■林小友

體育專項資金審計的關(guān)注點與方法探析

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所謂體育專項資金是指為完成特定體育工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)體育發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金。然而，當(dāng)前一些體育工作部門在申請、管理、使用、評價體育專項資金的過程中，存在著預(yù)算難做、管理混亂、支出隨意、評價缺失等問題，直接影響了專項資金的使用效益。本文結(jié)合體育專項資金的特點，針對可能存在的問題，就如何有效開展體育專項資金的審計與廣大審計工作者進行探討。

專項資金；內(nèi)部控制；績效評價

近年來，體育事業(yè)在國務(wù)院全民健身和奧運爭光計劃的支持下，通過體育公益金分配（國務(wù)院通過發(fā)行中國體育彩票籌集資金，委托財政部授權(quán)體育部門為實施“全民健身計劃”和“奧運爭光計劃”以支持社會公益事業(yè)。）和其他多元化資金安排，籌集了大量資金用于發(fā)展體育事業(yè)，并已經(jīng)取得較大成績，但總體規(guī)模依然不大、活力不強，還存在一些體制機制問題。審計機關(guān)如何服務(wù)大局，當(dāng)好體育專項資金的“衛(wèi)士”，是需認真研究和解決的重要課題。筆者結(jié)合個人財務(wù)工作和審計工作經(jīng)驗，提出幾點拙見，拋磚引玉。

一、體育專項資金的特點

所謂專項資金是指為完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金。專項資金多直接來自財政撥付，體現(xiàn)了“集中財力辦大事”的思想。專項資金分為發(fā)展性專項和事業(yè)性專項，具體涵蓋了國民經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，其資金規(guī)模大，資金使用效果影響范圍廣。體育專項資金包括本級財政安排的一般預(yù)算資金、政府性基金預(yù)算（彩票公益金中安排用于體育事業(yè)的專項資金），以及各項事業(yè)收入、經(jīng)營收入和其他收入（按照審計全覆蓋的觀點，需把這部分資金納入討論范圍）安排的資金?？偟膩碚f，體育事業(yè)專項資金有以下特點：

（一）周期性強。

當(dāng)前，體育工作部門競技體育方面的任務(wù)主要有三大項，分別是每四年舉辦一次的全運會、亞運會和奧運會。奧運會是國際奧林匹克委員會主辦的世界規(guī)模最大的綜合性運動會，在全世界范圍內(nèi)舉辦；亞運會由亞洲奧林匹克理事會總管，是亞洲地區(qū)規(guī)模最大的綜合性運動會，與奧運會相間舉行；全運會是我國國內(nèi)水平最高、規(guī)模最大的綜合性運動會，一般在奧運會結(jié)束后一年舉行。由于我國各?。ㄊ校┒及讶\會作為備戰(zhàn)目標(biāo)，因此，體育專項資金的安排往往與全運會周期一致。

（二）資金來源多元化。

當(dāng)前，體育專項資金的來源日趨多元化。從贊助資源的性質(zhì)上看，既有贊助物資，也有以隊伍冠名權(quán)等形式的贊助資金；從贊助的主體上看，既有體育主管部門對外統(tǒng)一接受贊助，也有由各下屬單位（訓(xùn)練中心、隊伍）自行接受的贊助；從贊助項目上來看，傳統(tǒng)強勢項目社會關(guān)注度大，接受贊助資源多，而弱勢項目接受贊助資源少；從贊助用途上看，往往要求接受主體和使用主體統(tǒng)一。

（三）體育公益金安排支出比例大。

體育專項資金大多由體育彩票公益金（基金預(yù)算）給予安排，其補助范圍包括群眾體育和競技體育，其中：用于群眾體育的比例不低于70%，用于競技體育的比例不高于30%。這些資金量大名目多，管理復(fù)雜。筆者經(jīng)過對江蘇、浙江、上海、福建、廣東等五個發(fā)達省份體育局部門預(yù)算公開資料分析，這幾個地方的基金預(yù)算占比均超過70%。

（四）政治敏感性強。

馬術(shù)運動、射擊運動、高爾夫運動、船艇運動等項目，往往推廣周期長、資金耗費大、占用場地廣。然而，正是因為投入大，競爭對手少，在當(dāng)前“金牌至上”導(dǎo)向的精神下，上述個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)趨之若鶩，也就給這些運動的開展抹上了濃重的政治色彩。因此，如何對這些項目投入的資金使用效益開展評價，面臨極大的困難和阻力。

二、體育專項資金管理和使用存在的幾個問題

（一）預(yù)算編制問題。

預(yù)算編制問題總體而言有三方面。首先是不重視預(yù)算編制，不少單位認為，所謂項目預(yù)算編制即是將專項資金預(yù)算納入年度預(yù)算，獲得財政撥款，對未納入預(yù)算的突發(fā)項目通過追加申請的方式爭取財政專項，僅此而已，簡簡單單。其次是預(yù)算編制不細化，體育基金預(yù)算支出全部直接分配到主管單位“運動員培訓(xùn)費、備戰(zhàn)奧運經(jīng)費、青少年業(yè)訓(xùn)補助、其他奧運爭光”等大項目中，實際則包括了若干個小項目，項目支出經(jīng)濟科目內(nèi)容全部為“其他商品和服務(wù)支出”，實際卻包括差旅費、辦公費、接待費、會議費等經(jīng)濟科目事項，預(yù)算編制不細化現(xiàn)象嚴(yán)重。最后是預(yù)算編制不完整，體育資金來源多元化，一是吸收企業(yè)贊助，企業(yè)投資辦體育，已成為我國體育資金來源的重要方面；二是吸收社會各界捐贈和贊助；三是發(fā)行體育彩票；四是大力發(fā)展體育服務(wù)業(yè)，創(chuàng)辦體育產(chǎn)業(yè)；五是建立“體育基金會”，動員社會各行各業(yè)力量發(fā)展我國體育基金會?！额A(yù)算法》要求預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)將全部財務(wù)收支在納入預(yù)算管理，并按照國家預(yù)算表格和統(tǒng)一的口徑、程序及計算依據(jù)編制單位預(yù)算。實際上，許多體育部門并未按照規(guī)定將上述持續(xù)穩(wěn)定的資金收入完整地納入預(yù)算。

（二）支出隨意問題。

支出隨意問題主要表現(xiàn)在兩方面。一是支付方式存在的問題，體育基金預(yù)算資金的構(gòu)成主要是體育彩票公益金安排的支出，基金預(yù)算的具體收支計劃由主管部門統(tǒng)籌編制，財政再按其要求將資金撥付到各個使用單位，導(dǎo)致部門預(yù)算和部門決算嚴(yán)重不符，資金使用和資金監(jiān)管脫節(jié)，這與財政部門關(guān)于科學(xué)化精細化管理的精神不符；二是支付范圍不符合規(guī)定。按照規(guī)定，體育專項資金是不允許用于人員補助和業(yè)務(wù)招待的，但是，在開展全民健身活動和舉辦大型賽事中存在大量的工作人員支出和期間有關(guān)人員的接待等招待費用。需最大限度的壓縮和減少人員及招待支出，要么在單位基本支出中列支，或者在預(yù)算中考慮增加立項以便事后監(jiān)督。

（三）物資管理混亂問題。

體育部門贊助款和贊助物資主要關(guān)注三方面的問題：收的問題、支的問題和日常管理的問題。關(guān)注贊助資產(chǎn)是如何收取的，單位本部和其下屬各運動隊伍是否均可自行接受外部贊助，有無贊助資產(chǎn)賬外運行情況。關(guān)注贊助資產(chǎn)是如何支配使用的，贊助資產(chǎn)有無隨意分配和過度分配現(xiàn)象。關(guān)注贊助資產(chǎn)日常是如何管理的，有無建立進銷存管理制度，單位接受捐贊助的服裝、器材、食品、飲料、營養(yǎng)品等固定資產(chǎn)、消耗性物品，有無按照實物管理要求建立健全物資臺賬，嚴(yán)格出入庫管理，并對存貨進行定期或不定期的清查盤點，做到賬賬相符、賬實相符。審計要重點關(guān)注贊助資產(chǎn)有無超范圍使用，損失浪費，有無被挪用、截留和侵吞等問題。

（四）基建資金決算和績效評價缺失問題。

體育基建設(shè)施項目往往建設(shè)資金量大，建設(shè)周期長，項目評價難，要重點關(guān)注以下幾點。一是建設(shè)程序是否規(guī)范，如201×年第××屆亞運會已經(jīng)舉辦過去了近4年，上述場館也早已經(jīng)投入使用，但工程結(jié)算尚未批復(fù)；二是資金使用效果的績效評價要側(cè)重于社會效益的評價，如全民建設(shè)計劃投入不夠、投入效果不好，全民健身計劃資金投入結(jié)構(gòu)不盡合理；三是資金投入不平衡問題，地區(qū)分布不平衡、項目分配不平衡和投入密度不平衡。

（五）項目連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)和資金閑置問題。

首先，由于預(yù)算批復(fù)晚、預(yù)算執(zhí)行進度慢等原因，致使一些項目預(yù)算不能在年底完成，形成專項資金結(jié)余。如省級預(yù)算草案每年3月經(jīng)人大審議通過后，財政部門在規(guī)定的一個月時間內(nèi)批復(fù)部門預(yù)算，部門按規(guī)定一個半月內(nèi)批復(fù)下屬單位預(yù)算，這導(dǎo)致有的部門預(yù)算下達到實際執(zhí)行單位基本都在4月末或5月初，預(yù)算撥款時間就更晚，預(yù)算執(zhí)行時間半年左右，有些項目預(yù)算12月還在辦理追加，撥款時間就晚，下達到部門后項目根本無法執(zhí)行，形成結(jié)余。項目實施時間的不一致性，導(dǎo)致項目資金跟不上項目進展，影響了項目的順利進行，甚至?xí)?dǎo)致資金管理失控。其次，現(xiàn)有許多專項資金的管理部門并不是資金的使用部門，其專項資金往往由上級單位申請之后，便根據(jù)業(yè)務(wù)需要撥付到下級單位，上級單位無論是賬務(wù)核算上還是資金管理上都不能真正地反映資金使用狀況，而下級單位又不能及時將這些反饋給上級單位，由于信息交流不暢，容易造成資金撥付與項目進度不一致，人為造成上級單位專項資金滯留，而下級單位等待資金的局面，導(dǎo)致項目資金跟不上項目進展，影響了項目的順利進行。

三、加強體育專項資金審計的舉措

（一）以加強“資金安全監(jiān)管”為主線，圍繞資金投入、撥付和使用管理環(huán)節(jié)審計。

體育工作部門的大額支出主要有三方面，一是基建工程的管理；二是大宗健身器材等物資的采購；三是外訓(xùn)經(jīng)費使用。具體使用過程中有無履行政府采購程序，有無進行招投標(biāo)，采購程序是否完善等等都是審計的重點。資金是如何申請的，申領(lǐng)手續(xù)是否完備，資金分配是否公平、公正、公開、透明。資金的撥付是否合理合規(guī)合法，資產(chǎn)購置是否采用政府采購方式，體育健身器材的發(fā)放，采用什么方式方法，是否公平合理公開透明。資產(chǎn)管理是否到位，資產(chǎn)入賬是否及時，資產(chǎn)使用是否閑置。對于一些每年度均有預(yù)算安排的專項資金，各單位在上報下年預(yù)算計劃時，應(yīng)同時上報該專項資金可繼續(xù)使用的結(jié)余數(shù)，以便財政部門科學(xué)合理安排專項結(jié)余資金的支出。

（二）重點審計彩票公益金的使用。

彩票公益金使用應(yīng)該按照“誰使用、誰受益、誰負責(zé)”的原則加強彩票公益金使用管理，確保?？顚Ｓ?，充分發(fā)揮資金使用效益。體育部門應(yīng)圍繞專項資金的兩大支出范圍——全民健身和奧運爭光來對其使用效果進行評價。全民健身方面，應(yīng)考慮健身活動的民眾參與度、體育場館的建設(shè)、體育人口的增加幅度以及全民健康指數(shù)等指標(biāo)來評價專項資金支出效果；對奧運爭光而言，應(yīng)考慮優(yōu)秀運動隊的建設(shè)、體育后備人才的培養(yǎng)、國內(nèi)外重大賽事的成績等指標(biāo)來考慮用于奧運爭光計劃的體育彩票公益金支出效果，通過連續(xù)性的績效評價對比，不僅考察評價已執(zhí)行專項資金支出的績效，還可以指導(dǎo)下年專項資金的預(yù)算安排。

（三）關(guān)注外訓(xùn)經(jīng)費的使用。

體育外訓(xùn)經(jīng)費包括伙食費、差旅費、住宿費、勞務(wù)費、公雜費、醫(yī)藥費等，保障時間長、開支范圍廣。如果把關(guān)審核不嚴(yán)，就可能使外訓(xùn)經(jīng)費成為“萬能費”。實際上，外訓(xùn)經(jīng)費往往是體育管理部門腐敗的溫床。首先經(jīng)費預(yù)借出去，經(jīng)費暫時游離于監(jiān)督控制之外；其次削弱行政消耗性開支管控，形成資產(chǎn)管理漏洞。如在本單位已按照限額購置了移動硬盤等辦公用品，駐訓(xùn)期間又重新購置；再者，經(jīng)費使用無序，隱藏違規(guī)虛假開支。如在差旅費中已按標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)報途中伙食補助，但在往返前后卻又出現(xiàn)大量方便面、礦泉水等食品發(fā)票；訓(xùn)練起止時間不準(zhǔn)造成差旅費、住宿費的虛報。實際上，外訓(xùn)經(jīng)費使用問題往往比較多，筆者就曾發(fā)現(xiàn)虛假開支和將外訓(xùn)經(jīng)費轉(zhuǎn)入食堂、支出外訓(xùn)經(jīng)費套取現(xiàn)金、發(fā)放補助、發(fā)放工資、補充公用支出的問題。

（四）關(guān)注體育場館設(shè)施浪費問題。

群眾體育部分，公共體育場地、設(shè)施和捐贈體育健身器材。這些領(lǐng)域?qū)ぷ饪臻g比較大，名下資產(chǎn)出租、出讓和處置容易出現(xiàn)問題，要重點關(guān)注幾個方面的問題。一是經(jīng)營收入有無完整納入預(yù)算管理，把相關(guān)場館出租，或把體育設(shè)施承包出去，未納入預(yù)算，未在決算報表反映，故意對外隱瞞這部分收入以達到擅自開支的目的；二是是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將各類場地設(shè)施對外出租出借行為，國有資產(chǎn)出租收入低于市場價格，是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將各類場地設(shè)施與社會企業(yè)合作經(jīng)營行為；三是重點審計核實是否存在截留部分資金另賬核算現(xiàn)象，租金收入，合作分成往往是“小金庫”高發(fā)地，應(yīng)作為審計重點。

（五）關(guān)注項目資金閑置現(xiàn)象。

當(dāng)前，結(jié)余資金居高不下幾乎成為行政事業(yè)單位的通病，除財政部門資金下達不及時外，由于前述周期性的特點，體育部門年末結(jié)余資金尤為偏大。如何處理這些資金？許多單位常用辦法是對于財政撥入的專項資金在未使用或者未使用完的情況下，通過虛列支出轉(zhuǎn)“其他應(yīng)付款”等往來科目進行核算。專項資金結(jié)余長期掛賬，一些單位也未及時對結(jié)余資金進行清理核算，而是長期滯留于單位賬戶中，有的甚至長達數(shù)年。造成資金的閑置浪費，或用專項結(jié)余資金彌補或調(diào)劑日常經(jīng)費不足，使專項資金成為其他經(jīng)費的“蓄水池”。而我國又缺乏對結(jié)余專項資金的監(jiān)督，違規(guī)調(diào)用或挪用，使專項資金用途名不符實，損害專項資金使用中的專用性。

（六）進行跟蹤問責(zé)審計，加大審計整改力度。

對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，要及時整改，加大整改力度。像長期借款未及時清理、外訓(xùn)經(jīng)費使用問題、贊助物資管理、營養(yǎng)管控品的管理問題，都是老問題，但也是比較敏感的問題。因為這些資金容易受到小集體或個人的侵占，金額小，性質(zhì)比較惡劣。

［1］房艷萍.如何加強體育事業(yè)單位專項資金管理［J］.遼寧體育科技，2013，（3）：35.

［2］王偉媛，張才成.如何開發(fā)更多的體育資金［J］.經(jīng)濟縱橫，2013，（3）：35.

［3］劉永澤，賈偉.合理籌劃、確保野外駐訓(xùn)經(jīng)費保障到位［J］.軍隊財務(wù)，2008，（1）.

（作者單位：廣東省審計廳）