董蓉英

摘要：城鎮(zhèn)化是任何一個國家資源使用量空前絕后的時期，由此催生出的“城中村”、農民務工人員市民化等問題，已成為推進新型城鎮(zhèn)化不能回避的難題。文章著重圍繞“業(yè)-居-人”的新型城鎮(zhèn)化過程，以富陽區(qū)富春街道建城區(qū)為樣本，通過對城中村三個主要群體（外來人口、城中村居民、村社區(qū)干部）的抽樣調查、個別訪談等方式，了解掌握了富春街道城中村發(fā)展的現狀，文章著重分析了當前城中村治理中面臨的深層次問題，為新型城鎮(zhèn)化建設背景下城中村發(fā)展中的問題提供參考性建議和思路舉措。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城中村發(fā)展；樣本分析

一、引言

中共十八屆三中全會強調“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。2015年《政府工作報告》進一步強調，要堅持以人為核心，以解決三個“1億人”問題為著力點，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現代化的支撐作用。隨著城市發(fā)展水平的提升和城中村土地價值的增加，日益嚴重的城中村困局已成為新型城鎮(zhèn)化的焦點矛盾。筆者認為，要解決“人”的城鎮(zhèn)化問題，首先必須要關注好“業(yè)”和“居”的城鎮(zhèn)化，亦即城中村中那些已名義上被市民化的農民和大量的外來的農民工的生產、生活等現實民生問題，特別是當前浙江省全面推進“三改一拆”、改善城鄉(xiāng)面貌的形勢下，就更加迫切地需要關注好“城中村”的發(fā)展問題，如果城中村不能妥善解決好，所謂的新型城鎮(zhèn)化也將會付之空談。

二、樣本分析：多維視角下的城中村現狀

（一）建筑和空間發(fā)展狀況

1. 農民住房建筑狀況。抽樣調查的金橋村、鹿山村、秋豐村位于富春街道城郊結合部，現共有村民5431人。城中村大量存在農民以自住或出租為目的、以自建或聯(lián)建的為形式的農房。除極少數自建房以外，絕大多數超過三層至三層半的農房建設標準，基本上都高達六-七層，有的把車庫算進去甚至到八層。部分老舊農居點建筑由于缺乏規(guī)劃、房屋大小不一、高低不等、朝向不同，雜亂無序、密度過高。

抽樣區(qū)域91%以上的村民住房類型是自有宅基地上的獨幢房屋，而只有5.7%村民住在由村里統(tǒng)一開發(fā)的公寓樓，說明村級公寓化改造相對緩慢。城區(qū)經濟的發(fā)展吸引了大量外來人口的涌入。由于農民出租房區(qū)位優(yōu)越、價格低廉、手續(xù)簡單，滿足了本市其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)中低收入農民和外省務工人員居住需求。旺盛的房屋租賃市場為村民們實現“以地生財、坐地收租”創(chuàng)造了充分的條件，絕大多數村民以借錢或聯(lián)建倉促建房，成為私宅建設惡性發(fā)展的催化劑。

2. 空間環(huán)境狀況。除少數公寓化安置點居住條件稍好以外，原有農居點村容村貌并不理想，三個村可以說既消逝了往日農村的純樸風光，又缺少現代都市的景觀設施，呈半土半洋 “夾生”狀。從抽樣問卷調查中，78%的村民認為理想中的城中村既有城市味道又有鄉(xiāng)村特色，43%村民對目前的城中村空間整體環(huán)境普遍不滿意。筆者在調查中發(fā)現，村內基礎配套設施十分落后，在管道煤氣、綠化、消防、抗震、垃圾處理等方面存在嚴重不足及安全隱患。

（二）居民生活和社區(qū)文化狀況

1. 原住民生活狀況。隨著城市化的推進和現代意識的增強，村民群體宗族組織影響力日漸勢微，但族群凝聚力并未完全消失，城郊結合部村的宗族派別勢力還時有抬頭，特別是在面臨換屆選舉，征地拆遷、宅基地等利益分配時，宗族間、幫派與外界的外抗就會暴露出來。原住民家庭收入主要來源于勞動收入和房租收入，另外還享受原村集體經濟組織股金分紅和村級福利（養(yǎng)老保險及老年金等），有的村民還兼職自主營業(yè)，對家庭經濟收入的滿意度整體較高，是多數市民群眾眼里的“土豪”。

2. 外來人員生活狀況。外來人員為城中村帶來了一定的生機與活力。抽樣區(qū)域外來人口主要有兩類：一類來自本市偏遠地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的租房戶和買房者；一類是來自省內外的打工者。從分布情況下，從事經營和服務行業(yè)的基本租住在城區(qū)；企業(yè)務工人員主要租住在金橋和秋豐等農居點；還有大量搭荒者則零星散制在城郊結合部邊緣。從抽樣調查的三個村來看，外來人口來自外省農村的比例較高（64%），也有相當一部分來自本市轄農村（22%）以及本省其它縣市農村（14%）。主要從事于簡易運輸、建筑門窗、批發(fā)零售、制造加工以及拾荒、廢品回收等行業(yè)。抽樣調查顯示，外來人口對本地就業(yè)的滿意程度較高，有42%的外來人員表示就業(yè)機會多，容易找到好工作，40%的表示能找到工作，但條件差待遇低，不滿意。

大部分外來務工人員的收入較低，年收入在2～3萬之間，對收入的滿意度較差。抽樣問卷調查還顯示，71%的農民工沒有參加過任何職業(yè)培訓和接受再教育和培訓的機會。

3. 社區(qū)文化狀況。城中村的文化氣息十分富有活力。城市文化的多元化與包容性使得城中村接納了各式群體。但由于群體間生活方式和意識觀念以及道德素質、利益觀、價值觀的多樣化，城中村文化的交流與并置已是一個獨特現象。村民們已擺脫了“日出而作，日落而息”的生活方式，特別是年輕一代飲食、文化娛樂、休閑服務等生活更是豐富多彩，言行舉止、穿著打扮己趨向城市化。但也發(fā)現多數的村民及外來人員平時業(yè)余文化娛樂活動較少，在家看電視的占絕大多數，多數城中村村級文化活動場所缺少，村民對周邊文化設施滿意度較低。

（三）村級經濟及其發(fā)展狀況

1. 集體股份公司發(fā)展狀況。金橋村和鹿山村分別在2009年和2010年進行了撤村進社和股份制改革。改制后集體經濟組織卸下了大量行政和社會事務，統(tǒng)一由社區(qū)承擔，村級組織職能已基本消失，發(fā)展為獨立的經營實體，村級集體資產股份制改革不僅保護了集體經濟組織和成員的合法權益；同時也加速了農民向市民轉化，使得村干部更專心投入到經濟建設中去。股份經濟合作社原始資金主要來源于政府征地的補償款，經營模式主要依托于優(yōu)越的地理位置和密集人口，發(fā)展物業(yè)經濟。但三個村集體經濟多年來沒有新的經濟增長點，經營層次較為單一、資本構成單純，抗風險較低。集體經濟改制后，村民由社區(qū)來統(tǒng)一服務和管理，但村民對股份公司還存在極強的經濟依附。

2. 外來人員經營的服務業(yè)發(fā)展狀況。城中村經濟結構的另一個重要組成部分是主要由外來人員經營的各種商業(yè)場所，這些商業(yè)中規(guī)模大一些的往往分布在主要道路的兩側和一樓車庫內，店面經營項目以服務性消費行業(yè)為主。城中村駐村經濟繁榮，各種土菜館、小賓館、棋牌室、餐館、副食口店等較多，幾乎遍布在村內的每一個角落，十分便利，形成了微型經濟圈和適量的社區(qū)服務（理發(fā)店、雜貨店、干洗店），由此也降低了整個城市的營商成本。但由于村內夜間無證燒烤、攤點夜宵、占道攤販逐年增多，有相當一部分并沒有經食品衛(wèi)生部門檢驗，因此無法實施有效監(jiān)管，從而產生了不少糾紛事件。

三、當前城中村治理困局：特點及成因

（一）問題特征突顯

調查區(qū)域的城中村總體情況與周邊其它縣（市區(qū)）對比基本類似，但也有以下四個較為突出的明顯特征：

1. 農居房屋總量多。富春街道的房屋建設基本包括五大類：工業(yè)項目建設、房地產開發(fā)建設、小產權房建設、居民個人私房建設、單位和居民院內搭建等。由于村居農房缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，建筑質量參差不均，建筑外觀、色彩五花八門，經常有來富的外客反映，“沒進城遠看像個集鎮(zhèn)，進了城感覺更像農民城”，特別是幾個入城口幾乎都被缺乏個性，密集、雜亂的村莊建筑包圍，使富陽城市整體看上去“亦城亦村，非村非城”，直接影響了城市的整體風貌和品味。

2. 違規(guī)建房蔓延廣。據初步調查，目前城中村內僅無房產證的房屋就有2850幢，建筑面積達171萬平方米。由于土地指標和相關規(guī)劃的限制，近年來建房難與建房需求的矛盾十分突出，從而導致違規(guī)建房的現象加快蔓延，違規(guī)投機現象較難遏制，還呈現了宅基地商品化、未批先建、沿路建房、建新不拆舊、一戶多宅、批低建高、批少建多等許多突出的問題，甚至有相當部分村干部帶頭參與違建，而且違建主體復雜、自拆緩慢，群眾積怨甚多。

3. 遺留問題兌現慢。由于城中舊村比重較大，情況不一，有些條件未成熟村倉促進行撤村進社和股份制改革，遺留下了基建配套、土地征用、資產較難量化等諸多難題。多數股份合作負責人反映在撤村進社工作后召開過政府專題會議，內容涉及村民住宅安置、在建農居處置、安置性土地開發(fā)、市政項目建設補償等，但由各村情況復雜，政府包袱過重，尚有部分內容政府并未按會議紀要和抄告單精神及時兌現和解決，有的已影響到村級集體經濟持續(xù)發(fā)展和正常工作的開展。

4. 集體經濟懸殊大懸殊大。由于各村地理位置、歷史情況、運作管理等的不一，集體經濟發(fā)展情況也分一二三等。有的股份經濟合作社有上千萬元的經營性收入，而有的村集體經濟則極為薄弱，僅一二十萬元的經營性收入，收不抵支、連年虧損，連正常的運轉經費都難以得到保障，目前主要靠借貸維持日常工作，完全談不上對基礎設施的投入改造和股金分紅的，因此導致所在村村民意見很大。

（二）形成原因復雜

城中村現存的種種矛盾和問題，有的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的“新矛盾”；有的是歷史遺留的“老問題”；有的是現行政策、管理權限等政府部門難以解決的“體制性癥結”；有的是屬于城中村建設和發(fā)展中“半成品”特征的“成長性問題”。之所以出現諸多復雜問題，根本原因源于城鄉(xiāng)二元管理體制的制度障礙和管理缺位有關。

1. 重外延式擴張，輕集約型發(fā)展。2003～2013年這十年間富陽建成區(qū)面積從10平方公里擴展到25.3平方公里，擴張了近153%。但城區(qū)近十年來（僅指富春街道范圍內）非農人口只增加了23357人，十年僅增長了29%。建城區(qū)面積的年均增長速度已遠遠超過了非農業(yè)人口的年均增長速度。城中村雖占據了建城區(qū)最顯著的位置，但因為其缺乏城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、一體化的基礎設施建設與一體化的社會管理，還存在著農宅產權過度碎化、人均用地占有率高、利用率低、產出率更低的現象，從而使得稀缺的土地資源不能實現其最大的經濟、社會和環(huán)境效益。

2. 重村民安置住宅建設，輕相關配套設施完善。新建成的公寓化安置小區(qū)雖已建成多年，但相關基建配套和生活服務配套一直沒跟上。正是因為主體責任缺位，目標方案模糊，單方力量有限三大原因，才會出現城中村基建配套嚴重滯后及無力跟進的情況。首先，城中村基礎設施建設原先由各村負責配套建設，但由于撤村建社后，各村都等待由政府統(tǒng)一配套，而政府部門對城中村基礎配套遲遲出臺不了具體操作性規(guī)定。其次，有關部門對城中村公寓化改造方案是整體性改造、綜合性整治或是零星改建，缺乏明確決策或者議而不決，不確定的方案使得村級主體包括相關部門不愿或無力投入大量資金改善現有基礎設施建設。最后，從實際情況看，目前街道和村也負擔不起大量基建費用投入。

3. 重局部更新改善，輕宏觀系統(tǒng)解決。一是重表輕里。多注重物質環(huán)境的更新改造，主要考慮老化的各種設施、狹窄的街道等外在要素，注重形象等外觀視覺效果，而較少從要素功能和城區(qū)整體去考慮更新改造，忽略了城市內部組織結構的調整，從而難以提高城市整體機能。二是求近舍遠。沒有從整體和長遠上打算，在舊城改造和基建維修上總是修修補補、零敲碎打，重突擊輕長效，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，到頭來資金還是投入了，所起的作用卻很小。三是急功近利。有關職能部門對產生利益比較明顯的商業(yè)和房地產等項目比較重視，開通審批綠色通道，而對較難產生可觀收益的基礎設施和作為集體經濟“源頭活水”的安置留用地項目，卻還不同程度地存在部門合力不夠、執(zhí)行力不強、審批環(huán)節(jié)多、速度慢的現象，特別是控規(guī)編制階段，導致村級留用地的項目一直無法推進。

4. 重經濟利益補償，輕市民化改造融入。政府和村級組織給予村民的補償通常僅僅以居民身份轉換和貨幣、住房等物質經濟補償為主，對于村民持續(xù)性生存能力關注較少。筆者發(fā)現，多數村民“半失業(yè)”狀況比較普遍，相當部分的村居民已處于無業(yè)狀態(tài)，主要依靠房屋出租和集體分紅進行“食利”。個別村民在生活習慣、價值取向上缺乏城市文明素養(yǎng)的浸潤熏陶，在生活追求上依然處于低級階段，養(yǎng)成了鋪張浪費、“好逸惡勞”等不良風氣。調研還發(fā)現，安置遷住農民拿到巨額拆遷補償款后存在著“城市開發(fā)到哪里，賭風就刮到哪里；補償款今天剛到手，明天就被送上了賭桌”的現象。

5. 重本村人口利益，輕外來務工人員利益。一是住房供給上的不均等化。據住建局統(tǒng)計，富陽已建成468套（2.6萬平方米）的廉租住房和公共租賃住房，還有624套尚在建設中，但區(qū)區(qū)千余套遠不能滿足外來務工人員的消費需求，況且這類住房只設定在高層次外來務工人才，對普通外來人員均設置高條件的門檻。二是公共服務的不均等化。富陽雖對涉及外來人口的公共政策進行了一定調整，但群體間社會權利的不平等性還是不同程度存在?？梢哉f“傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構沒解決，又產生了新的城市內二元結構”。

四、城中村的“再城市化”：思路及對策

（一）要以人為本，把城市功能布局、產業(yè)結構調整與人口規(guī)模控制有機結合起來

要開展城市體系的研究，遵循城市演進規(guī)律和市場經濟規(guī)律，合理安排好城市發(fā)展的速度和質量、支持力的關系，防止產生新的“城中村”。一是要把城區(qū)的土地利用規(guī)劃和人口發(fā)展結合起來。城中村的興衰演變與城區(qū)人口變動息息相關。要科學調整土地利用總體規(guī)劃，合理規(guī)劃土地資源的布局，充分利用土地資源，同時也要嚴格控制城中村、城郊村的邊界和范圍，在城區(qū)資源環(huán)境容量的前提下，合理調控城區(qū)人口規(guī)模，引導人口流動遷徙。二是要把城市化進程與經濟發(fā)展水平結合起來。加快推進產業(yè)共興、產城融合，構建現代產業(yè)體系，提升城市產業(yè)支撐能力，增強城中村經濟發(fā)展后勁。加快發(fā)展以現代性服務業(yè)，特別是金融、科技、信息、物流等現代服務業(yè)，促進高端生產要素成長匯聚，增強城區(qū)綜合競爭力。同時，加快各產業(yè)平臺和功能分區(qū)（包括中心鎮(zhèn)）的產業(yè)集聚和公共設施配套投入，實現城市空間在更大范圍內的集聚，從而吸納勞動力就近就業(yè)。

（二）要改革創(chuàng)新，加快解決城中村“三大矛盾”問題

一是加快城中村土地開發(fā)利用。結合土地資源節(jié)約集約利用機制的改革，開展對城中村范圍內存量建設用地現狀調查，著力解決村級用地粗放及布局不盡合理的現狀。對符合低效土地的納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)范圍，享受集體低效土地再開發(fā)相關政策，切實落實項目。二是加快集體項目審批速度。清晰界定各職責部門的分工，加快留用地項目審批，對村經濟合作社投資建設的村集體物業(yè)發(fā)展項目，加快審批，除城鎮(zhèn)規(guī)劃重點控制區(qū)外，為村集體經濟發(fā)展優(yōu)先安排落實用地指標。采取得力措施，大幅度實質性減少行政審批?？梢詫Ω髀毮懿块T在村級留用地項目審批權限、審批標準、審批時效等出臺詳細的規(guī)定，且明確項目批復后直至開工建設前行使管理、監(jiān)督職能的主體和權限。三是促進市民化改造融入。對城中村村民要秉持“安置”與“發(fā)展”不分離，生存與共享相一致的理念，將村民短期生存質量與長期發(fā)展目標結合起來，建立合理的利益分享機制。給予“城中村”居民與城市居民一視同仁的待遇，納入城市社會保障體系，使“城中村”居民脫離對“城中村”組織的依賴，自覺主動地融入城市生活，同時，適當舉辦就業(yè)技能培訓班，增加城中村村民職業(yè)技能。對外來村民人口，一方面農民進城鎮(zhèn)落戶，可保障其原有權益不變。另一方面同時享有戶籍遷入地城鎮(zhèn)居民同等的權益。

（三）要推動發(fā)展，促進股份經濟合作社轉型發(fā)展

一是抓住關鍵，改革公司體制。加快建立適應市場經濟要求的村集體資產管理體制和分配機制，進一步完善股份經濟合作社內部的治理機制。允許股權在一定范圍內自由流轉通過現金配股、轉讓、股份獎勵等途徑鼓勵股權向經營者（董事會）相對集中，使合作社的利益與經營者的利益目標高度一致。同時，要建立科學資產保值增值考核機制，做到合作社短期利益和長期利益相統(tǒng)一，同時要引入股份期權激勵機制和人員競聘機制，使干部的責任風險與利益掛鉤。二是關注焦點，償清環(huán)境欠賬。針對各村基礎設施現狀和急需解決的問題，摸清需求分步實施，由街道負責對城中村基礎設施情況進行排查。通過深入每個農居點實地進行踏勘、丈量和測算，梳理提出改造建設需求，估算投資。建設資金可實行“三級共擔”，以財政資金中的城中村拆除重建項目的返撥地價和城市更新改造的返撥地價為主要來源，保障建設資金。三是引導轉型，增強造血功能。鼓勵股份合作公司逐步跳出城中村地域及單一物業(yè)經濟的雙重局限，一方面走出去向回報穩(wěn)定、風險較低的產業(yè)投資深化發(fā)展；另一方面向教育、健康、社區(qū)養(yǎng)老等服務業(yè)拓展或參股金融業(yè)、上市公司資本投資等深化發(fā)展。統(tǒng)籌考慮各個城中村的區(qū)位特點和空間條件，適度提高村級留用地項目容積率和改造地塊的經營性用地特別是商業(yè)用地的比例。利用土地級差效益進行產業(yè)置換， 充分盤活“ 黃金地段”的房地產存量，使之成為吸納巨大財富。另外也可推動股份合作社間以及與城郊村進行產業(yè)合作，加大政府補貼力度，鼓勵股份合作公司參與發(fā)展設施農業(yè)、立體農業(yè)和都市型農業(yè)。四是主動幫扶，解決遺留問題。加快梳理歷年抄告單和政府會議記要，依照承諾統(tǒng)籌安排依次予以落實，增進互信。對于城中村各股份經濟合作社歷史形成的大量無產權證明的閑置資產，根據不同情況，在補交土地出讓金等相關費用的情況下，對那些依照政府規(guī)劃標準實現出租物業(yè)轉型經營的物業(yè)，可給予辦理租賃合同登記或備案登記，并實行“綠色通道”優(yōu)先辦理土地出讓金和房產證。對于城郊結合部的歷史用地，為避免城中村改造過程中引發(fā)新的社會不穩(wěn)定，應學習外地經驗，尊重歷史，劃定時段，落實處理（處罰）后予以辦理合法手續(xù)。

（四）要集約高效，穩(wěn)妥推進城中村村居公寓化改造

一是政策先行，制定配套政策。政府部門要以處理好村民的現實利益和最終出路，平衡好各方利益為原則，加強政策研究制定和調整，促使城中村建房向公寓化、城市社區(qū)化轉變。政策要涵蓋到村居改造全過程和各部門環(huán)節(jié)，建議在土地政策上，要優(yōu)先保障城中村改造項目的供地。供地方式上，對成片公寓化改造安置項目，按照國有劃撥方式供地；開發(fā)企業(yè)參與的項目，出讓資金平衡地塊或分割部分，允許按照國有出讓方式上市交易；集約節(jié)約的土地用作集體留用地的，參照開發(fā)性安置用地政策執(zhí)行；提升改造和危舊房改造的，憑原用地證換取新的用地證。二是“一村一策”，細化規(guī)劃編制。街道和各股份合作社要以“統(tǒng)籌規(guī)劃、集約用地、提升品質、分步實施”為總要求，調查分析各村現狀、住房需求及危舊房情況，確定各村發(fā)展方向，采取近遠期相結合，制定符合實際情況的改造規(guī)劃細則。在規(guī)劃前要摸清各村現狀人口和用地面積，采取“一村一策、分類處理”。由各村自行組織實施，政府對安置小區(qū)或者存量改造小區(qū)選址，用地總量、建設方案、住宅面積、配套用房等方面進行審查明確，通過提高公寓化人均安置面積標準，允許配件一定規(guī)模的商業(yè)用房的方式，鼓勵各城中村自主推動改造建設。項目改造資金由各村籌措，可以采用自建或者合作開發(fā)的模式，自求平衡及建成后效益的分配，形成“政府出政策，群眾得實惠”的良性循環(huán)。三是公平合理，嚴控違規(guī)亂建。形成土地要素村內的公平機制，加大村級土地要素資源分配，控制和減少違建和信訪鬧訪案件的源頭，同時要加強對違法建筑存量的控制與整治，對歷史遺留的違章建筑的處理、對到期的臨時搭建違章建筑的后續(xù)安置等，要針對不同情況研究制定具體可行的整治方案。由國土部門制定村莊土地利用規(guī)劃并核定村級用地空間和總量，嚴格按已批準的修建性詳細規(guī)劃實施，不得擅自變更建設內容。對村（社）農用地，除滿足村農業(yè)生產外，政府可委托有關部門租用，將農村農民種植苗木收儲種植，既美化環(huán)境，又通過綠化條例對用地進行管控。經批準的土地利用規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃、分配方案、村規(guī)民約、投訴電話等編輯成冊，每戶一本，充分發(fā)揮村民監(jiān)督作用。建立違建強拆費追償機制，對超占面積、超建面積的由村制定辦法，收取使用費，用于城中村改造專項資金使用，個人違建行為納入銀行的征信系統(tǒng)。

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（作者單位：中共杭州市富陽區(qū)委黨校）