■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

央行財(cái)務(wù)預(yù)算引領(lǐng)機(jī)制的探析

■江萬友，于海濱，梁 松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何 龍

近年來，隨著我國預(yù)算管理改革步伐不斷加快，央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理面臨新形勢，人民銀行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門正在深入推進(jìn)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)工作全面轉(zhuǎn)型。本文從預(yù)算管理角度剖析了當(dāng)前央行財(cái)務(wù)預(yù)算面臨的形勢，借鑒國外主要經(jīng)濟(jì)體央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理的成功經(jīng)驗(yàn)，建立我國央行財(cái)務(wù)預(yù)算引領(lǐng)的矩陣式管理機(jī)制，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)引領(lǐng)作用，推動(dòng)央行科學(xué)高效履職。

中央銀行；財(cái)務(wù)預(yù)算；引領(lǐng)機(jī)制

江萬友，于海濱，梁松，黃予云，朱桔花，胡燕燕，何龍，中國人民銀行南昌中心支行。（江西南昌330008）

一、我國央行財(cái)務(wù)預(yù)算面臨的新形勢

隨著《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）的修訂實(shí)施和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）的發(fā)布，我國預(yù)算管理改革進(jìn)入適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求的新階段。作為中央部門預(yù)算組成單位，央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理面臨新的形勢。

（一）實(shí)行中長期支出規(guī)劃管理，增強(qiáng)預(yù)算管理前瞻性

修訂后的《預(yù)算法》明確提出各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。自2015年起，正式開啟中長期預(yù)算管理新模式，即以三年滾動(dòng)支出規(guī)劃為牽引，將國家宏觀政策和部門發(fā)展規(guī)劃落實(shí)到具體項(xiàng)目，提高政策和規(guī)劃的可實(shí)施性，要求部門制定的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃要與三年支出規(guī)劃相銜接，合理安排項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和力度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)發(fā)展與預(yù)算管理緊密結(jié)合，提高預(yù)算編制的前瞻性，加強(qiáng)部門預(yù)算全過程管理。

（二）加快預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升預(yù)算管理科學(xué)性

根據(jù)《決定》要求，健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系作為全面推進(jìn)深化預(yù)算管理制度改革重要工作之一，各預(yù)算單位需要進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推進(jìn)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。因此，建立一個(gè)適應(yīng)央行業(yè)務(wù)特點(diǎn)的科學(xué)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅能夠?yàn)椴块T預(yù)算編制提供合理依據(jù)，而且有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算核批與預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)化，增加預(yù)算的公信力和透明度。

（三）全面推進(jìn)預(yù)算績效管理，優(yōu)化預(yù)算資金使用效益

2014年，國務(wù)院提出要全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。近兩年人民銀行已經(jīng)在項(xiàng)目支出部分賬戶開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，并采取以點(diǎn)帶面、逐步推進(jìn)的方式，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

二、當(dāng)前基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算面臨的難點(diǎn)

（一）財(cái)務(wù)預(yù)算管理理念有待強(qiáng)化

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是對(duì)單位業(yè)務(wù)計(jì)劃的數(shù)字化反映，是落實(shí)單位中長期規(guī)劃的有效手段，全面財(cái)務(wù)預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)與反饋。人民銀行自2006年實(shí)行部門預(yù)算以來，各級(jí)機(jī)構(gòu)尤其是基層央行預(yù)算管理理念仍然存在一定程度的偏差：一是重總量，輕用途。編制預(yù)算時(shí)大多憑借經(jīng)驗(yàn)和上年度財(cái)務(wù)收支基數(shù)，未充分也無法全面考慮人民銀行特殊專項(xiàng)工作的實(shí)際需求，結(jié)構(gòu)不合理的矛盾長期存在。二是重本位，輕全局。各部門大局觀念和配合意識(shí)薄弱，預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算編制基本上是會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門被動(dòng)參與，造成預(yù)算脫離實(shí)際。三是重事后分析，輕事前預(yù)測。財(cái)務(wù)預(yù)算編制受人為因素影響較多，未充分利用各種指標(biāo)進(jìn)行分析，往往出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行前緊后松的現(xiàn)象，財(cái)務(wù)預(yù)算管理沒有真正發(fā)揮出資源配置的作用。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度有待完善

一是制度有待更新。目前《中國人民銀行財(cái)務(wù)制度》是財(cái)政部1999年12月23日發(fā)布的，隨著國家預(yù)算管理制度改革的不斷推進(jìn)，央行的財(cái)務(wù)制度中關(guān)于預(yù)算管理與監(jiān)督的內(nèi)容已明顯滯后，一定程度上影響了管理的效益。二是制度有待進(jìn)一步結(jié)合實(shí)際。預(yù)算科目核算內(nèi)容界定不夠清晰，公用經(jīng)費(fèi)科目以支出用途劃分，行政事業(yè)費(fèi)科目以業(yè)務(wù)內(nèi)容區(qū)分，公用經(jīng)費(fèi)與行政事業(yè)費(fèi)核算內(nèi)容存在交叉重疊，影響預(yù)算資金的使用和核算信息的準(zhǔn)確性。

（三）財(cái)務(wù)預(yù)算管理流程有待規(guī)范

財(cái)務(wù)預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，是完整的規(guī)范流程，預(yù)算編制、預(yù)算評(píng)價(jià)與反饋等工作都是按照財(cái)政部通用性制度來操作，但是實(shí)際工作中容易出現(xiàn)有待規(guī)范的情況：一是預(yù)算編制質(zhì)量不高。各級(jí)機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制中難免存在“統(tǒng)計(jì)加估計(jì)”的現(xiàn)象，預(yù)算編制質(zhì)量難以達(dá)到“科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化”的要求。二是預(yù)算績效評(píng)價(jià)不到位。人總行從2012年起開展預(yù)算績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，此項(xiàng)工作逐年推進(jìn)，但基層行進(jìn)展相對(duì)緩慢，缺乏制度依據(jù)和指引。各級(jí)行當(dāng)前績效評(píng)價(jià)主要參考財(cái)政部相關(guān)制度，有的未制定專門的管理辦法規(guī)范指導(dǎo)績效評(píng)價(jià)工作。同時(shí)配套機(jī)制不完善。預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)組織實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等配套機(jī)制尚未健全，難以達(dá)到提高預(yù)算資金使用效率和效果的目的。

三、國外央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度比較研究

（一）美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度

美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)預(yù)算管理最主要的特點(diǎn)是高度的制度化。美聯(lián)儲(chǔ)的獨(dú)立性較高，美國《美聯(lián)儲(chǔ)法案》規(guī)定美聯(lián)儲(chǔ)獨(dú)立于其他部門和政府機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)自己的盈利而不是國會(huì)撥款來運(yùn)作。美聯(lián)儲(chǔ)向國會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)行由美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)負(fù)責(zé)的雙年度財(cái)務(wù)預(yù)算制和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行負(fù)責(zé)的四年總體財(cái)務(wù)規(guī)劃制兩部分組成的預(yù)算管理方式。預(yù)算績效管理主要采用平衡計(jì)分卡和項(xiàng)目評(píng)估工具兩種方法，提高了預(yù)算執(zhí)行水平，評(píng)估了預(yù)算管理能力。

（二）德國央行預(yù)算管理制度

德國央行是獨(dú)立性最強(qiáng)的中央銀行之一，其獨(dú)立性超過了美聯(lián)儲(chǔ)。德國央行財(cái)務(wù)預(yù)算由中央銀行董事會(huì)審批和控制，財(cái)政部不核批其財(cái)務(wù)預(yù)算，也不對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)檢查，但費(fèi)用開支要符合中央銀行董事會(huì)制定的基本原則。德國央行形成了高效的成本控制管理體系，重點(diǎn)控制管理人員成本，將成本高效作為運(yùn)營管理目標(biāo)，設(shè)立成本中心和專用的成本控制部門，各成本中心主管對(duì)成本中心所有支出負(fù)責(zé)，不得突破預(yù)算限額，且成本中心無需在控制部門的參與或授權(quán)之下就可以支出預(yù)算資金。德國央行全面運(yùn)用成本會(huì)計(jì)理念、方法和技術(shù)，形成了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。

（三）日本央行預(yù)算管理制度

日本銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算不依賴于財(cái)政撥款，具有一定的獨(dú)立性。財(cái)務(wù)預(yù)算管理權(quán)力集中在政策委員會(huì)。政策委員會(huì)審核匯總?cè)毡俱y行各業(yè)務(wù)司以及各分行編制的預(yù)算，日本銀行的預(yù)算費(fèi)用按大、中、小三級(jí)科目編制，只有年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算總額和大科目之間的調(diào)劑需要大藏省進(jìn)行審批，預(yù)算計(jì)劃調(diào)整也需報(bào)大藏省批準(zhǔn)，但是大藏省基本是全額批復(fù)。中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定，然后報(bào)政策委員會(huì)批準(zhǔn)。預(yù)算編制的方法主要是參照上年度基數(shù)，在結(jié)合本年度業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際需要上嚴(yán)格控制預(yù)算編制。

（四）泰國央行預(yù)算管理制度

泰國銀行是泰國的中央銀行，實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)預(yù)算管理支出，年度費(fèi)用預(yù)算由該行理事會(huì)負(fù)責(zé)審批。預(yù)算編制遵循“零基預(yù)算”原則。對(duì)于核心預(yù)算，包括人員工資、行政事務(wù)管理費(fèi)等，由人力資源部、總務(wù)部等按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃分到每個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算編制；對(duì)于部門預(yù)算，如特殊業(yè)務(wù)管理費(fèi)用，由總行各職能部門根據(jù)本部門業(yè)務(wù)開展需要編制。

通過簡要對(duì)比美國、德國、日本以及泰國等央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度，不難發(fā)現(xiàn)幾點(diǎn)啟示：一是各國財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度均突出了央行特征，保持了一定的獨(dú)立性，實(shí)行較為靈活的彈性預(yù)算控制方式。二是財(cái)務(wù)預(yù)算管理以風(fēng)險(xiǎn)可控、成本高效為目標(biāo)，充分滿足各個(gè)項(xiàng)目支出的需要，促進(jìn)央行正常履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，能夠提高財(cái)務(wù)預(yù)算管理的效率和水平。四是依托構(gòu)建完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進(jìn)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。

四、建設(shè)基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算引領(lǐng)機(jī)制的思考

（一）主要目標(biāo)

人民銀行財(cái)務(wù)預(yù)算管理目標(biāo)應(yīng)包括以下三個(gè)方面:一是從服務(wù)于央行戰(zhàn)略的角度，要為央行各項(xiàng)職能和業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供最基礎(chǔ)的物質(zhì)保障，發(fā)揮預(yù)算資源配備對(duì)業(yè)務(wù)發(fā)展的引導(dǎo)作用，促進(jìn)央行有效履職；二是從注重資金成本效益的角度，要能夠全面、準(zhǔn)確地反映履職業(yè)務(wù)的成本效益，并適應(yīng)預(yù)算公開的要求，能以財(cái)務(wù)報(bào)告的形式向政府和公眾提供預(yù)算管理信息；三是從適應(yīng)央行財(cái)務(wù)管理目標(biāo)的角度，要維護(hù)央行資產(chǎn)負(fù)債表的健康和穩(wěn)定，不斷提升資產(chǎn)負(fù)債管理能力和水平，將管理和服務(wù)的效能發(fā)揮至最大化。

（二）基本框架

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，單一的預(yù)算管理模式弊端日益突出，難以完全適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理目標(biāo)?；趯?duì)當(dāng)前主流預(yù)算管理模式分析，對(duì)零基預(yù)算和績效預(yù)算模式加以改進(jìn)，從我國央行的實(shí)際情況出發(fā)，提出全面預(yù)算管理模式（圖1）。

圖1 全面預(yù)算管控流程圖

全面預(yù)算管理共分為三個(gè)階段，分別為事前、事中和事后控制，事前通過中長期支出規(guī)劃進(jìn)行預(yù)算規(guī)?？刂?；事中通過標(biāo)準(zhǔn)定額管理體系進(jìn)行預(yù)算資源分配和調(diào)整；事后通過預(yù)算績效考核進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況評(píng)價(jià)。

（三）矩陣式預(yù)算模式

搭建矩陣式預(yù)算管理模式，利用該模式雙向控制預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行（圖2）。從縱向結(jié)構(gòu)來看，通過預(yù)算管理委員會(huì)（由會(huì)計(jì)、人事、貨幣金銀、科技、后勤服務(wù)等部門組成），根據(jù)預(yù)算執(zhí)行部門業(yè)務(wù)完成狀況、資金節(jié)約程度靈活調(diào)劑項(xiàng)目資金需求，編制具有前瞻性、科學(xué)性的部門預(yù)算。從橫向結(jié)構(gòu)來看，通過預(yù)算管理委員會(huì)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算資金總體使用情況，評(píng)價(jià)預(yù)算資金使用的科學(xué)性、合理性以及準(zhǔn)確性；將業(yè)務(wù)工作與預(yù)算管理緊密聯(lián)系在一起，提高預(yù)算編制、管理和績效評(píng)價(jià)的工作效益。

圖2 矩陣式管理在全面預(yù)算管理中的運(yùn)用

（四）關(guān)鍵因素

1.強(qiáng)化數(shù)據(jù)信息支撐作用

一是設(shè)置數(shù)據(jù)連接通道。實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)綜合管理系統(tǒng)（FIMS）與會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）、國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、固定資產(chǎn)、人員信息統(tǒng)計(jì)等系統(tǒng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建立央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，提高財(cái)務(wù)報(bào)表編制效率，為科學(xué)測定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)和信息支持。二是增加成本控制模塊。運(yùn)用管理會(huì)計(jì)的理念，以部門或作業(yè)為成本中心，實(shí)現(xiàn)成本歸集與分?jǐn)偂⒊杀痉治龅裙δ?，為定額標(biāo)準(zhǔn)測算提供歷史數(shù)據(jù)信息，探索將成本會(huì)計(jì)運(yùn)用于央行財(cái)務(wù)預(yù)算管理實(shí)踐。

2.完善中長期支出規(guī)劃管理

圖3 財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法

完善央行中期三年滾動(dòng)預(yù)算的編制模式，同時(shí)加強(qiáng)落實(shí)中長期支出規(guī)劃管理要求：一是嚴(yán)格樹立中期預(yù)算觀念，將央行三年內(nèi)的履職情況與中期支出規(guī)劃掛鉤，多角度考慮已定政策和業(yè)務(wù)的延續(xù)性和突發(fā)性問題，做好做全中期滾動(dòng)預(yù)算。二是適當(dāng)降低基層預(yù)算編制工作壓力。細(xì)分年度滾動(dòng)計(jì)劃，按季度編制滾動(dòng)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算修訂和調(diào)整的靈活性、真實(shí)性和可控制性。編制方法按照部門預(yù)算的要求，采用零基預(yù)算法進(jìn)行編制（圖3），如實(shí)反映履行中央銀行職能的業(yè)務(wù)的資金需求。

3.建立央行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系

一是建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系，提高資源配置效率和透明度，為預(yù)算編制、分配、監(jiān)督、評(píng)價(jià)提供量化依據(jù)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。同時(shí)，在預(yù)算績效管理框架中，應(yīng)根據(jù)央行業(yè)務(wù)特點(diǎn)，在不影響履職效果、滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，針對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出的明細(xì)內(nèi)容，按照科學(xué)合理和平均先進(jìn)的原則，編制和測定簡便易行的限額標(biāo)準(zhǔn)。二是建立定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，依據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展和環(huán)境變化情況，對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，以體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性和前瞻性的要求，發(fā)揮激勵(lì)各級(jí)央行有效配置財(cái)務(wù)資源的作用。

4.健全預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制

我國央行應(yīng)在客觀、公正、效益和SMART原則的基礎(chǔ)上開展預(yù)算績效管理，構(gòu)建一個(gè)由預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算跟蹤監(jiān)控、預(yù)算實(shí)施、預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果及反饋應(yīng)用組成的預(yù)算績效綜合管理系統(tǒng)，并規(guī)范預(yù)算績效管理的流程和架構(gòu)。

績效評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇是確定預(yù)算績效管理是否科學(xué)合理的重要基礎(chǔ)，是開展預(yù)算績效管理工作的核心環(huán)節(jié)。一方面結(jié)合各項(xiàng)目特點(diǎn)、管理要求和費(fèi)用支出影響因素，遵循短期和長期效益相結(jié)合、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的原則，針對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出建立一套科學(xué)完整的預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫，并在績效管理實(shí)踐中逐步完善健全。另一方面搭建適當(dāng)?shù)念A(yù)算績效評(píng)價(jià)方法，在借鑒國內(nèi)外平衡計(jì)分卡、項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具等方法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮人民銀行預(yù)算項(xiàng)目的多樣性、復(fù)雜性和不確定因素，根據(jù)具體項(xiàng)目特點(diǎn)及評(píng)價(jià)目的，選擇合適的績效評(píng)價(jià)辦法。如公用經(jīng)費(fèi)可采用平衡計(jì)分卡，基建項(xiàng)目支出可采用項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具，貨幣發(fā)行費(fèi)、安全防衛(wèi)費(fèi)等人民銀行特有行政事業(yè)類支出可采用層次分析法進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

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1006-169X（2016）12-0060-04