吳祥宇

（東莞理工學院城市學院廣東東莞523419）

珠三角通關一體化改革問題及建議

吳祥宇

（東莞理工學院城市學院廣東東莞523419）

通關一體化改革對于優(yōu)化配置監(jiān)管服務資源、提升貨物通關效率、提高外貿(mào)競爭力等多方面具有重大意義。文章對珠三角通關一體化改革的現(xiàn)狀和問題進行分析，并從建立健全協(xié)同管理機制、加強政策宣傳和推廣、優(yōu)化企業(yè)管理、提升報關服務質量等方面提出一些政策建議。

珠三角；一體化改革；報關；貿(mào)易便利化

一、珠三角外貿(mào)發(fā)展及通關一體化改革的基本現(xiàn)狀

1.國家和地區(qū)層面的通關制度逐步優(yōu)化

我國自2001年加入WTO、2004年正式實施CEPA協(xié)議后，為了遵守規(guī)則和履行承諾，對貨物進出口的各項管理制度改革逐步推進。2006年9月21日，報關員職業(yè)被勞動和社會保障部納入《中華人民共和國職業(yè)分類大典》，進入國家職業(yè)分類體系。海關總署2010年12月24日公布《報關服務作業(yè)規(guī)范》，2013年9月1日起實施《報關服務質量要求》，從報關業(yè)務作業(yè)規(guī)范、服務作業(yè)目的、主要作業(yè)風險等方面對報關員業(yè)務加以規(guī)范。另外，海關在管理制度方面也作了如下改革：

第一，報關員的資格許可取消，海關對報關員的管理由記分考核改為報關企業(yè)的自律管理，報關員的職業(yè)發(fā)展空間拓寬。報關員的注冊登記取消，改為以報關企業(yè)名義對其所屬從業(yè)人員進行備案，由企業(yè)自律管理。2005年以來實施的對報關員的記分考核管理辦法，雖然一定程度上有利于增強報關員的責任心，提高報關員的業(yè)務素質，但是逐步顯現(xiàn)其不合理性和不公平性，目前報關員記分考核管理辦法已取消，改為對報關單位報關差錯進行記錄，強化了報關企業(yè)對所屬報關員的自律管理。2007年12月7日，《報關員國家職業(yè)標準（試行）》頒布，報關員可以按照國家制定的職業(yè)標準實行職稱評定工作，報關員的成長環(huán)境得以優(yōu)化，職業(yè)發(fā)展空間拓寬。

第二，報關企業(yè)跨區(qū)分支機構注冊登記行政許可限制取消，報關企業(yè)管理制度逐步完善。2015年12月28日起報關企業(yè)異地申報限制被取消，報關企業(yè)可“一地注冊，全國報關”。對于報關企業(yè)而言，改革前只能在本直屬關區(qū)內(nèi)報關，改革后報關企業(yè)跨關區(qū)報關無需再在異地設立分支機構及辦理海關備案手續(xù)，可自主選擇在全國42個直屬海關任一海關報關。對于進出口企業(yè)來講，通過一家報關企業(yè)就可以辦理全國范圍的貨物進出口手續(xù)。海關廢止了2008年出臺實施并于2011年進行修訂的《中華人民共和國海關企業(yè)分類管理辦法》，改為依據(jù)2014年12月1日起施行的《中華人民共和國海關企業(yè)信用管理暫行辦法》對企業(yè)進行管理，秉承“誠信守法便利、失信違法懲戒”的原則，由通過設置AA、A、B、C、D五個管理類別轉變?yōu)樵O置失信企業(yè)、一般認證企業(yè)、高級認證企業(yè)三個管理類別，對接通關一體化改革。另外，各地逐步取消報關注冊企業(yè)在注冊資本、報關員人數(shù)等方面限制，簡化報關企業(yè)注冊登記程序及提交材料，將AEO制度作為高級認證企業(yè)的設定引入到新的《企業(yè)信用管理辦法》。

第三，進出口企業(yè)通關自主權擴大。一是自主選擇通關方式，二是自主選擇申報地點，三是自主選擇查驗地點。一些區(qū)域部分單據(jù)信息、物流數(shù)據(jù)、作業(yè)環(huán)節(jié)等實現(xiàn)了共享或統(tǒng)一。如：艙單提單信息和進出口信息流同步，海關的審單作業(yè)實現(xiàn)了五個統(tǒng)一：統(tǒng)一邏輯指令、統(tǒng)一風險參數(shù)、統(tǒng)一風險甄別、統(tǒng)一通道決策、統(tǒng)一布控指令。另外，一些海關逐步實施首問負責制、成立聯(lián)合應急協(xié)調中心、開通12360熱線、發(fā)布業(yè)務咨詢問題匯編等手段協(xié)調解決企業(yè)通關問題。

2.珠三角外貿(mào)發(fā)展概況及其對通關便利化的需求

珠三角是我國三大經(jīng)濟帶之一，包括九個城市，多年以不到15%的面積、55%左右的常住人口，創(chuàng)造廣東省90%以上的對外貿(mào)易額，其經(jīng)濟發(fā)展外向型程度高、對外貿(mào)易競爭力領先于全國。2008年全球金融危機后，廣東省進出口總額雖然增幅收窄，但總體上還是保持一定程度增長，由2010年的7849億美元增加到2015年的1.02萬億美元，保持約占全國1/4的份額，其中出口額除2015年略有下降外，每年均保持一定速度增長。另外，珠三角口岸多、分布廣、貨物通關量大。據(jù)口岸部門統(tǒng)計，目前廣東有國家一類口岸和二類口岸分別為33個和65個，占全國的12%和44%。2015年，廣東口岸監(jiān)管的進出口貨運量和貨運值分別為3.99億噸和1.02萬億美元（見表1）。單就廣東外貿(mào)量排名第二的黃埔海關來看，其多年進出口業(yè)務量在全國直屬海關排名前列，2015年進出口商品總值14976.79億元，占全國6.09%，每年由其征收的關稅過千億元。綜合來看，珠三角通關活動頻繁、海關監(jiān)管任務繁重，迫切需要通關一體化改革為外貿(mào)的穩(wěn)定和增長帶來制度改革的紅利。

作為珠三角外向型經(jīng)濟最活躍、外貿(mào)量最大的深圳市，其進出口總值長期位居全國前列。從2015年數(shù)據(jù)來看，深圳市進出口總值27516.58億元，雖然占全國比重仍然高達11.19%，但同比下降8.2%，拉動整個廣東省同比下降3.9%。排名第二的黃埔關區(qū)2015年進出口總額達14976.79億元，同比下降2.55%。廣東七大關區(qū)進口額均同比下降，這可能是因為產(chǎn)業(yè)轉型升級的效果顯著，出現(xiàn)了對進口中間產(chǎn)品的依賴下降，國產(chǎn)比率上升等良好現(xiàn)象。雖然外需的下降影響很大，但是外貿(mào)通關領域的瓶頸制約也不容忽視，迫切需要建立便捷、高效的通關服務體系，為廣大的進出口企業(yè)搞好通關服務。

表1 2010-2015年廣東省進出口總值及口岸貨物吞吐量情況

3.珠三角通關一體化改革使進出口通關效率提升

通關效率的提升主要表現(xiàn)為進出口貨物通關程序簡化、通關時間減少、物流成本下降等。京津冀地區(qū)、廣東地區(qū)和長江經(jīng)濟帶地區(qū)海關區(qū)域通關一體化改革后,其報關單量將占全國海關總報關單量的80%左右，改革的受惠面、受益度非常大。近年來，珠三角各地海關逐步推出了加工貿(mào)易EDI聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、“一站式”服務、“企業(yè)協(xié)調員”、“信任放行”、“海關AEO認證”等通關模式，各個層面的通關制度逐步優(yōu)化，為順利通關帶來了極大的便利。

就通關程序方面改革來看，據(jù)2015年12月24日中國政府網(wǎng)在線訪談節(jié)目《關檢攜手全方位推進“三互”大通關建設》介紹，在東莞虎門港船舶入境申報需要跑很多部門，要140多份單證，經(jīng)過改革精簡后，只剩下60多份，減了60%以上。過去申報要4個小時，現(xiàn)在最短只需10分鐘，總體通關時間比原來減少了一半以上。自2014年9月22日廣東省啟動區(qū)域一體化通關改革后，廣東省內(nèi)超過12萬家外貿(mào)企業(yè)以水運、空運、陸運三種貨運方式在省內(nèi)海關任一口岸進出境，均可按照實際物流需求，自由選擇申報、納稅、放行地點，自主選擇口岸清關、轉關監(jiān)管、“屬地申報、口岸驗放”、“屬地申報、屬地放行”、區(qū)域通關一體化等任何一種通關方式。

就通關效率提升的效果來看，據(jù)海關統(tǒng)計，自2014年9月至11月，廣東地區(qū)共申報一體化報關單超過362萬票，85000余票由四個區(qū)域審單中心審核，海關通關時間由平均8.3小時降至5.96小時，海關作業(yè)時間由平均4.14小時降低至2.77小時，24小時通關率由原來的91.44%上升至92.45%，通關效率顯著提升。據(jù)深圳蛇口關區(qū)統(tǒng)計，2015年出口24小時通關率已達97%。改革后轉關通關流程得以省略，企業(yè)不再需要使用轉關車運輸，通關時間一般可節(jié)省1-2天，物流成本能降低1/3左右。佛山市南海一家經(jīng)營玩具產(chǎn)品的企業(yè)，以往貨物要以轉關形式從佛山運至南沙口岸出口，改革后企業(yè)無需辦理異地轉關，省去轉關車輛租賃和進場費兩項支出，每月能節(jié)省費用約6.5萬元。目前，覆蓋廣東、廣西、福建、海南四省的泛珠三角檢驗檢疫通關一體化新模式已于2015年11月開始全面運行。

從曾占“半壁江山”的加工貿(mào)易來講，鑒于珠三角黃埔海關、廣州海關等地加工貿(mào)易量大、監(jiān)管業(yè)務繁重，廣東地區(qū)海關于2014年9月25日起開始試點以審核智能化和作業(yè)無紙化為主要內(nèi)容的“保稅加工手冊監(jiān)管全程信息化管理改革”，目前已覆蓋全省海關。以黃埔海關為例，超60%的加工貿(mào)易手冊業(yè)務全程網(wǎng)上辦結，企業(yè)開設加工貿(mào)易手冊的平均時間由改革前的4小時/次(含往返海關時間)大幅縮短至15分鐘/次，最快僅需4分鐘，效能提升超95%。據(jù)黃埔海關測算，黃埔海關的這項改革措施，每年可為東莞地區(qū)加貿(mào)企業(yè)節(jié)省成本近2000萬元。

4.穩(wěn)外貿(mào)甚至拉動部分城市外貿(mào)逆勢上漲

在進出口的商品結構、地區(qū)結構以及商品的品質、科技含量、附加值等難以在短期改變的情況下，優(yōu)化通關環(huán)境對穩(wěn)定外貿(mào)無疑具有巨大的積極作用，甚至還能拉動部分城市外貿(mào)逆勢上漲。在服務境外通關方面，廣東各地海關積極推廣和進行AEO認證和C-TPAT聯(lián)合認證，不僅提升了通關效率，還使部分地區(qū)貿(mào)易增長。據(jù)廣東江門海關統(tǒng)計，該市6家企業(yè)受惠于通關一體化改革，通過中美海關C-TPAT聯(lián)合認證后，2014年這6家企業(yè)對美國出口總值比2013年增加57.3%，2015年又比2014年增加39.3%，帶動美國成為江門市第一大貿(mào)易伙伴。在查驗方面，海關不斷進行監(jiān)管制度創(chuàng)新，如2015年7月廣州海關在廣東自貿(mào)試驗區(qū)南沙片區(qū)推廣“雙隨機”改革，實現(xiàn)100%隨機派單作業(yè)，90%隨機抽查，提升了公平性與效率。

另外，海關的優(yōu)化企業(yè)注冊登記改革使得企業(yè)注冊登記大幅增長，報關行業(yè)規(guī)模大幅擴大。以廣州為例，得益于2014年起在全市范圍實施的商事登記制度改革，企業(yè)工商注冊登記門檻降低，2014年1月，廣州海關設在廣州市區(qū)的6個隸屬海關、辦事處共受理964家企業(yè)提出的注冊登記類業(yè)務申請，同比增長67.7%。就廣州海關下轄7個地級市進出口情況來看，在2015年全省外貿(mào)負增長的情況下，廣州海關下轄7個地級市出口值均較大幅度增長，合計同比增長9.5%，每個城市均保持增長，其中廣州2015年的進出口值達到8000多億元，同比增長3.5%，而韶關和云浮同比增長高達15%左右，可見通過通關一體化改革等措施使得一些城市的外貿(mào)潛力得以釋放，出現(xiàn)了逆勢上漲。

二、珠三角通關一體化改革面臨的問題

1.通關一體化改革成效與通關便利化需求還存在較大差距

長期以來，制度建設不完善、行業(yè)惡性競爭、報關業(yè)務不規(guī)范、對報關企業(yè)和報關員的管理僵硬等多方面原因導致海關的監(jiān)管成本高、通關效率低。目前全國各地海關正在落實“三互”大通關改革、推進業(yè)務管理一體化改革，海關與工商、稅務等各部門協(xié)同配合，與口岸管理等執(zhí)法部門逐步建立執(zhí)法結果互認等機制，企業(yè)切切實實感受到管理體制改革所帶來的貿(mào)易便利化。然而，海關還有進一步簡化通關程序、提高行政效率、維護國家進出口安全的行政訴求，報關企業(yè)還存在惡性競爭、服務增值與轉型、效率提升等困境，報關專業(yè)人員則面臨職業(yè)規(guī)劃發(fā)展難、業(yè)務競爭激烈、薪酬待遇提升慢等客觀現(xiàn)實。在此背景下，成千上萬的進出口企業(yè)仍然存在巨大的高質量、差異化、國際化的報關專業(yè)服務需求。同時，報關企業(yè)如何由傳統(tǒng)業(yè)務向預歸類服務、關務咨詢、稅務籌劃等增值服務領域延伸，如何為進出口企業(yè)提供以報關為紐帶，集物流、貨運、倉儲為一體的上下游供應鏈服務，如何積極參與跨境電子商務、外貿(mào)綜合平臺等新業(yè)態(tài)的構建，是擺在面前的巨大現(xiàn)實問題。

2.大通關建設機制體制還不健全

實際上，大通關建設涉及海關、檢驗檢疫、邊防檢查、海事、口岸等多家職能部門，往往在一些執(zhí)法交叉的領域，各部門執(zhí)法依據(jù)不同，執(zhí)法界限不甚明晰，缺少有力的協(xié)調，存在一定重復執(zhí)法甚至職能沖突。各部門獨立開展執(zhí)法，程序性干擾層出不窮，監(jiān)管結果難以互認，往往一票貨物，可能經(jīng)過多次申報、多次查驗才能放行。具體來講，還一定程度上存在以下問題：一是執(zhí)法統(tǒng)一性不夠，不同海關在歸類、估價、原產(chǎn)地認定等方面還存在一定差異；二是以關區(qū)為單位的管理格局容易形成制度的樊籬甚至壁壘；三是改革系統(tǒng)性、協(xié)同性不夠，影響整體效能發(fā)揮；四是逐單申報、逐單征稅、逐單統(tǒng)計的作業(yè)模式還廣泛存在，容易產(chǎn)生局部制度性失靈的風險。

從口岸管理部門來看，目前珠三角口岸通關的相關各部門之間協(xié)調仍然不足。如貨物通關手續(xù)比較繁瑣、基層商檢局設立部門以各種名目亂收費、外匯管理不便利等。口岸部門信息化發(fā)展水平不平衡,信息化資源重復建設、數(shù)據(jù)缺乏整合?？诎斗煞ㄒ?guī)建設相對滯后,成為制約貿(mào)易便利化發(fā)展的瓶頸,而鐵路、公路、航空等物流建設市場化、專業(yè)化程度較低，一體化建設困難重重。

3.通關信息化建設滯后

從整體來看，1998年啟動的中國電子口岸，經(jīng)過多年建設，雖然目前入網(wǎng)企業(yè)近55萬家，已實現(xiàn)12家部委及14家商業(yè)銀行的互聯(lián)互通和信息共享，部分報關、報檢、結匯、物流業(yè)務信息已經(jīng)實現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)，但電子口岸仍未實現(xiàn)全國統(tǒng)一標準、一站式服務，各地規(guī)范程度和建設進度不一，多頭錄入信息，分頭申報數(shù)據(jù)還普遍存在。依托電子口岸升級的“單一窗口”已在珠三角多地試點，但離各部門全數(shù)據(jù)支撐、全流程參與、標準化錄入的目標還有較大差距。珠三角各地海關正在由政府組織構建地方電子口岸統(tǒng)一信息平臺加快物流信息的整合，但是專業(yè)審單平臺和通關作業(yè)平臺建設嚴重滯后。區(qū)域一體化通關作業(yè)系統(tǒng)也存在跨關區(qū)范圍有限、作業(yè)標準不夠統(tǒng)一、與作業(yè)現(xiàn)場的實聯(lián)性不強等問題。在服務于跨境電商方面，廣州海關已于2016年6月全面啟用“跨境電子商務進口統(tǒng)一版信息化系統(tǒng)”，但是大部分海關推進緩慢。

4.海關監(jiān)管資源配置不均衡，部門之間配合不力

珠三角各地隸屬海關、辦事處等機構數(shù)量眾多，口岸部門管理體制也不健全，主管通關業(yè)務的海關各自為政、執(zhí)法不一的情況時有發(fā)生，隸屬海關部分業(yè)務環(huán)節(jié)不統(tǒng)一，海關現(xiàn)場科室存在忙閑不均，個別現(xiàn)場人浮于事，部分現(xiàn)場人力緊張、效率低下，企業(yè)普遍要求可以自由選擇在任一隸屬單位前臺受理并反饋訴求，后臺海關集中統(tǒng)一處理，進一步提高海關工作效率。海關總署、質檢總局已于2014年7月將關檢合作“三個一”通關模式向全國各地推廣，但仍存在共同查驗比例較低、作業(yè)流程需磨合等問題。質檢總局、海關總署多次調整《出入境檢驗檢疫機構實施檢驗檢疫的進出境商品目錄》，但是大量法檢商品并未納入“三個一”實施范圍或未采用“查驗指令對碰”方式實現(xiàn)“三個一”。

三、推進珠三角通關一體化改革的建議

1.進一步建立健全海關、檢驗檢疫、口岸等多部門協(xié)同管理機制

各監(jiān)督管理部門管理機制追求的共同目標是監(jiān)管嚴密、通關便捷、流程科學、運轉高效，通關環(huán)境也應該是可預見、低成本、高效便利的。具體來講，一是要以“三通”（通報、通檢、通放）為基礎，對進出口貨物實施“兩直”（出口直放、進口直通），通過優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務流程、推進信息互通，進一步加強檢驗檢疫機構之間的協(xié)調把關，有效降低口岸申報、查驗、倉儲一系列口岸環(huán)節(jié)通關成本，進一步提升貿(mào)易便利化和區(qū)域整體國際貿(mào)易競爭力。二是要讓企業(yè)根據(jù)需要自主選擇任一檢驗檢疫機構辦理報檢審單、計收費、申領單證的任一環(huán)節(jié)業(yè)務；可以“就近報檢，就近放行，就近取證”，降低檢驗檢疫通關成本。三是對于進口貨物，企業(yè)可以選擇向入境口岸或目的地檢驗檢疫機構申報，經(jīng)必要的檢疫處理后貨物可直接在目的地實施檢驗；對于出口貨物，經(jīng)產(chǎn)地檢驗檢疫合格后，對符合規(guī)定的出口貨物直接放行，口岸不再查驗。四是區(qū)域通關中心分工協(xié)作還需深化。目前，珠三角各海關申報平臺、風險防控平臺、專業(yè)審單平臺、現(xiàn)場作業(yè)平臺四個平臺逐步統(tǒng)一。如：根據(jù)進出口商品歸類編碼的章節(jié)劃分和貨值累加原則重新分工組建了廣州海關、深圳海關、拱北海關、黃埔海關四大審單中心，但是整體來看各地海關監(jiān)管資源還需深度整合。

2.加強最新通關政策的宣傳和推廣

我國海關于2015年推行AEO認證，經(jīng)過認證后出口貨物在歐盟海關通關時，可享受和歐盟AEO認證企業(yè)一樣的通關便利。據(jù)WCO統(tǒng)計，目前WCO180個成員中有64個成員已實施AEO制度，成員國間簽署AEO互認協(xié)議的達31個。但是，我國目前AEO認證和中美海關C-TPAT聯(lián)合認證的覆蓋面還很低，全國僅有437家企業(yè)參與AEO認證。以黃埔關區(qū)為例，黃埔關區(qū)內(nèi)有700多家報關企業(yè)，目前僅有6家獲AEO高級認證。我國已同歐盟、新加坡、韓國等簽署協(xié)議，所涉產(chǎn)品占對外貿(mào)易量的40%以上，中新、中韓和內(nèi)地香港的AEO互認已開始實行。歐盟是珠三角重要的貿(mào)易伙伴，珠三角地區(qū)企業(yè)與韓國、新加坡的貿(mào)易量也很大，要加快與這些地區(qū)的認證，讓更多的企業(yè)能享受到通關的便利。

各地海關要定期面向企業(yè)開展政策法規(guī)和業(yè)務宣講活動，如可通過舉辦中歐AEO互認、中美C-TPAT聯(lián)合驗證推介會或說明會等形式加強對AEO和CTPAT認證的宣傳和推廣。讓企業(yè)了解獲得這些認證后會享受到哪些通關便利，如：通過C-TPAT認證后，貨物在美通關程序會有哪些變化，產(chǎn)品查驗情況如何，企業(yè)境外物流費用會有哪些節(jié)省等。另外，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的推進，政府部門、進出口企業(yè)、通關服務企業(yè)等要加強與沿線國家及地區(qū)的通關合作。如目前華為公司在墨西哥、加拿大、沙特等地的子公司都在積極申請所在國家的AEO項目。要加強交流、推廣成功經(jīng)驗，使廣大的中小進出口企業(yè)享受到更多的通關便利。

3.優(yōu)化對報關企業(yè)的管理，提升報關服務質量

海關要建立失信違法企業(yè)法人代表數(shù)據(jù)庫，對以失信違法企業(yè)法人代表名義重新注冊的企業(yè)列入高風險企業(yè)。通過互聯(lián)網(wǎng)、政府公示平臺等形式，向社會公布報關企業(yè)信用信息、報關差錯率等情況，引導進出口企業(yè)與信用好、報關規(guī)范的報關企業(yè)合作，逐漸淘汰失信違法、報關質量差的報關企業(yè)。報關人員資格核準行政審批取消后，面對報關不規(guī)范、差錯率較高的報關企業(yè)，海關要采取風險管理和后續(xù)稽查管理等手段，督促企業(yè)整改。同時，報關企業(yè)要完善內(nèi)部控制，強化規(guī)范管理，加強對其所屬報關人員的業(yè)務培訓和規(guī)范管理，不斷提升其報關業(yè)務水平。另外，海關要制定更為詳盡的高級認證企業(yè)區(qū)域認證標準與便利化通關優(yōu)惠措施，優(yōu)化對報關企業(yè)的差異化管理，同時要建立反饋機制，將企業(yè)實際訴求及時反饋給相應部門。

就報關員業(yè)務角度來講，由于報關企業(yè)服務客戶多、業(yè)務范圍廣，報關員在提高業(yè)務量的同時要切實提高服務質量。一是要通過優(yōu)化服務態(tài)度、加強溝通聯(lián)系、完善客戶資料等途徑留住老客戶并積極開拓新客戶。二是要精通通關政策。要不斷留意海關、口岸等部門政策動態(tài)，特別是新政策和最新的政策調整，要及時學習理解有關政策的規(guī)定和具體操作規(guī)程。三是報關員要守法自律、加強貿(mào)易安全意識，多方面努力促使所屬報關企業(yè)達到各項通關便利化措施的要求。

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責任編輯：張明

東莞理工學院城市學院2016年“創(chuàng)新強校工程”（院級質量工程類）高等教育教學改革項目（一般項目）“報關員資格考試取消后《報關實務》課程教學改革與實踐”，編號：2016jyjg032。