宋坤

摘 要：城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律之一，也是任何國家步入現(xiàn)代化的必經(jīng)途徑。我國城鎮(zhèn)化走了一條粗放的發(fā)展道路，為了打破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的困局，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重任，提出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路?？h域新型城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)單元，通過分析新疆縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差異，可以為縮小新疆縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差異和促進(jìn)新疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展相關(guān)政策提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：縣域；城鎮(zhèn)化；新疆

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.012

1 新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

1.1 1950年—1957年快速發(fā)展階段

1953年至1957年第一個(gè)五年計(jì)劃，為了優(yōu)化和平衡生產(chǎn)力區(qū)域分布，國家的投資出現(xiàn)了大規(guī)模的向西傾斜。到1957年底，新疆有83個(gè)縣城；城鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)從1949年的52.93萬人增加了77.72%，發(fā)展到1957年的94.07萬人；城鎮(zhèn)化水平由1949年的12.21%增加了36.6%，1957年達(dá)到16.69%。

1.2 1958年—1965年大起大落階段

1958年“大躍進(jìn)”開始，受“大躍進(jìn)”和“大煉鋼鐵”極左盲目超趕思想的影響，新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)入冒進(jìn)的階段。1957年底—1960年三年時(shí)間，城鎮(zhèn)化水平由16.68%增長到26.23%，城鎮(zhèn)人口的年均增幅達(dá)到24.15%，城鎮(zhèn)化水平年均增幅16.28%。1955年開始的“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)在60年代廣泛展開，在1961年至1965年期間，五年時(shí)間城鎮(zhèn)化水平由1961年的23.21%降低到1965年的18.67%。

1.3 1966年—1977年緩慢發(fā)展階段

1966年開始，由于文化大革命嚴(yán)重破壞了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，新疆的城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢發(fā)展，1968年至1971年的三年時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)化水平一直在17%左右徘徊，在1966年至1968年甚至出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的倒退。1971年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到歷史最低點(diǎn)17.38%，低于1958年的19.24%。

1.4 1978年—1999年穩(wěn)步發(fā)展階段

1978年十一屆三中全會(huì)召開，把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，實(shí)行改革開放的偉大決策。新疆經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)發(fā)展，改革開放全面推動(dòng)著新疆的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐進(jìn)一步加快。城鎮(zhèn)化水平由1978年的26.07%增加到1999年的51.85%，增長了98.93%，接近翻了一倍。截止到1999年底，全疆共有城鎮(zhèn)總?cè)丝?29萬人，占總?cè)丝诘谋戎馗哌_(dá)51.85%。

1.5 2000年至今為快速增長階段

新世紀(jì)以來，國民經(jīng)濟(jì)得到快速穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而迅速得到提升，新疆的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)快速增長的階段，城鎮(zhèn)化水平由2000年的33.28%提升到2013年的44.47%。

2 新疆縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程的總體分析

2004年在新疆的84個(gè)市縣中，所有市縣的城鎮(zhèn)化水平均未達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段；到2009年時(shí)，北疆的奎屯市和石河子市率先進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段，奎屯市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到89.60%，石河子市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.35%，在新疆所有縣域中占比2.38%；2013年，新疆達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段的縣市仍舊是北疆的奎屯市和石河子市，其中石河子市的城鎮(zhèn)化率為93.17%，超過了奎屯市，增長了6.82個(gè)百分點(diǎn)。

2004年新疆有36個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，其中位于南疆的喀什市以城鎮(zhèn)化水平67.22%排名第一；城鎮(zhèn)化快速階段的縣市主要分布在北疆地區(qū)，為22個(gè)縣市，占北疆縣域總數(shù)的61.11%。2009年新疆處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市數(shù)增加了13個(gè)，其中南疆的伊寧市以67.90%排名第一，除去北疆的奎屯市和石河子市進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段外，新疆2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段有47個(gè)縣市，占總數(shù)的55.95%。2013年新疆新增加2個(gè)達(dá)到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市，處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的縣市達(dá)到49個(gè)，占市縣總數(shù)的58.33%。

2004年新疆共有48個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達(dá)30個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有14個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；東疆地區(qū)共有4個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占6個(gè)縣市總數(shù)的66.67%。2009年新疆共有35個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達(dá)26個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有7個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占36個(gè)縣市總數(shù)的19.44%；東疆地區(qū)共有2個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段，占6個(gè)縣市總數(shù)的33.33%。2013年新疆共有33個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化初始階段。其中南疆地區(qū)多達(dá)24個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；北疆地區(qū)共有7個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段；東疆地區(qū)共有2個(gè)縣市處于城鎮(zhèn)化初始階段。

3 新疆縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分區(qū)域分析

3.1 北疆縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

2004年北疆的36個(gè)市縣中，所有市縣均未達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。到2009年時(shí)，奎屯市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到89.60%，石河子市的城鎮(zhèn)化率達(dá)到86.35%，這兩個(gè)城市進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段。2013年，石河子市的城鎮(zhèn)化率為93.17%，超過了奎屯市，增長了6.82個(gè)百分點(diǎn)；奎屯市的城鎮(zhèn)化率四年時(shí)間僅僅增長了0.81個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到90.41%。

2004年北疆有22個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伊寧市以城鎮(zhèn)化率65.07%位列第一位。2009年北疆處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣增加到了27個(gè)，原先處于該階段的奎屯市和石河子市率先進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段，2004年—2009年新進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣有吉木薩爾縣、奇臺(tái)縣、溫泉縣、昭蘇縣、察布查爾錫伯自治縣、霍城縣、精河縣。2013年北疆仍舊有27個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，伊寧市的城鎮(zhèn)化水平由2004年的67.90%有所下降，到66.18%，在北疆所有處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣中仍舊處于第一位。

2004年北疆處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣有14個(gè)，到2009年和2013年的數(shù)目都為7個(gè)。2004—2009年城鎮(zhèn)化初始階段的市縣減少了7個(gè)，反映了這一階段新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果顯著；但是2009—2013年期間，城鎮(zhèn)化初始階段的仍然是特克斯縣、新源縣、尼勒克縣等7個(gè)縣，并且城鎮(zhèn)化水平的增幅也大都在1個(gè)百分點(diǎn)左右，反映了新疆落后地區(qū)發(fā)展的阻力很大。

3.2 南疆縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程

南疆的42個(gè)市縣在2004年、2009年、2013年三個(gè)時(shí)間點(diǎn)都沒有處在城鎮(zhèn)化發(fā)展成熟階段的市縣。2004—2013年南疆城鎮(zhèn)化發(fā)展整體在逐步穩(wěn)妥的推進(jìn)，2004年南疆有12個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過50%的城市有喀什市、庫爾勒市、和田市。2009年南疆有16個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，增加了4個(gè)庫爾勒市的城鎮(zhèn)化水平增長到62.20%，位居第一位，喀什市的城鎮(zhèn)化水平由2004年的67.22%減少到58.92%，降為第二位。2009年城鎮(zhèn)化水平超過50%的市縣有庫爾勒市、喀什市、阿克蘇市、尉犁縣、若羌縣5個(gè)市縣，比2004年增加了2個(gè)。2013年再增加四個(gè)，達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展快速階段的市縣有18個(gè)，在42個(gè)市縣中占42.86%。

2004年南疆的42個(gè)市縣中，有30個(gè)城鎮(zhèn)化率低于30%，處于城鎮(zhèn)化初始階段，所占的比例高達(dá)71.43%，阿圖什市的城鎮(zhèn)化水平為29.91%，距離城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段只有0.9個(gè)百分點(diǎn)。2009年處于城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣減少到26個(gè)，城鎮(zhèn)化建設(shè)有了一定的成就。2013年和2004年相比，城鎮(zhèn)化初始階段的市縣減少了8個(gè)，為24個(gè)。

3.3 東疆縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程

雖然東疆整體的城鎮(zhèn)化水平都比較低，但是整體在逐步提高，發(fā)展比較穩(wěn)定。2004年東疆有2個(gè)市縣處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，哈密市城鎮(zhèn)化率為57.12%位居第一位，二者之間相差26.48個(gè)百分點(diǎn)，可見哈密市在東疆所有城市中的城鎮(zhèn)化發(fā)展是最突出的。而2004—2013年期間吐魯番市的城鎮(zhèn)化發(fā)展基本處于停滯甚至倒退階段，2009年比2004年的城鎮(zhèn)化率僅僅增加了0.9個(gè)百分點(diǎn)，2013年比2004年降低了0.92個(gè)百分點(diǎn)，由城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段退步為城鎮(zhèn)化初始階段。2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段有哈密市、伊吾縣、吐魯番市、巴里坤哈薩克自治縣。2009年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的市縣有哈密市、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣、托克遜縣，哈密市仍舊是南疆城鎮(zhèn)化率最高的市縣，但是城鎮(zhèn)化率與2009年相比降低了4.14個(gè)百分點(diǎn)，其他城市（吐魯番除外）的城鎮(zhèn)化率都有所增長。

2004年處于城鎮(zhèn)化初始階段的市縣有4個(gè)，但是伊吾縣、托克遜縣、鄯善縣、巴里坤哈薩克自治縣這4個(gè)縣域的城鎮(zhèn)化率都在20%以上，有很好的發(fā)展基礎(chǔ)，容易跨入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。2009年城鎮(zhèn)化發(fā)展初始階段的市縣減少到2個(gè)（托克遜縣和鄯善縣），可見在2004—2009年期間，東疆城鎮(zhèn)化水平整體都得到了快速發(fā)展。

4 對策建議

4.1 金融創(chuàng)新，建立多元化融資渠道

由于縣域城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于大中城市，政府對于大中城市的資金支持力度更大，再加上新型城鎮(zhèn)化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保等方面的建設(shè)項(xiàng)目具有資金需求大、投資周期長和回報(bào)速度慢的特點(diǎn)，縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中面臨的一個(gè)重要難題就是資金問題。

要加速縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就必須進(jìn)行金融創(chuàng)新，建立多元化融資渠道。首先應(yīng)對現(xiàn)有資金存量進(jìn)行充分利用，建立縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于縣域城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，增加資金流量的增加渠道，本著“誰投資，誰受益”的原則，通過合資、租賃等方式，使得企業(yè)、個(gè)人等多種主體都能夠參與到縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。在部分地區(qū)可以嘗試BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式和TOT（轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）模式，吸引民間資本和外資在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮效用。

4.2 加強(qiáng)中心城鎮(zhèn)發(fā)展，嘗試建設(shè)特色城鎮(zhèn)

首先，要加強(qiáng)中心城鎮(zhèn)的發(fā)展。中心城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中起著承上啟下的作用，能夠有效的把大中城市的輻射帶動(dòng)作用延伸到縣鎮(zhèn)，縣域新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中離不開中心城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)。新疆各個(gè)縣域可以依托自身的資源優(yōu)勢、歷史文化優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢中心城鎮(zhèn)具有更優(yōu)的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位條件和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。加快中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，一方面可以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的聯(lián)系，有利于提高農(nóng)民收入，能夠有效的縮小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的差距，同時(shí)中心城鎮(zhèn)的發(fā)展又可以吸收大力農(nóng)民工就地就業(yè)，就地低成本的進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化；另一方面，中心城鎮(zhèn)的發(fā)展有利于緩解縣城人口過度集中的問題，優(yōu)化人口分布格局，有利于制定合理的縣域規(guī)劃，把有限的物力和財(cái)力集中在有條件的幾個(gè)城鎮(zhèn)的建設(shè)當(dāng)中，可以強(qiáng)化中心，提高輻射帶動(dòng)作用，使中心城鎮(zhèn)和周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。在部分有條件的地區(qū)，可以在加強(qiáng)中心城鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)嘗試建設(shè)特色城鎮(zhèn)，例如新疆富蘊(yùn)縣按照新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、特色突出為重點(diǎn)，突出打造“五個(gè)特色鎮(zhèn)”，加快推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，就是一個(gè)創(chuàng)新的舉措。

4.3 改革制度，破除新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度瓶頸

第一，推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的戶籍制度隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)不能適應(yīng)新的形勢，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民市民化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。首先，修訂戶籍管理法律法規(guī)，改進(jìn)現(xiàn)有的戶籍管理辦法。首先要加強(qiáng)戶籍管理法律體系建設(shè)，修改不再適用于新疆新形勢的戶籍管理法律法規(guī)，及時(shí)推出新的戶籍管理辦法。其次，打破人口地域限制，鼓勵(lì)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。

第二，完善土地開發(fā)管理制度，合理利用土地資源。新疆作為中國面積最大的省份，所擁有的土地面積位居全國第一，但是與之相對應(yīng)的卻是實(shí)際可以開發(fā)利用的土地資源非常有限，耕地資源稀少，尤其是城鎮(zhèn)建設(shè)用地更是捉襟見肘。所以，在新疆新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要妥善處理好城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張和耕地的保護(hù)之間的關(guān)系，建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，在確保我國的糧食安全的基礎(chǔ)上合理推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第三，逐步推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。社會(huì)保障是社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器和緩沖器，能夠有效的維護(hù)社會(huì)安定，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建立起覆蓋全面、水平合理的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度規(guī)范化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要要求。

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