿熱情的，關鍵在于許多地方政府對于風險投資其實并不是太了解，特別是歐美的風險投資的方式如何與中國國情相結合，這里有一個認識的過程，換言之，相關的補貼政策不應該千篇一律，而是應該結合地方的實際，特別是風險投資與地方經(jīng)濟、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)結合的程度來綜合評估風險投資對于地方雙創(chuàng)所帶來的影響，并按照這種影響來制定補償?shù)恼叽胧?，包括補償?shù)哪Ｊ竭x擇；三，即使是財政予以風險投資補償，理想的狀況是不同層級的地方政府予以分級的補償，例如省級、市級、縣級財政如果能夠建立分層補貼機制的話，就可以最大限度避免財政補貼全部由一個層級的地方政府承擔，在經(jīng)濟下行壓力和財政收入壓力均較大的情況下，由單一層級的地方政府承擔風險投資的補償?shù)淖龇ㄊ请y以持續(xù)的。

鄧淑蓮：這種情況可能存在。如果缺乏公開透明的財政信息披露機制和行之有效的監(jiān)督約束和評估機制，就可能存在爭搶設租、尋租的機會和空間，導致資金的濫用和浪費。

肖鵬：天使投資補貼是一個雙刃劍。補償標準過高，可能會對本地區(qū)財力帶來較大的壓力，補償過低，可能存在地區(qū)間爭取天使投資的競爭問題。對此，確定適合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力水平的補償標準和管理程序。另外，天使投資機構所投資的種子期、初創(chuàng)期企業(yè)可能遍布全國各地，由天使投資機構所在地財政補償天使投資機構投資其他地區(qū)企業(yè)失敗帶來的本金損失，從地區(qū)間財政關系而言，也不盡合理。因此，這個問題，我覺得關鍵在于確定適合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財力水平的補償標準和管理程序，并定期對此政策的實施效果進行第三方評估。

翟繼光：市場競爭有利于提高市場效率，同樣，政府競爭也會提高政府提供公共物品的效率。因此，從整體來看，政府競爭是好事。目前僅從各地出臺的政策本身來看，尚無惡性競爭的跡象。但這些政策在執(zhí)行中是否會演變成惡性競爭，目前還不好說。因此，問題的關鍵還是如何落實這些政策的問題，只要各地能公平公正公開地執(zhí)行補貼政策就不會形成惡性競爭。

財政如何鼓勵“雙創(chuàng)”

主持人：花費巨大公共財政，是否能夠起到預想的效果是公眾的主要憂慮。此外，上海市明確該項補貼列入財政預算，一方面，公眾也擔心此舉是否經(jīng)過法定程序，是否有違政府預算的規(guī)范性；另一方面，當前受經(jīng)濟形勢影響，各地財政收入增速放緩，而財政支出則剛性增長，養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品的提供壓力倍增，更要求財政的每一分錢都花在刀刃上。結合當前形勢從預算的規(guī)范性、財政支出績效評價等角度來談補貼天使投資損失是否應為。

葉青：對天使投資損失進行一定的補償，是為了吸引更多的天使投資。天使投資多了，經(jīng)濟發(fā)展、財稅增加，才有保障。因此，對天使投資予以補償，是以天使投資能夠帶來創(chuàng)新為前提的。對天使投資的損失補償，遠遠小于創(chuàng)新成功帶來的就業(yè)、稅收、居民收入等的增長。當然，列入預算是非常必要的，經(jīng)過人大代表的審核批準，才是合法的程序。同時，建議審計部門對這一項資金的申請、使用予以專項的審計。

林江：我認為上海市的做法是非常明智的，也是正確的選擇。因為把該項補貼列入財政預算，需要經(jīng)過市人大的審議，而此舉需要市政府向人大及其常委會作出說明，爭取人大的支持和通過，這一方面符合預算法有關所有涉及納稅人的錢的相關支出都需要經(jīng)過人大的審批通過的精神，另一方面，也對于地方政府動用納稅人資金作為風險投資風險補償時采取更加審慎的態(tài)度，并且一定程度上產(chǎn)生財政的硬約束，也需要市財政向公眾問責。在此過程中，地方政府必須要收集相當詳實的資料數(shù)據(jù)去說服納稅人、說服人大代表去接納風險投資及其政府對于風險投資的補貼。如果補貼政策是長期實行的一項政策，地方政府就必須每年向公眾公布相關的財政補貼的績效如何。換言之，相關的財政補貼將與其他的財政支出一樣，都要接受公眾的監(jiān)督，長期下去，將有助于地方政府有效建立現(xiàn)代財政制度。嚴格來講，補貼天使投資損失不應該是地方政府財政最主要的支出領域，但是在目前我國的國情下，如果財政補貼能夠?qū)Α半p創(chuàng)”起到獨特的鼓勵作用，從而對地方經(jīng)濟和地方創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境產(chǎn)生積極的影響，我認為財政補貼也是符合政府的財政支出目標的，是符合公共利益原則的。

肖鵬：公共財政是彌補市場失效的財政類型或模式，市場失效的領域，就是政府應該干的、財政要做的。初創(chuàng)期、種子期企業(yè)確實是市場化主體，財政資金是否應該支持市場化企業(yè)，存在一定理論爭議。但從企業(yè)生命周期和技術創(chuàng)新理論而言，企業(yè)初創(chuàng)期、技術創(chuàng)新初期，風險比較大，爭取不到銀行資本的支持，而創(chuàng)新成功可能帶來關鍵共性產(chǎn)業(yè)技術的突破，帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟效益。從這個角度而言，財政適度介入企業(yè)技術創(chuàng)新是有充分的理論依據(jù)的。從預算的規(guī)范性而言，本項資金納入到本級政府某部門的項目預算中，匯總至本級政府總預算提交本級人大審查批準，程序上已經(jīng)完成了立法的過程。另外，需要定期對本政策的實施效果，通過設定合理的指標體系，進行第三方評估，針對政策實施中發(fā)現(xiàn)的問題進行改進。

翟繼光：自2015年1月1日開始實施的新《預算法》明確規(guī)定政府的全部收支都要納入預算，天使投資虧損財政補貼也不例外。因此，不管各地政策是否明確規(guī)定列入財政預算，事實上都是要列入的，否則就是違法行為。只要列入財政預算并經(jīng)過人大審批就是合法的。至于人大是否有能力審查該項補貼的合理性和科學性，那是另外一個問題。至少從形式來看，我們說該項財政補貼是合法的、是經(jīng)過選民同意的是沒有問題的。至于績效的問題應通過事后的績效考核來解決。不過目前中國尚未有對政府進行績效考核的科學方法和制度，由此導致政府決策主要靠拍腦袋，這也是社會質(zhì)疑該政策效果的重要原因。從政策本身來看，對天使投資虧損進行財政補貼是值得的。雖然當前政府財政壓力比較大，但用于鼓勵創(chuàng)業(yè)的資金不能省。創(chuàng)業(yè)可以解決就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列問題，最根本的是可以帶來更多的稅收。財政支持天使投資就像農(nóng)民在種子上花錢一樣，是非常值得的。沒有稅源，政府根本無法運作下去。因此，無論財政壓力有多大，用來增加稅源的錢不能省，但應提高效率，起到四兩撥千斤的效果。

主持人：就扶持“雙創(chuàng)”而言，財政補貼應遵循什么原則？行政之手應伸向何方才是真正鼓勵創(chuàng)新之策？基于十八屆三中全會提出的“市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用”談談您的想法建議。

葉青：財政補貼要體現(xiàn)公共性。為了公共利益而補貼，就是必要的。要從兩個方面鼓勵“雙創(chuàng)”才有效果，一個方面是降低“雙創(chuàng)”的門檻，予以補貼，減少審批，等等。另一個方面，是對天使投資損失進行的補償。這似乎是一種“雙保險”。當然，并不是全額補償，天使投資人自身還是要承擔一部分損失的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場經(jīng)濟的完善，“雙創(chuàng)”機制的完善，地方政府可以逐步降低補償?shù)谋壤?/p>

林江：我認為，就扶持雙創(chuàng)而言，財政補貼應該遵循的原則是，最大限度發(fā)揮市場對資源的配置作用，例如對于風險投資補貼的認證過程，完全可以委托市場第三方來進行，盡量避免政府部門親力親為；其次，政府部門還可以委托第三方對于財政補貼的績效進行評價，政府部門參考第三方的評價結果來不斷調(diào)整財政補貼的政策和程序；最后，財政部門可以與保險公司繼續(xù)合作，讓保險資金進入風險投資項目，從而最大限度減少財政補貼的數(shù)額，讓有限的財政資金發(fā)揮更大的可持續(xù)的作用。

鄧淑蓮：市場失靈是政府使用包括補貼在內(nèi)的干預手段的緣由。同樣，政府也會失靈。政府失靈的原因就在于公共資源和公共事務的公共性導致的“公地悲劇”。也就是通常所說的“花別人的錢，辦別人的事”在全部四種花錢方式中是最沒有效率的方式。由于市場失靈，我們需要政府；由于政府失靈，我們首先需要將政府干預控制在必要的范圍之內(nèi)。其次，在必要的政府干預范圍內(nèi)，或公共領域內(nèi)，我們需要建立起控制、監(jiān)督和約束政府行為的有效機制，包括公開透明機制、績效評估機制、監(jiān)督懲罰機制等。對“雙創(chuàng)”的政府補貼而言，也必須走這樣一條道路。是否應該補貼、補貼的對象是誰、補貼多少等都必須經(jīng)由人大審批，經(jīng)民主決策。整個補貼過程，包括決策、執(zhí)行及評估及其結果和處理意見都必須公開透明，接受公眾的監(jiān)督。只有這樣，政府補貼才有可能取得預期的效果。

翟繼光：財政補貼應遵循民主法治以及公平公正公開的原則。要確保行政之手不干預市場之手的決定性作用，在補貼天使投資中就不應設置有投資傾向的條件，如地域性、產(chǎn)業(yè)性、經(jīng)營模式性的條件，應讓天使投資基金自主決定投資方向。政府補貼的只是虧損，而不限于某個地區(qū)或某個領域的虧損。當然，財政補貼也并非無任何條件，其主要條件是真正的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)。單純?yōu)槿〉醚a貼的假創(chuàng)新假創(chuàng)業(yè)不能獲得補貼。即使是因為經(jīng)驗不足的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)也值得支持，只要其是真正創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

肖鵬：就扶持“雙創(chuàng)”而言，財政補貼應當遵循“依據(jù)充分、公開透明、標準合理、市場化管理、第三方評估，有進有退”的原則來進行。首先，財政補貼的立項依據(jù)充分，符合公共財政的理論要求；其次，財政補貼的標準要和本地區(qū)財力、經(jīng)濟發(fā)展水平相適應；再次，財政補貼的項目需要清單式的方式列示出來，做到公開透明；第四，財政補貼盡量采取市場化方式運作，避免政府部門直接管理。本辦法扶持雙創(chuàng)，就是依托市場化天使投資機構進行。第五，財政補貼的效果需要定期開展第三方評估，杜絕補貼終身制，改進財政補貼管理過程中存在的問題?！?/p>

（本欄目責任編輯：阮靜）