■丁愛民

積極探索運用授權審計努力實現(xiàn)消防部隊審計監(jiān)督全覆蓋

■丁愛民

為加大審計監(jiān)督力度，國務院于2014年10月9日，印發(fā)了《關于加強審計工作的意見》，首次從國家層面提出“實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋”總體要求，并在優(yōu)化審計資源配置、創(chuàng)新審計技術方法提出了操作性較強的指導意見。為建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制，創(chuàng)新審計組織方式和技術方法，提高審計能力和效率，做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，中共中央辦公廳、國務院于2015年11月27日印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對相關工作進一步提出了明確要求，為新時期加強消防部隊審計工作指明了方向。近些年來，消防部隊各級審計部門認真貫徹執(zhí)行上級決策部署，在授權審計方面做了一些嘗試，取得一定的效果，但總體看，各單位推進授權工作力度不一，效果也各不相同。面對新形勢新任務和各級黨委新期待新要求，審計部門如何發(fā)現(xiàn)問題、實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，切實把抓早抓小抓預防落在實處，在促進黨風廉政建設上再立新功，是當前擺在我們面前的一道重要課題。結(jié)合審計實踐談幾點不成熟意見，與同行商榷。

一、清醒認識審計工作面臨形勢，堅持問題導向，切實提高當前實施授權審計重要性認識

近些年來，消防部隊認真履職、主動作為，全力以赴完成好以防火滅火為中心的各項任務，以出色的工作業(yè)績贏得了地方黨委政府的重視關心，得到了人民群眾的廣泛贊譽，各級政府對部隊建設的投入隨之增多，如何把這些資金發(fā)揮出資金最大效益，消除監(jiān)督視角和盲區(qū)，實現(xiàn)監(jiān)督的全覆蓋，是擺在我們各級黨委和審計部門面前最重要解決的問題。巧婦難為無米之炊，當前，困擾審計發(fā)展的瓶頸性問題，也是最突出的問題是編制力量不足，目前屬于“小馬拉大車”狀況，每年上百多億的資金，專職審計人員百十來人，這是難以實現(xiàn)全覆蓋最大問題，在一定程度上造成了上級業(yè)務主管部門既審不完又管不好，更放不開的尷尬局面。習近平總書記曾經(jīng)指出：“問題是事物矛盾的表現(xiàn)形式，我們強調(diào)增強問題意識，堅持問題導向，就是承認矛盾的普遍性、客觀性，就是要善于把認識和化解矛盾作為打開工作局面的突破口?！边@一重要論斷，揭示了問題導向的精神實質(zhì)，蘊含著馬克思主義認識論與辯證法，是發(fā)揮主觀能動性、積極主動作為的正確態(tài)度和科學方法，為消防部隊審計工作指明了方向。各級黨委和審計部門要清醒認識在當前部隊改革的大背景下，體制機制需要重新完善的新階段和反腐倡廉建設重要關鍵期，并且隨著監(jiān)督領域的不斷拓展、項目建設的紛繁復雜，審計人員少事多任務重是長期的、客觀存在的問題，審計工作要發(fā)展、要服務中心工作，就必須堅持問題導向、主動破解，放飛思想、打開思路，樹立新觀念、適應新情況，這樣才能化問題為動力、化困境為機遇，以創(chuàng)新促發(fā)展，切實發(fā)揮出審計監(jiān)督職能作用。當前，審計工作要認真履行好審計監(jiān)督責任、努力實現(xiàn)審計全覆蓋這個目標，在自身力量捉襟見肘的情況下，既不能退卻，又不能敷衍塞責，更必須認真履職的前提下，必須調(diào)整工作思路，改變審計組織方式，勇于自我“革命”，積極探索實施以授權審計為主、以就地審計與調(diào)研指導為輔、委托審計為支撐的“三點一線”內(nèi)部審計監(jiān)督新路子，激發(fā)內(nèi)部管理活力，盤活有限資源，才能走出困境、破解問題，恪盡職守、監(jiān)督到位，壓實責任、規(guī)避風險，為部隊建設提供良好的監(jiān)督服務保障。實行授權審計，走的是深入挖掘內(nèi)部審計資源潛力，向?qū)徲嫻芾硪獔?zhí)行力和戰(zhàn)斗力的路子，既是新形勢下促進加強消防部隊廉政建設、落實黨委管審議審制度、規(guī)范審計管理的重要舉措，更是審計完善自我的必然選擇，必將為實現(xiàn)審計全覆蓋發(fā)揮出勃勃生機。第一，實施授權審計是促進黨風廉政建設的現(xiàn)實需要。審計監(jiān)督與黨風廉政建設有著天然聯(lián)系，具有不可替代的監(jiān)督和保障作用。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟運行規(guī)律發(fā)生深刻變化，各級領導希望通過審計能夠及時發(fā)現(xiàn)部隊管理體制、財經(jīng)運行機制存在的漏洞和盲區(qū)，并對經(jīng)濟活動中存在的普遍性、傾向性問題提出合理的意見建議，通過審計倒逼法規(guī)制度的完善來促進黨風廉政建設。尤其是當前，黨風廉政建設的時代背景和形勢任務發(fā)生了深刻變化，中央紀委十八屆六次全會強調(diào)指出，2016年的黨風廉政建設和反腐敗工作“力度不減、節(jié)奏不變，持續(xù)保持遏制腐敗的高壓態(tài)勢”，要求反腐向基層延伸。審計部門作為黨委領導下的維護財經(jīng)紀律的綜合監(jiān)督機構，必須充分認清這一時代背景和形勢任務，肩負起促進黨風廉政建設的重大責任，緊緊圍繞黨風廉政建設的目標任務開展工作，采取就地審計、授權審計、委托審計等方式，實施有效的審計監(jiān)督全覆蓋，尤其是針對基層部隊點多、線長、財政管理方法不一，不適合總隊級審計部門直接審計或者組織大規(guī)模集中審計的實際，授權總隊、支隊審計一些項目，消除監(jiān)督死角和盲區(qū)，切實發(fā)揮出審計部門應有的職能作用，否則就會影響消防部隊黨風廉政建設的整體水平，削弱審計工作的地位。第二，實施授權審計是壓實黨委管審議審的重要抓手。2013年6月，中央軍委下發(fā)了《關于建立黨委管審議審制度》，明確了要規(guī)范做好審定審計計劃、支持依法審計、抓好審計整改、落實審計問責、重視審計建設等“五項內(nèi)容”，提出了要貫徹落實學習培訓、宣傳教育、集中議審、征求意見、結(jié)果運用等“五項制度”，著力從制度機制層面固化實踐經(jīng)驗。黨中央對反腐敗體制機制建設提出了“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”的制度要求。黨委管審議審制度與黨委的主體責任不謀而合，都是要求各級黨委增強主責意識，夯實軍政主官第一責任人職責和班子其他成員相應管理責任，加強對本單位黨風廉政建設和反腐敗工作的領導，支持紀檢審計等職能部門工作，加大監(jiān)督力度，強化責任擔當，進一步解決好“上級監(jiān)督太遠”、“下級監(jiān)督太弱”、“同級監(jiān)督太難”等問題，從根本上解決審計組織領導不夠有力、覆蓋不夠廣泛、監(jiān)督時效不強、效用不夠突出等問題，確保政令軍令暢通，為部隊建設發(fā)展提供堅實制度保障。第三，實施授權審計是完善自身建設的現(xiàn)實需要。隨著各級領導對部隊建設的支持與投入，各級領導對審計工作理解支持也越來越深，需要審計部門深度介入的工作也越來越多，只有審計部門提交審計結(jié)果領導才能放心，但由于消防部隊邊、遠、散、小單位多，尤其是基層大隊上千個，后勤管理呈現(xiàn)崗位設置少、監(jiān)督力量弱、經(jīng)費總量大、建設項目雜等特點，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一些基層大隊經(jīng)費總量過千萬元，超過西部地區(qū)一些支隊級單位的經(jīng)費總量，而總隊審計編制太少，直接參與、直接管理的成本過大，心有余而力不足，根本完不成“龐大”和繁重的審計任務，向黨委交不上滿意答卷，而且監(jiān)督的時效性也無法保證，稍不注意、稍有遲緩就會使基層部隊錯失建設良機或者影響、延誤戰(zhàn)斗力的生成，長此以往對部隊中心工作不利等等，迫切需要“反轉(zhuǎn)”，亟需發(fā)揮基層部隊專（兼）職審計隊伍和購買社會中介機構服務來“補臺”“唱戲”。通過授權審計，層層傳遞壓力，壓實總隊、支隊兩級黨委主體責任，倒逼尋找監(jiān)督“出路”，充分發(fā)揮相對了解得多、情況熟悉、成本低廉、重大決策先知、審計周期與頻率可控等屬地管理優(yōu)勢，改變以往基層部隊與上級審計部門“兩家人”觀念，喚起“主人翁”意識，共唱同臺戲，把監(jiān)督作為共同的責任和共同的目標，把自己的責任“扛”起來，種好“責任田”，管好“自留地”。這樣才能降低建設成本、節(jié)約有效資金，規(guī)范工作程序、提高工作效能，消除死角和盲區(qū)、抵御廉政風險，最大限度地發(fā)揮審計部門在消防工作和部隊建設中監(jiān)督服務保障職能作用，促進各項任務的較好完成。

二、理解把握授權審計特征要求，掌握運用方式，努力為實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋目標創(chuàng)造條件

在當前和部隊體制改革尚未出臺之前，以及審計人員少任務重短期內(nèi)無法改變的事實面前，授權審計應是今后一段時間主要的審計方式，各級黨委和審計部門必須了解掌握其特征和運用方式，加深授權審計在當前促進部隊建設重要性認識，理清工作思路，把握授權審計要領，才能有條不紊地開展好授權審計工作。一是理解授權審計特征要求，推動授權審計工作順利實施。從審計機關或部門內(nèi)部審計工作管理的角度看，授權審計，就是指上級審計機關或部門將其職權范圍內(nèi)的一些事項，授權下級審計機關或部門行使，依法對事項進行監(jiān)督并提出審計意見或作出審計決定。它有三個特征：第一，授權審計是一種單方面法律行為，不需征得被授權方的同意，被授權方也不能拒絕接受這種授權，具有強制性；第二，授權機關的實體權力自授權行為之日起便轉(zhuǎn)移到被授權方，被授權方可以對授權的事項進行審計，并自行作出審計意見書和審計決定，具有一定的自主性；第三，實施審計所產(chǎn)生的法律責任由被授權方承擔，因為授權機關的實體權力和法律責任依據(jù)授權一并轉(zhuǎn)移到了被授權方。清楚掌握好授權審計的授權主體、法律責任等內(nèi)容，才能有效推動和精細化指導基層部隊開展好授權審計工作。二是掌握授權審計運用方式,注重審計實踐發(fā)揮最大效益。國家法律和內(nèi)部審計規(guī)定賦予了審計部門授權審計權利，指明了授權審計工作方向。當前，消防部隊基本有三種授權方式，首先是“辦法明確”。一次全部授權管理方式，即上級業(yè)務主管部門結(jié)合審計管轄范圍，制定相關審計規(guī)定，明確審計事項并具體授權哪一級審計部門相應開展工作，這種方式可彌補審計管理上的缺陷，防止在機制上造成失控漏管現(xiàn)象，明確了責任，形成了壓力傳導；其次是“統(tǒng)一組織”。一次一項授權管理方式，即審計部門按照上級工作計劃或年度工作要點，結(jié)合自身管理實際，授權下級審計部門開展某一單項或多項審計，這種方式適合于事項小、單一且審計單位多的一些項目，有利于審計部門“收放自如”，集中精力干大事。再次是“指導協(xié)調(diào)”。部分授權管理方式，即審計部門為發(fā)揮好指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，可針對某個階段、某個項目進行授權，并要求上報有關資料，這種方式能夠掌握第一手資料，為黨委決策和開展工作提供依據(jù)，有利于規(guī)避審計管理風險。這就需要審計部門按照統(tǒng)籌把握、抓大放小，因地制宜、科學授權，統(tǒng)一標準、把握質(zhì)量，隨機抽審、重點復核的工作思路，走出既管不住進而管不好又不放權的“怪圈”，依據(jù)授權事項的重要性程度，靈活掌握運用好三種管理方式,并在具體工作中融會貫通，為實現(xiàn)全覆蓋目標創(chuàng)造前置性條件。

三、完善授權審計管理工作機制，創(chuàng)新方法手段，努力提升授權審計工作質(zhì)量與效率

推進實施授權審計是新形勢下審計部門創(chuàng)新理念、完善自我進而實現(xiàn)跨越發(fā)展的全新工作方式，是促進審計管理的重要手段，審計部門必須牢牢把握主動權，挖掘潛力，乘勢而上，充分利用內(nèi)部審計的制度優(yōu)勢，努力把授權審計優(yōu)勢和作用發(fā)揮到極致。一是調(diào)研確定授權審計事項。上級審計部門要加強擬授權審計項目的調(diào)研，結(jié)合年度工作總結(jié)和以往授權項目開展情況，梳理分析以往授權項目開展情況，找出薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)管不到位，以及不放心的單位、部門、資金或事項，結(jié)合平時工作掌握的情況，選取幾個重點領域進行調(diào)研，尤其是要從影響部隊建設發(fā)展大局輕重程度去選擇，在下發(fā)年度工作計劃前考慮成熟并予以確定，把一些上下級領導和官兵關注、與授權承受單位利益關聯(lián)程度不高、與當?shù)夭筷牻ㄔO發(fā)展緊密相關的事項進行授權，實施全方位的監(jiān)管，切實發(fā)揮授權審計工作監(jiān)督服務保障效能。二是制定授權審計相關規(guī)定。無規(guī)矩不成方圓，上級審計主管部門要結(jié)合部隊資金渠道、管理方式、管轄范圍、基層專兼職機構或人員編制等實際，因地制宜地制定某個事項授權審計管理辦法，明確上下級審計部門之間責任分工與審計事項、操作流程等內(nèi)容，從審計制度上進一步規(guī)范，規(guī)避審計管理風險。如對基本建設項目、副師級單位預算審計等可擬訂相關規(guī)定，創(chuàng)造依法審計氛圍。三是搞好審計人員業(yè)務培訓。人員素質(zhì)是審計質(zhì)量的關鍵。上級業(yè)務主管部門應深入對授權項目進行研究，細化審計內(nèi)容，充分利用部隊內(nèi)部視頻系統(tǒng)，對授權審計的指導思想、思維方式、程序方法、工作要求實施剝繭抽絲般的業(yè)務輔導，達到以訓促審、以審代訓的目的，激發(fā)基層工作熱情。四是加強授權審計組織協(xié)調(diào)。要求基層單位成立授權審計工作領導小組，吸收由財務、軍需、營房、紀檢等有關業(yè)務骨干參加的審計工作組，采取本級相關部門配合、抽調(diào)基層骨干組合、聘請地方專家或社會中介等方式調(diào)配審計力量。同時，實行實施方案、工作時限、處理標準、審計文書“四統(tǒng)一”，控制審計風險，提高工作質(zhì)量。授權部門要與基層部隊同頻共振，指導基層樹立審計精品意識，做好審計過程控制，重點把握關鍵環(huán)節(jié)，打造精品工程，實現(xiàn)上下整體聯(lián)動，扎扎實實地抓好這項工作。五是充分運用審計管理系統(tǒng)。科技是生產(chǎn)力，部局研發(fā)審計管理系統(tǒng)具有功能強大、信息齊全、操作簡單、效率明顯等優(yōu)點。為此，要樹立向信息化要戰(zhàn)斗力的理念，加強對授權項目的審計管理，通過審計管理系統(tǒng)實現(xiàn)現(xiàn)場審計信息上傳下達、現(xiàn)場處理業(yè)務咨詢，加強授權審計項目資金流向和項目相關活動監(jiān)控，建立完善網(wǎng)上巡查機制，不斷提高授權審計項目質(zhì)量。六是建立授權結(jié)果通報機制。授權審計部門不僅要經(jīng)常了解掌握項目開展情況和進度，幫助解決審計實施過程中遇到的問題，絕不能“一授了之”、順其自然，而要結(jié)合項目開展情況，采取實地調(diào)研或督導等方式加強項目質(zhì)量管理，對發(fā)現(xiàn)的問題及時研究、匯總分析，總結(jié)經(jīng)驗做法，注重舉一反三、以點帶面，創(chuàng)新提出加強和改進今后財經(jīng)管理工作的意見建議，通過內(nèi)部文件、公示欄發(fā)布等形式通報部隊，不斷擴大審計成果，最大限度地為部隊又好又快建設發(fā)展提供良好審計服務保障。

（作者單位：武警消防部隊消防局）