■文/孔春紅

“外包”得“證”管用么
——對(duì)一起生產(chǎn)外包通過(guò)體系認(rèn)證案的探討

■文/孔春紅

案 情

2016年3月，J區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)某通信設(shè)備有限公司（以下簡(jiǎn)稱“J公司”）進(jìn)行管理體系認(rèn)證檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該公司于2015年9月21日取得北京某認(rèn)證中心（以下簡(jiǎn)稱“D認(rèn)證中心”）頒發(fā)的《質(zhì)量管理體系認(rèn)證證書(shū)》，證書(shū)上記載“認(rèn)證覆蓋的業(yè)務(wù)范圍：廣播:通信鐵塔及桅桿的生產(chǎn)（許可范圍內(nèi)），環(huán)形混凝土電桿、電力器材鐵附件、電源控制設(shè)備、配線架框的制造和銷售（許可要求除外）”?，F(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，J公司沒(méi)有環(huán)形混凝土電桿（以下簡(jiǎn)稱“電桿”）的生產(chǎn)設(shè)備和檢測(cè)設(shè)備，也沒(méi)有電桿產(chǎn)成品庫(kù)存，對(duì)J公司負(fù)責(zé)人吳某調(diào)查也證實(shí)，J公司自身并不具備電桿的生產(chǎn)能力，電桿產(chǎn)品均是委托某新型建材廠生產(chǎn)，并安排專人在某新型建材廠直接發(fā)貨到用戶手中。吳某提供了D認(rèn)證中心實(shí)施認(rèn)證的《現(xiàn)場(chǎng)審核計(jì)劃》和《管理體系審核報(bào)告》。

鑒于J公司無(wú)電桿產(chǎn)品的生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，也不具備該產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，而D認(rèn)證中心出具的認(rèn)證證書(shū)覆蓋了“環(huán)形混凝土電桿的制造”的范圍，涉嫌虛假認(rèn)證，J區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局決定立案調(diào)查處理，要求D認(rèn)證中心提供體系審核的相關(guān)資料并接受調(diào)查。3月13日，D認(rèn)證中心委托陳某（對(duì)J公司現(xiàn)場(chǎng)審核組組長(zhǎng)）配合調(diào)查，并提供了體系審核的《現(xiàn)場(chǎng)審核計(jì)劃》、《現(xiàn)場(chǎng)審核檢查表》、《現(xiàn)場(chǎng)審核不符合報(bào)告》、《管理體系審核報(bào)告》及相關(guān)驗(yàn)證資料。經(jīng)調(diào)查確認(rèn)，J公司在其《質(zhì)量手冊(cè)》中規(guī)定了電桿的生產(chǎn)為外包過(guò)程，公司安排專職人員駐廠進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，負(fù)責(zé)簽發(fā)出廠檢驗(yàn)報(bào)告和合格證明書(shū)。D認(rèn)證中心審核組現(xiàn)場(chǎng)審核時(shí)審核了涉及電桿外包生產(chǎn)的相關(guān)供方評(píng)價(jià)記錄、出廠檢驗(yàn)記錄及顧客滿意度調(diào)查記錄，認(rèn)為J公司對(duì)電桿外包生產(chǎn)的控制符合質(zhì)量管理體系的要求，經(jīng)中心批準(zhǔn)后頒發(fā)了認(rèn)證證書(shū)。因此，對(duì)J公司的認(rèn)證活動(dòng)并不存在違規(guī)行為。

爭(zhēng) 議

針對(duì)D認(rèn)證中心的陳述意見(jiàn)，對(duì)產(chǎn)品的外包生產(chǎn)可否通過(guò)體系認(rèn)證，J區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局審理案件時(shí)因爭(zhēng)議較大，向上級(jí)部門J市質(zhì)監(jiān)局請(qǐng)示答復(fù)。J市質(zhì)監(jiān)局調(diào)取相關(guān)案卷材料，對(duì)案件的兩大爭(zhēng)議焦點(diǎn)：（1）J公司在自身不具備電桿的生產(chǎn)能力前提下，是否可以作為生產(chǎn)者申請(qǐng)認(rèn)證；（2）電桿作為生產(chǎn)外包的產(chǎn)品，是否可以通過(guò)體系認(rèn)證，進(jìn)行了深入探討。

對(duì)于第一點(diǎn)，盡管J公司并不直接制造電桿產(chǎn)品，但作為電桿的生產(chǎn)者是有相應(yīng)法律依據(jù)的。將產(chǎn)品的生產(chǎn)者局限為產(chǎn)品的直接制造者，這種認(rèn)識(shí)是對(duì)生產(chǎn)者的涵義理解過(guò)窄。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益成熟的今天，市場(chǎng)分工日益精細(xì)、全球化日益加深，特別是全球貿(mào)易的國(guó)際品牌產(chǎn)品大量涌現(xiàn)，狹義地界定“生產(chǎn)者”已不能順應(yīng)“世界工廠”經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展趨勢(shì)，勢(shì)必會(huì)對(duì)產(chǎn)品責(zé)任界定和行政執(zhí)法實(shí)踐處于非常不利的境地。早在2002年最高人民法院法釋〔2002〕22號(hào)中對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者的涵義就做出了解釋規(guī)定，“任何將自己的姓名、名稱、商標(biāo)或者可以識(shí)別的其地標(biāo)識(shí)體現(xiàn)在產(chǎn)品上，表明其為制造者的企業(yè)或個(gè)人，均屬于《民法通則》第122號(hào)規(guī)定的‘產(chǎn)品制造者’和《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的‘生產(chǎn)者’”。由此可見(jiàn)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》上的生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)是在產(chǎn)品上標(biāo)注的企業(yè)或個(gè)人，并非產(chǎn)品的實(shí)際加工裝配者，它們是相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)者。

對(duì)于第二點(diǎn)，外包過(guò)程也是組織運(yùn)行管理的一部分，外包過(guò)程的管理是質(zhì)量管理體系的重要部分，如果組織對(duì)外包過(guò)程確保得到充分的實(shí)施和控制，外包過(guò)程一樣可以通過(guò)體系認(rèn)證。外包是指“安排外部組織執(zhí)行組織的部分職能或過(guò)程”（ISO/IEC導(dǎo)則第一部分ISO增刊附件SL給出的術(shù)語(yǔ)定義），組織把原屬于自身應(yīng)該實(shí)施的工作交由其他組織或個(gè)人去做，通過(guò)動(dòng)態(tài)地配置自身資源和有效地使用組織外部的資源，使組織自身與其他企業(yè)的功能和服務(wù)的交叉，實(shí)現(xiàn)組織的職能。外包的職能或過(guò)程仍在組織的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，組織可以把原屬于自己對(duì)顧客的承諾工作活動(dòng)外包，但仍需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?？梢?jiàn)，生產(chǎn)外包并不免除組織滿足顧客和法律法規(guī)要求的責(zé)任，只要組織確保了對(duì)外包過(guò)程的控制，生產(chǎn)外包的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)可以通過(guò)體系的認(rèn)證。

分 析

至此可以看到，D認(rèn)證中心對(duì)J公司的電桿生產(chǎn)外包進(jìn)行質(zhì)量管理體系審核的活動(dòng)并未違反相關(guān)認(rèn)證規(guī)則的要求。而對(duì)這類涉及生產(chǎn)外包的認(rèn)證活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于檢查認(rèn)證機(jī)構(gòu)是否對(duì)外包生產(chǎn)的過(guò)程實(shí)施了有效的審核，足以證明組織的外包控制符合質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求。如果有證據(jù)證明認(rèn)證機(jī)構(gòu)在審核過(guò)程中，對(duì)外包生產(chǎn)是否符合法律法規(guī)的要求以及組織的外包生產(chǎn)過(guò)程是否進(jìn)行策劃并得到有效的運(yùn)行控制這些方面，沒(méi)有實(shí)施有效的審核，減少、遺漏認(rèn)證基本規(guī)范、認(rèn)證規(guī)則規(guī)定的程序，那么可以依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》的相關(guān)規(guī)定對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查處理。

首先，產(chǎn)品的外包生產(chǎn)必須符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。比如對(duì)于實(shí)施工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品，國(guó)家規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)必須具備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員、生產(chǎn)條件、檢驗(yàn)手段及技術(shù)工藝文件等方可申辦，而采用委托方式加工生產(chǎn)的，必須標(biāo)注委托企業(yè)的名稱、住所以及被委托企業(yè)的名稱、住所、生產(chǎn)許可證標(biāo)志和編號(hào)；對(duì)于實(shí)施強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理的產(chǎn)品，必須明確該產(chǎn)品的生產(chǎn)者（制造商）與加工廠，加工廠為實(shí)際實(shí)施加工裝配的企業(yè)，而生產(chǎn)者（制造商）為產(chǎn)品上標(biāo)注的企業(yè)，作為產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的承擔(dān)者；根據(jù)工商登記管理的法律規(guī)定，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如果企業(yè)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照上沒(méi)有相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)或制造的范圍，那么企業(yè)即使是外包生產(chǎn)也不能從事超范圍的生產(chǎn)活動(dòng)。

再者，核查企業(yè)是虛假的認(rèn)證，還是真實(shí)的外包，關(guān)鍵還是對(duì)外包生產(chǎn)的控制是否符合質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求。根據(jù)GB/T19001-2008《質(zhì)量管理體系 要求》，“外包過(guò)程是經(jīng)組織識(shí)別為質(zhì)量管理體系所需的，但選擇由組織的外部方實(shí)施的過(guò)程。針對(duì)組織所選擇的任何影響產(chǎn)品符合要求的外包過(guò)程，組織應(yīng)確保對(duì)其實(shí)施有效控制。對(duì)此類外包過(guò)程控制的類型和程度應(yīng)在質(zhì)量管理體系中加以規(guī)定”。可見(jiàn)，管理體系的要求就是“識(shí)別”和“控制”。因此，核查的重點(diǎn)就是要看組織是否對(duì)外包過(guò)程進(jìn)行識(shí)別，其次看組織是否對(duì)外包過(guò)程進(jìn)行有效控制。通過(guò)查看組織的質(zhì)量手冊(cè)和相關(guān)文件中是否描述了外包過(guò)程，調(diào)查組織相關(guān)人員，了解組織是否存在外包生產(chǎn)。如果組織并沒(méi)有識(shí)別外包生產(chǎn)過(guò)程，而是直接購(gòu)買相關(guān)產(chǎn)品轉(zhuǎn)手銷售，甚至借助他人的資料應(yīng)付審核，則可以認(rèn)定屬于虛假的認(rèn)證活動(dòng)，應(yīng)予查處。

對(duì)外包生產(chǎn)的有效控制，關(guān)鍵是看組織的控制方式是否合適，是否能滿足產(chǎn)品要求。通過(guò)查看組織對(duì)外包方的評(píng)價(jià)記錄、與外包方簽訂的合同協(xié)議、對(duì)外包方實(shí)施監(jiān)控的記錄等，核查組織對(duì)外包方是否進(jìn)行能力、資質(zhì)考查評(píng)定，納入合格外包組織名單；與外包方簽訂的合同是否明確了外包產(chǎn)品的質(zhì)量要求、檢驗(yàn)準(zhǔn)則、雙方的權(quán)利和義務(wù)，是否對(duì)外包方的質(zhì)量管理體系、過(guò)程實(shí)施、過(guò)程監(jiān)視等提出要求；結(jié)合產(chǎn)品的具體特點(diǎn)，是否制定了對(duì)外包產(chǎn)品的驗(yàn)證要求，對(duì)出現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題是否進(jìn)行有效改進(jìn)，對(duì)組織反饋的問(wèn)題是否及時(shí)處理；需要時(shí)，對(duì)重要的生產(chǎn)、檢驗(yàn)過(guò)程，是否對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控；等等。執(zhí)法人員核查時(shí)，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注外包生產(chǎn)的檢驗(yàn)、試驗(yàn)記錄，包括產(chǎn)品檢驗(yàn)報(bào)告或產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)合格證明等，必要時(shí)執(zhí)法人員可以直接到外包方核查相關(guān)證據(jù)予以驗(yàn)證。如果組織不能提供相應(yīng)的證據(jù)證明其對(duì)外包生產(chǎn)過(guò)程實(shí)施了有效的控制，那么就可以認(rèn)定認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)其外包生產(chǎn)的審核依據(jù)不充分，作出的認(rèn)證決定缺乏充分的客觀證據(jù)，應(yīng)當(dāng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查處理。

作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常見(jiàn)的生產(chǎn)組織運(yùn)行方式，同時(shí)也是一種有效的生產(chǎn)管理方式，外包生產(chǎn)可以為組織整合利用外部最優(yōu)秀的專業(yè)化資源，從而達(dá)到降低成本、提高效率、發(fā)揮自身核心的競(jìng)爭(zhēng)力和增強(qiáng)組織對(duì)環(huán)境的適應(yīng)能力的目的。但正因?yàn)橥獍枰柚诮M織的外部資源，增加了組織對(duì)其進(jìn)行控制的難度，存在著一定的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。因此，GB/T19001-2008《質(zhì)量管理體系 要求》強(qiáng)調(diào)，“確保對(duì)外包過(guò)程的控制并不免除組織滿足顧客和法律法規(guī)要求的責(zé)任”。外包過(guò)程作為組織產(chǎn)品形成過(guò)程中的一個(gè)過(guò)程，無(wú)論將其委托給哪個(gè)組織完成，委托方都要對(duì)這一過(guò)程的質(zhì)量負(fù)責(zé)。也就是說(shuō)，不管是在組織內(nèi)部的生產(chǎn)過(guò)程，還是在組織外部的外包過(guò)程，重要的是應(yīng)對(duì)這些過(guò)程進(jìn)行有效的控制，使這些過(guò)程的結(jié)果能夠滿足組織的要求。而體系認(rèn)證，更是對(duì)這一外包過(guò)程控制的有效性進(jìn)行了第三方證明，所以對(duì)生產(chǎn)外包認(rèn)證活動(dòng)的檢查，并不只是核查其在形式上是否具備了相應(yīng)的保證能力，更為重要的是核查其生產(chǎn)外包的控制是否符合質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)的要求。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）