楊崢嶸

（中共潮州市委黨校，廣東潮州521000）

設區(qū)的市地方立法工作研究
——以沿海經(jīng)濟欠發(fā)達A市為例

楊崢嶸

（中共潮州市委黨校，廣東潮州521000）

為實現(xiàn)良法善治的目的，2015年3月我國對立法法進行了修改，賦予所有設區(qū)的市地方立法權。全國范圍內已有許多地方開展了設區(qū)的市地方立法權賦予與行使的工作，但在此過程中存在諸多“失范”問題。因此，設區(qū)的市必須堅持立法為民、科學立法、民主立法，在思想觀念、機制體制、機構隊伍等方面有所突破、有所創(chuàng)新，扎實、穩(wěn)妥推進立法工作，最大化用好地方立法權。

地方立法權；設區(qū)的市；立法為民；民主立法

黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國立法法修正案》，將“較大的市”才享有的地方立法權擴大至全國282個設區(qū)的市，并明確了地方立法的范圍，即制定地方性法規(guī)限于城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等城市管理的事項。

一、地方立法權對設區(qū)的市改革發(fā)展的影響

（一）正面影響

法律乃治國之重器，讓全國設區(qū)的市享有地方立法權，支持和引導其合法合理使用，對于推動全面深化改革、實現(xiàn)法治格局、全面建成小康社會的縱深建構助益良多[1]。

一方面，有利于推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。從現(xiàn)實來看，我國國土遼闊，各地區(qū)差異顯著。國家級或省級的一般性法律法規(guī)——上位法有些已不能滿足所有城市的經(jīng)濟社會發(fā)展需求，對于一些城市難免會出現(xiàn)“小腳穿大鞋”的尷尬。因此，賦予設區(qū)的市地方立法權后，設區(qū)的市就能完善上位法的不足和細化上位法的規(guī)定，及時對本地改革開放和社會治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的特殊問題或迫切需要解決和推動的事項，在遵守上位法原則的前提下，根據(jù)本地情況和特色，制定地方性法規(guī)，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

另一方面，有利于保障人民群眾利益。從各地現(xiàn)實來看，隨著城市擴容提質的加快，城區(qū)范圍不斷擴大，人口數(shù)量越來越多，流動人口規(guī)模逐步龐大，社會建設、城市管理的難度越來越大。同時，所面臨的人口資源環(huán)境壓力也日益增大，制定治理規(guī)則的要求更為迫切。但由于不是所有設區(qū)的市都享有地方立法權，社會治理事務基本都是以各種規(guī)范性文件、紅頭文件為準則，權威性、穩(wěn)定性不高，帶來了行政處罰標準模糊、于法無據(jù)等弊端，因此，賦予設區(qū)的市地方立法權，完善社會治理法規(guī)，有利于維護人民群眾的合法權益。

（二）可能帶來的負面影響

立法權具有權力的一般特性，存在被濫用的可能。與行政權和司法權的濫用相比，立法權被濫用的危害程度更為嚴重。分析各地的地方立法經(jīng)驗教訓，地方立法權可能會帶來以下一些“副作用”。

一是濫用地方立法權立舊法。一些設區(qū)的市由于立法水平和能力有限，沒有對立法工作進行創(chuàng)新和探索，所制定的法規(guī)存在重復國家級或省級的一般性法律法規(guī)、缺乏創(chuàng)新、地方特色不突出等問題。如某地人大常委會審議通過的貫徹上位法的具體實施辦法，無論從標題、結構還是規(guī)范內容、條文表述等方面都是上位法的重復。

二是濫用地方立法權亂立法。與消極立舊法不同，一些地方存在“立法沖動”，為立法而立法，“拍腦袋”制定一些可有可無、脫離現(xiàn)實的法規(guī)。例如，深圳市2013年頒布《深圳市公共廁所管理辦法》，其中有一條規(guī)定即“在便器外便溺罰款一百元”，但辦法頒布一年半，從沒有進行過違規(guī)罰處，形同“僵尸法規(guī)”，成為擺設[2]。這樣的法律條文既難以操作，也很難達到預期效果，無疑是一種“景觀式立法”。

三是濫用地方立法權立惡法。濫用地方立法權最為嚴重的問題是偏離民意，唯領導意志立法，出臺與上位法沖突的地方性法規(guī)或不得人心的“惡法”。如一些地方法規(guī)規(guī)定只能銷售本地產(chǎn)的肉菜、副食品等，財政撥款單位只能購買本地生產(chǎn)的汽車、電器，阻礙了資源的自由流動，不利于資源的優(yōu)化配置，也損害了當?shù)叵M者的選擇權。這些“惡法”的出臺，嚴重背離了設立地方立法權的初衷。

二、A市立法工作情況和面臨的問題

2015年5月28日，在沿海B省人大常委會第十七次會議上，A市等9個城市被確定為B省首批開始制定地方性法規(guī)的市。獲得地方立法權后，A市迅速行動，廣泛征集立法項目建議，深入調查研究、認真論證，研究確定立法工作計劃，并有計劃、有步驟、有重點地開展立法工作。

（一）立法工作情況

1.積極研究部署。2015年7月2日，A市召開了首次全市立法工作會議，全面部署開展立法工作。會議初步確定了2015年和2016年立法計劃項目，并對開展立法項目調研、立法專題宣傳、公開征集立法建議等工作進行部署。2015年9月30日，A市人大常委會召開2015年至2016年立法工作計劃工作會議，對2015年和2016年立法工作進行部署。會議最終確定A市立法工作計劃（見表1）。2016年3月18日，A市召開2016年全市立法工作會議，要求強化協(xié)調配合，努力形成工作合力，確保制定出有特色可操作的地方性法規(guī)，確保2016年立法計劃圓滿完成。

表1 A市2015年度和2016年度立法工作計劃

2.充實立法力量。首先，A市設立了市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，并制定了機構工作職責和運作規(guī)則，為行使地方立法權提供了法制機構保障。其次，建立A市人大常委會立法工作聯(lián)席會議制度，定期召開由A市人大常委會法工委、A市環(huán)保局、A市住建局、A市法制局、A市地方立法研究評估與咨詢服務基地等11個部門參加的聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調地方性法規(guī)的起草、調研、征求意見、論證、評估工作。再次，聘請25名高等院校法學教師、法學理論研究人員或法律工作者擔任A市人大常委會立法咨詢員，任期3年，并制定了《A市立法咨詢專家委員會工作規(guī)范》。最后，A市人大與當?shù)卮髮W合作組建A市地方立法研究評估與咨詢服務基地，充分利用大學的法學人才促進立法工作。

3.加強立法監(jiān)管。根據(jù)上位法的有關規(guī)定，結合A市實際，市人大制訂了《A市制定地方性法規(guī)條例》，明確立法工作規(guī)則，對立法前準備工作、A市人民代表大會及其常務委員會立法權限和程序、法規(guī)解釋和立法后的工作等方面作了具體規(guī)定，從程序上杜絕制定的法規(guī)違反上位法、損害民意等情況的出現(xiàn)。

4.推動開門立法。首先，公開征集立法建議。通過A市日報、A市電視臺和A市人大網(wǎng)發(fā)布公告，面向A市人大代表和市民征集地方立法項目建議，共征集到有關C江水質保護、A市古城保護、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理等27條立法項目建議。其次，開展立法項目調研。A市人大領導多次帶隊，到市直和各縣區(qū)開展調研，傾聽基層群眾和一線干部的意見，為立法工作提供參考依據(jù)。再次，在部分A市直機關、基層鎮(zhèn)街、村居、企事業(yè)單位等設立基層立法聯(lián)系點31個并制定《A市立法聯(lián)系點工作規(guī)范》，使群眾的意見能直接反饋到市人大常委會及專門委員會，拉近社情民意與立法活動的距離。最后，征求法規(guī)草案意見。法規(guī)起草后通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙公布，通過召開座談會、論證會、聽證會及問卷調查等方式和渠道廣泛征求市民意見，讓老百姓在立法中發(fā)出自己的聲音。

5.加緊立法進度。A市根據(jù)2015年度和2016年度立法工作計劃，在保證質量的前提下扎實穩(wěn)妥推進立法工作。首部地方性法規(guī)《A市制定地方性法規(guī)條例》于2015年6月初著手組織起草，9月中旬形成征求意見稿，2016年2月A市第十四屆人民代表大會第六次會議通過，于2016年4月26日起施行。第二部方性法規(guī)《A市C江流域水環(huán)境保護條例》完成起草，于2016年4月召開立法聽證會，2016年5月至6月公開征求意見。

6.注重立法宣傳。2016年4月至12月，A市組織開展“人人參與良法善治、保護C江水質”的《A市C江流域管理條例》立法宣傳主題系列活動?；顒觾热莅▎觾x式暨徒步宣傳活動、地方立法專題講座、征文比賽、攝影比賽、民生志愿服務活動、法律知識燈謎會猜等。通過系列主題活動，大力宣傳A市開展C江流域管理立法工作的目的意義，提高廣大市民參與C江流域水資源保護和生態(tài)環(huán)境保護的意識，提升廣大市民對A市地方立法工作的關注度和參與度，為開展C江流域管理立法工作營造良好氛圍。

（二）面臨的問題

1.立法能力不足。一方面，A市立法工作機構、編制未能滿足開展立法工作的實際需要。A市新設立的市人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會人員編制偏少，且組成人員來自各機關單位，雖普遍具有法律職業(yè)資格或司法相關工作經(jīng)歷，但缺少立法工作經(jīng)驗，其立法能力有待提升。另一方面，A市其他職能部門立法能力不足。作為立法工作中利益博弈的重要組成部分，僅少數(shù)市直一線職能部門，如市公安局、市人社局、市住建局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市城市綜合管理局等設立相關法制工作部門，而且法制工作部門也對于立法工作普遍缺少經(jīng)驗，因此難以對立法工作提出建設性意見。

2.立法動力不夠。一方面，考慮到立法影響深遠、責任重大、程序繁多，A市立法思想準備不足、經(jīng)驗不夠，決定了立法工作只能穩(wěn)妥推進，因此重點領域立法突破力度不大，立法項目儲備不多。另一方面，立法過程本身是利益表達并相互妥協(xié)的過程，也是規(guī)范政府職能部門行為的過程。有些職能部門過于關注部門利益，以至于在部門利益協(xié)調過程中出現(xiàn)了難以協(xié)調的矛盾，導致職能部門參加地方立法的積極性不高，推動地方立法的動力不足。

3.起草渠道不多。由于《立法法》沒有明確規(guī)定法規(guī)起草主體，而且《A市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定有權提出地方性法規(guī)案的機關或者人員可以組織起草地方性法規(guī)草案。因此，在實際操作中，一般是“誰提案，誰起草”“誰管轄，誰起草”，例如《A市歷史文化名城保護條例》是由A市城鄉(xiāng)規(guī)劃局負責起草。但是，在立法領域日趨專業(yè)化、社會關系日趨復雜化的大背景下，單獨依靠一兩個相關部門起草很難確保立法的科學性。起草的草案往往會跟其他部門有關規(guī)定相抵觸。因此，A市人大法制委員會、A市人大常委會法制工作委員會往往需要提前介入條例起草工作。

4.公眾參與不足。一方面，立法工作過于專業(yè)和嚴謹，如果沒有相關的注解與說明，很多人看不懂，因此，公眾對立法的關注度低，主動參與意識淡薄。在立法工作中，A市人大雖然多次就立法項目、法規(guī)草案征集建議，但公眾對此關注和發(fā)表意見的數(shù)量卻很少。聽證會、論證會的參與情況也是如此，報名參與和出席的人數(shù)都較少。另一方面，雖然公眾參與的途徑較多，但考慮到工作效率和可操作性問題，吸納公眾參與的動力不足、機制不完善，所以，目前公眾參與水平尚處于較低級別，參與面較窄，效果也一般。

三、推動設區(qū)的市立法工作創(chuàng)新發(fā)展

（一）創(chuàng)新立法工作理念

1.恪守立法為民理念。要使民本思想成為立法工作的價值取向，把傾聽民意、反映民情、汲取民智作為立法工作的必經(jīng)程序。要選準當前社會高度關注、群眾反映強烈的問題，從而確定立法項目。

2.樹立服務大局意識。要緊緊圍繞各地政府的中心工作，服務于地方改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，服務于經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

3.強化“質量第一”觀念。要打造立法精品，遵循事物發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)和總結事物的本質特征，從內容結構、法理支撐和實踐操作等方面進行深層次的論證和研究，使設計的制度嚴謹周密，便于操作，切實可行，實現(xiàn)從注重立法數(shù)量向注重立法質量的轉變。

（二）創(chuàng)新立法工作機制

1.科學立項，探索實行立項評估制度。一是明確立法權限，羅列“三張清單”。要羅列權力清單，明確“能做什么”，梳理清楚只可對城市建設、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護等事務進行立法；羅列負面清單，明確“不能做什么”，梳理清楚哪些是不能進入或不能繼續(xù)進入地方立法計劃的，例如流動人口管理、社會治安管理、社會保障管理、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構等事項；羅列責任清單，明確“應該做什么”[3]，搞清楚哪些是人大及其常委會必須加快立法的，哪些立法可以由人大常委會通過，哪些須由人民代表大會通過，使地方立法不至于與憲法法律和國務院行政法規(guī)相沖突。二是充分調研論證，體現(xiàn)地方特色。要立足本地需求，加強調查研究和專家論證，充分了解評估本地經(jīng)濟水平、政治文化、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風俗等對立法調整的需求程度，運用立法有針對性地解決本地特殊問題，擇優(yōu)安排立法項目，尤其要加快薄弱環(huán)節(jié)和領域的立法。三是擴大提案主體，協(xié)調部門關系。除了市人大常委會、市人民政府、市人大各專門委員會、代表10人以上聯(lián)名等有提案權之外，可嘗試逐步擴大到社會組織、事業(yè)單位以及市民個人。同時，協(xié)調好提案部門的利益關系，不能讓帶有明顯部門利益傾向的立法項目“帶病”立項[4]。

2.精心起草，構筑多元化的起草工作機制。建議建立以提案主體自行起草為主、專門起草小組起草或委托起草及發(fā)布起草事項、公開征求意見為輔的起草機制。探索委托第三方起草法規(guī)草案機制，針對專業(yè)性比較強的領域，充分調動社會資源，讓地方立法研究評估與咨詢服務基地參與起草。如地方立法研究評估與咨詢服務基地無法承擔的，可考慮向研究機構、行業(yè)協(xié)會等非直接利益方的社會組織公開招標，以此增強立法工作的科學性和專業(yè)性。

3.開門立法，完善公眾參與立法機制。建立穩(wěn)定的公眾參與立法工作的體制機制，確保公眾在立法的規(guī)劃、起草、論證、評估等環(huán)節(jié)的有效參與。一方面，拓寬參與渠道，如探索實行以個人或聯(lián)名的方式向立法機關提出立法意見建議，參加立法座談會、聽證會和論證會，通過立法草案面向社會征求意見發(fā)表看法，參加全市立法工作會議，參與立法宣講活動，參與立法后評估活動等做法，使公眾參與更加多樣化、更加便利。另一方面，提升參與效果。要系統(tǒng)構建起制度性的公眾利益表達機制，如公眾代表的遴選機制、立法信息公開機制、立法的公意表決機制、公眾參與激勵機制、意見反饋機制等，提升公眾參與的實效性和積極性。

4.強化審查，健全立法監(jiān)管機制。一是規(guī)范聽證程序。擴大參加人員的范圍，但必須是與該項法案有利害關系的群體。同時，代表不同利益的人員人數(shù)應該相當，并確保多方都可充分表達自身的意見建議，防止一邊倒。二是建立辯論機制。在法規(guī)審議通過環(huán)節(jié)引入辯論機制，尤其是對分歧較大的法案，讓各方面的意見經(jīng)過陳述、論證、改良、妥協(xié)，使得法規(guī)案更加完善成熟。三是加強同級監(jiān)督。成立獨立的立法審查小組，由其根據(jù)《立法法》對地方立法的權限和程序、法案的合法性和可行性進行審查，并形成審查報告送設區(qū)市的人大常委會。如有違法事實，人大常委會可即行終止并追究責任[5]。四是接受上級監(jiān)督。嚴格落實立法規(guī)劃和年度立法計劃抄送省人大常委會法制工作委員會、法規(guī)于通過之日起三十日內報請省人大常委會批準、法規(guī)解釋報省人大常委員會備案等規(guī)定。

5.注重實效，完善立法后評估制度。地方性法規(guī)實施后，設區(qū)市的市人大常委會必須采取聽取匯報、召開座談會、查看資料、個別走訪、抽樣調查等多種方式進行評估，既要聽取法規(guī)主管部門及相關單位的匯報，也要充分聽取人大代表和人民群眾的意見。加強與鎮(zhèn)（街道）人大的工作聯(lián)系，積極暢通民意訴求表達和反映渠道，力求多角度、多側面地掌握客觀真實的法規(guī)實施情況，為形成執(zhí)法檢查報告和評估法規(guī)質量提供真實參考依據(jù)。如當法規(guī)的合法性、合理性、操作性、實效性、協(xié)調性、規(guī)范性等六個方面確實出現(xiàn)問題時，設區(qū)市的市人大常委會應及時根據(jù)評估結論對法規(guī)進行修改、廢止或出臺配套具體規(guī)定。

（三）創(chuàng)新立法機構隊伍建設

1.更加注重立法工作機構建設。一是強化設區(qū)市的人大立法主導作用。遴選立法人才進入各設區(qū)市的人大法制委員會、市人大常委會法制工作委員會，并確保其滿編滿員。建立與省人大常委會的有效匯報聯(lián)絡機制，并積極派員到省人大常委會跟班學習、參加專題培訓。抓好立法培訓工作，多邀請國內著名專家學者以及立法實踐工作者進行教學指導。二是加強政府立法機構建設。設區(qū)市的政府職能部門要高度重視并積極配合地方立法工作，主動學習立法知識。有條件的政府職能部門要設立相關法制工作部門，或者落實固定的法制工作人員。三是加強市地方立法研究評估與咨詢服務基地建設。落實合作協(xié)議，給予基地足夠的工作指導和經(jīng)費支持，整合增強研究力量，搭建起一支寬領域、開放式的研究團隊，積極服務于為地方立法所需的立法調查、咨詢、立法后評估等研究工作。

2.籌建多維度的立法專家組。在立法咨詢專家委員會的基礎上，在公檢法司等政法機關和高等院校、黨校、法學會等社會機構以及律師事務所等范圍內遴選立法專家，包括熟悉城市管理、城市建設、社會治理創(chuàng)新、環(huán)境保護、公共文化、衛(wèi)生體育等方面的業(yè)務專家，精通憲法、刑法、民法、經(jīng)濟法等方面的法律專家，起草和制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法專家，尤其是各省人大具有立法實踐工作經(jīng)驗的專家。

3.探索人才培養(yǎng)激勵機制。一方面，加強法學后備人才培養(yǎng)。優(yōu)化大學法學課程體系，使之與地方立法相銜接，重點開發(fā)建設一批實務技能的主、選修課程模塊供法學專業(yè)學生修讀。了解學習地方立法領域的最新研究成果。同時，通過地方立法研究評估與咨詢服務基地的平臺，選派優(yōu)秀法學專業(yè)學生到立法工作機構實習和實踐。鼓勵法學專業(yè)學生組隊對設區(qū)的市立法工作開展調查研究，形成專題調研報告。另一方面，建立激勵機制。健全向第三方購買起草法規(guī)草案服務的獎勵、資助機制。設立“立法金點子”獎，對在征集立法項目、法案意見中有好建議的機構和個人進行適當?shù)奈镔|和精神獎勵。

[1]張偉春.淺析地級市立法權問題[J].新西藏，2015（2）.

[2]崔浩.行政立法公眾參與制度體系建構[J].常州大學學報（社會科學版），2015（1）.

[3]李步星.地方立法民主化：浙江的實踐和思考[J].法治研究，2007（4）.

[4]李建國.全面貫徹實施修改后的立法法為實現(xiàn)良法善治提供制度保障[J].中國人大，2015（4）.

[5]王錫鋅.地方立法權擴大需防濫用[J].新世紀周刊，2014（3）.

責任編輯：任淮南

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.021

D920.5

B

1009-0339（2016）05－0099-05

2016-07-26

楊崢嶸，男，中共潮州市委黨校講師，研究方向為政治學與行政學。